不能随意扩大工程规划许可前置条件

朱迪

案   例

某市某通用电力开关器件厂准备在空闲用地上新建一座仓库，并在完成建设工程设计方案编制后，于2023年3月向该市城区自然资源主管部门申请建设工程规划许可证。该城区自然资源主管部门收到申请后，告知其仓库的选址范围在上一年度的国土变更调查中标示为耕地，要求其先编制耕地进出平衡方案，落实转入耕地的地块后，才能批准其申请的建设工程规划许可证。经查询，该宗地的不动产登记档案中，地块所涉建设用地批准书、建设用地规划许可证等建设用地审批手续齐全。在2022年新冠肺炎疫情停工期间，工厂留守员工为改善吃饭问题，在厂区内空闲用地种植蔬菜。该地块在2022年年度国土变更调查时标示为耕地，在办理建设工程规划许可证时被限制，还要另外承担方案编制、耕地开垦等费用。该厂对城区自然资源主管部门要求其先行编制耕地进出平衡方案的做法不满，便向市自然资源主管部门投诉，要求纠正该城区自然资源主管部门的做法。

分   析

首先，已批土地应按建设用地管理，按现状限制使用无依据。依据《土地管理法》第八十一条“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不交还的，或者不按照批准用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款”的相关规定，不按批准用途使用土地将面临处罚。而且，土地批准用途不因现状的改变而改变，如果要改变已批准土地用途，应按照审批事项调整规定，履行告知、听证等完整的行政许可调整程序。本案中，该厂区土地的批准用途为工业用地，其依法享有按工业用地使用厂区土地的权利，该城区自然资源主管部门因地块现状为耕地而对其使用加以限制并没有法律依据。

其次，进出平衡是农用地之间平衡，已批土地不在此列。各地实施的耕地进出平衡制度的依据是自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局共同发布的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。此文要求各地有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度进出平衡，应当通过将林地、园地、草地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。本案中，该城区自然资源主管部门要求已依法批准的建设用地编制耕地进出平衡方案，与国家关于耕地进出平衡的政策不符。

最后，进出平衡不是项目建设的前置条件，强制要求不合理。依据《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”也就是说，实施耕地进出平衡不是工程建设的前置条件，相关管理部门不能随意将其作为建设工程规划许可的条件。本案中，在该厂申请办理建设工程规划许可时，该城区自然资源主管部门强制要求其编制耕地进出平衡方案，既不合理也不符合相关法律法规规定。

综上所述，地方职能部门在辖区范围组织耕地年度进出平衡方案的编报和审批工作，要求实施农业结构调整、农业设施建设等导致耕地转出的实施主体负责补足耕地，这项工作本无可厚非，但不能随意扩大政策的执行范围。以土地现状是耕地为由，将依法审批的建设用地也纳入耕地进出平衡管理，并将编制耕地进出平衡方案作为建设工程规划许可的前置条件，违背耕地进出平衡的初衷，也不符合《城乡规划法》等相关法律法规规定，违反了依法行政的原则。

本案中，该市自然资源主管部门在核实情况后，对该城区自然资源主管部门做法进行了纠正，指导该城区自然资源主管部门依法受理了该厂申请办理建设工程规划许可的申请。