数字时代行政组织法的变革与回应

刘乐沛

摘要：随着数字政府建设的持续推进，传统行政组织架构难以适应“互联网＋政务服务”的行政模式以及“一网通办”的服务要求。应厘清行政组织及其规范在横向与纵向两个角度的变化，打破科层制思维，在提升部门协作性的同时引入社会主体及行政相对人参与的机制，从规范调适、人员构成与监督机制等方面把握行政组织法对数字化转型的回应。

关键词：数字政府；行政组织法；整体性政府；行政法治

引言

2022年，在《关于加强数字政府建设的指导意见》中，提出数字政府建设的两阶段工作目标和七方面重点任务，围绕提升政府履职能力与完善数字规则体系作出了指导。社会数字化水平的提高对行政效率提出了更高要求，《意见》中提到的加强政务平台建设、改进治理模式等各项措施都涉及对传统行政组织的革新；而要在法治轨道上完成组织模式的调整进而推进数字政府建设，就必须重视行政组织法面对数字化浪潮时发生的变革，并及时完善组织法以回应数字时代的要求。

一、行政组织形式的演变

（一）我国行政组织演化历程

我国行政体制发展的历史经历了数次改革。早期的改革以精简机构为主要内容，目的是适应社会主义商品经济的发展，随后逐步减少政府对市场经济的干预；21世纪初开始逐步围绕公共服务体系建设转变政府职能，即建设“服务型政府”；2012年后则以治理现代化为目标对行政组织模式进行调整。随着互联网、云计算、大数据等新兴技术的发展，我国社会环境发生了巨大的变化，政府行政活动也受到深刻影响。2022年《关于加强数字政府建设的指导意见》发布，标志着数字政府建设正式上升为国家战略。

组织效能原则是行政组织法的一项基本原则，行政效率应当作为数字政府建设的一项重要标准。《意见》基本原则中的“整体协同”要求及履职能力体系建设中“加快推进数字机关建设，提升政务运行效能”等部分都体现了改革现有行政组织模式、提高行政效率的理念与构想。在数次行政体制改革中，行政组织模式的调整大体上遵循向精简化、专业化、科学化演变，职能逐步从管理向服务迈进，其方向随着经济体制的变革与发展而产生相应的变化。

然而，我国机构改革多是由政策推动的，有学者指出“改革使得相关政策呈现出阶段性、差异性、过渡性与变动性相结合的多重特点，这些特点增加了行政组织制度的不确定性”[1]。因此，随着数据资源和数字技术在当前社会运转中进一步发挥作用，针对行政数字化转型的要求，应当更加关注行政组织法的变化与发展。

（二）行政组织法的时代要求

传统的行政组织模式建立在韦伯的行政管理理论之上，即依等级制度自上而下形成指挥链，组织目标依托明确的劳动分工实现，逐步形成了传统行政组织法基本原则，包括依法组织、行政分权、行政效率等原则，形成官僚制或称科层制的组织架构。在这种等级明确、分工严明的行政组织架构下，行政机关工作相对高效。然而传统行政组织法难以满足数字政府建设的要求，必须对自身进行一定的调整以适应数字时代行政活动对行政权力的新要求。

1.数字行政组织法需要体现协作性

数字行政的特征体现为“数字＋X”，即各项政务与数字技术的结合。数据资源的来源多种多样，行政机关所需要面临的数据政务也各有不同，如果固守本区域或本部门内的数据，将会形成“数据孤岛”，低效的数据流动将会成为提升行政效率的阻碍，难以发挥数字技术的作用。

2.数字行政组织法需要体现公共性

传统行政组织法倾向于对内构造组织结构，以专业分工的部门建立起有公信力的行政组织，而数字技术的介入使政府部门角色在与相对人交流时呈现后退状态，公信力构建成本增加，因此需要进一步拓宽公众参与行政渠道，消除信任壁垒。

3.数字行政组织法需要体现灵活性

尽管法律需要提供尽可能稳定的规则，但在面对技术突破时，还是有必要通过法律保留或行政应急等例外条款以确保新形势或突发状况下的行政效率。

二、横向变化：部门权责的重构

有学者指出，数字时代政府承担着3种不同的职能，分别是“数字技术的使用者”“数字技术的监管者”“数据资源的经营者”[2]。现有的行政组织模式沿用传统行政法理论，以部门分工为基础，不仅在监管方面处于消极地位，在数字技术使用与数据资源经营等方面更显沉默。因此，现有行政组织法在适应数字化行政时首先产生横向变革。

（一）职能部门权责分散要求统一管理

目前我国数据产量高居全球第二，在数据产量与作用巨大的社会环境下，我国首创性地将数据列为生产要素。但长久以来行政机关将数据视为社会活动的手段，既没有足够重视其经济与社会价值，也没有围绕数据资源拓展社会治理新方式，从而沿袭了各部门分散承担数据行政职能的组织模式。以数据产量的重要来源之一——电子商务为例，其多数行政职责是由市场监管部门承担，在无违规或纠纷的情况下，政府部门基本不会主动介入数据运营各场景，社会主体更早也更充分地发挥了数据作用，而行政部门并未及时回应。同时因分散承担职能的组织模式，数据管理部门与专门业务部门之间也存在互动壁垒，二者之间的合作往往不具有稳定性，而是倾向于针对特定任务的短期协作。如此一来难以形成稳定的数字行政处理规范，不利于提升政府职能部门对数据的反应速度与办事效率[3]。

专项职能部门的代表是国家数据局。该局组建规划始于2023年3月出台的机构改革方案，于同年10月25日正式挂牌成立。数据局的成立也宣告了规范数据资源行政活动正式成为国家级的计划，有学者指出“从地方数据局到组建国家数据局标志着数据行政管理作为一项相对独立的行政职能已经形成社会共识”[4]，正如数据局非传统的特点所体现出其承担有着多维度职责：既包括开发数字资源的经济潜力，还承担着数字社会治理的任务；它同时作为一个专业职能部门和一个数据中转部门存在。

（二）专职部门地域差异要求有效协调

在国家数据局成立之前，各地的数据资源管理部门已经进行了一定的数据行政管理活动，但其工作方向、机构性质、编制预算等并不相同。例如，上海市大数据中心为直属于上海市政府办公厅的事业单位，负责数据资源应用整合、拟定数据政策、政务平台建设等事项；在安徽省承担类似职能的单位则是数据资源管理局，属于省政府直属机构；而该局又下设大数据中心，列为公益一类事业单位。由此可见，不同地域的数据管理部门级别和职能存在很大不同。当数据需要跨区域流动或对接时，职级的差异与职能的限制可能会导致不同的数据管理部门间出现“以邻为壑”的消极态度，这并不利于数据流动及数字政务服务的开展。

国家数据局的组建使以往各地数据资源管理部门组织体系参差、部门职责不明、行政活动缺乏上位法及有关部门指引的一系列问题有了解决的方向。各地方应当进行的是以各地已建立的数据库为依托，以国家数据局政策为参考，打破职级思维，及时开展数据政务合作，促进数据跨地域流动，充分发挥数据资源的经济与社会价值。

三、纵向变化：治理模式的质变

现有的塔状行政组织模式逐渐向网络化、扁平化特征改变，层级的失灵也使得整体政府的概念逐渐得到体现，同时为社会主体参与行政开放了新的入口。这些变革对行政权力的行使方式提出了新的构想，也为行政组织法的进一步变革提出了思路。

（一）科层制的演变

科层制行政模式有其自身的优势。高层以指令层层下放管理权限，理想状态下能实现对基层的有效管控；基层承担“过滤网”的职能，阻止大量社会事务上升到中高层，影响政策的制定。而分工明确的职能部门也能高效地识别与处理职权范围内的事务，这就是传统行政组织法中职权法定的要求。易言之，在社会信息流动效率较低时，科层制能够做到以一定的迟滞性为代价保障社会整体的稳定。但数字化发展使行政主体与相对人的联系超越了时空限制，将相对人的表达方式从“间接的集约式表达”转变为“直接的个性化表达”。信息流动愈发频繁和迅速，社会事务呈现形式更加复杂，以命令为纽带的科层制无法应对。终端反应直接体现在网络平台上，造成行政治理与社会环境的割裂。因此，数据管理“反科层制”既是当下实践的客观现实，也是行政职责多维度化的必然要求。随着纵向层级被压缩，层级式反应机制的失灵使得政府作为唯一权力主体难以实现管理与服务职能，金字塔状的行政组织架构向网格化转变。因此，传统的层级机制和管辖规则亟须通过组织法作出调整。

（二）去中心模式的兴起

数字技术的赋能导致行政权力特征的变化，原本分工明确的政府职能部门成为一个内部权力边界模糊的权利主体，数字行政平台成为整体政府的代言人。得益于数据的高速流动，相对人的诉求通过接触整体政府平台被指引到相应部门，有学者将其称为去中心化的趋势。该趋势的另一反映是社会主体（例如数据资源收集者或算法系统开发者）以技术合作的形式参与行政。行政机关实质上让渡部分行政权力给社会主体，逐渐形成了不以传统政府职能部门为核心的新型反应机制，即跨部门、跨层级的共享数据服务[5]。去中心化的兴起使行政组织在内外两方面失去了传统行政法职权法定的特点。从这个角度看，去中心的组织形式是科层制失灵的必然产物。

平台行政活动虽然体现了公私主体行政合作的前景，也对有效规制行政权力提出了新的挑战。目前对数字行政平台的管理规定尚不完备，各地数字行政系统的组建方式也有差异。常见方式依然是政府通过行政协议向社会主体购买行政数字系统或算法服务。这种形式的合作不像一般行政协议不具有对决策和执法结果的影响，也不像域外第三部门基于合理而明确的授权取得某一领域的行政权。社会主体的意志将会体现在其开发的行政系统中，以一种隐秘的形态干预了本应当由政府行使的行政权。尽管当前数字经济领域可以实现“一平台一规则”，但行政法毕竟属于公法，社会主体究竟以何种方式被赋予立法权限仍然存在争议。可以确定的是，将其作为一种全新的主体纳入行政组织规范的调整范围内尤为重要。

四、行政组织法的制度回应

（一）数字行政规范体系化的调整基础

行政组织法具有横跨程序与实体两方面的优势，该特征决定了其宜作为构建数字行政体系规范的基础，以组织结构的变更为起点，针对不同技术的应用构建起多元化的规范体系。值得注意的是，当下的数字技术规范呈现分散性、单一面向性的特征，各细分种类的数字技术分别单行立法，如《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等，实践中政府常以此类法律法规作为决策和执法的依据。在组织法改革中应当注意行政组织规范与这些法律之间的规范竞合，在职权法定的基础上对行政主体之间的职权衔接作出进一步规定。确保数据部门权责与相应的法律法规的衔接协调，防止行政组织法改革造成的规范失序。

（二）数字行政人员专业化的任用指南

作为组织的组成个体和基本单位，“人”的存在与状态直接决定了组织的作用与功效，专业化的数据部门需要相应专业素质的人员才能畅通运行。我国已有多地借鉴域外经验即构建首席数据官制度（CDO）在政府或社会层面推进数字行政专业化。然而，从各地目前的实践经验来看存在以下问题：（1）数据官的任用方式从领导兼任到选拔各不相同，难以保障专业素质；（2）职责缺乏统一标准，例如，苏州的数据官仅在教育系统内作用；（3）权责清单及绩效机制不明朗，数据官如何具体开展工作缺乏明确指向等。

对应的措施即在组织法层面完善相关规定：（1）要赋予数据官及数据管理部门明确的职能定位，使其工作方向有明确依据[6]；（2）建立数字岗位人员的任免及考评机制，确保从业人员的专业素质；（3）拓宽数据岗位人员的任用渠道，既可以作为行政岗位竞争选拔，也可以吸纳企事业单位、高校等方面的专业人员为数字化行政建设提供意见。

（三）数字行政监督透明化的机制构造

数字行政对传统的监督方式产生了冲击。由于数据的特殊性，数字技术的专业性使一般民众无法有效了解与监督数字行政；数字时代行政数据收集者、处理者与权力行使者时常出现角色错位，这种权利主体多元化为归责带来了挑战。因此，有必要革新行政组织法的相关理念，将数字权利主体等新角色纳入调整范围。行政组织法的回应可以从两方面进行：（1）事后归责角度。要明确行政机关在数字行政中应当承担的责任并不因数字技术的运用而转移，通过设置明确的行政问责机制，对数字化的行政权行使区分场景，在明晰内部责任划分的基础上确保由行政机关对外承担行政责任；（2）信息公开方面。应对行政主体解释义务作强制性规定，由相应的部门或人员对公众解释行政执法的依据，同时社会主体作为技术的提供者和运营服务者，有必要对数字行政中涉及技术性原理的部分承担相应的释明义务，由政府与社会主体共同实现对数字化行政的有效监督。

结语

数字政府的建设必然带来行政组织模式的变革，随即要求行政组织法进行相应的调适。应当结合行政模式在纵横两个维度的变迁，发挥行政组织法横跨实体与程序的优势，以组织法为起点形成有效规制数字行政活动的规范体系，以防止行政权力的扩大，拓宽社会主体参与渠道，并最终实现提升行政服务效能的目的。总之，要重视数字化对行政组织法的影响，立足实践需求，以组织法的有效调适积极回应数字政府的建设需求。

参考文献：

[1]李昕.当前我国行政组织法研究的现状与展望[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2020，44（03）：103-113.

[2]马颜昕.论行政法典对数字政府建设的回应[J].现代法学，2022，44（05）：150-165.

[3]江小涓.加强顶层设计解决突出问题协调推进数字政府建设与行政体制改革[J].中国行政管理，2021，（12）：9-11.

[4]张克.从地方数据局到国家数据局：数据行政管理的职能优化与机构重塑[J].电子政务，2023（04）：58-67.

[5]黄锫.数字行政法的兴起：学科定位与研究结构[J].行政法学研究，2024，（03）：127-139.

[6]张涛.数据治理的组织法构造：以政府首席数据官制度为视角[J].电子政务，2021（09）：58-72.

（责任编辑：豆瑞超）