以新质生产力拓展农业多功能性

谭淑豪

【摘要】农业是国民经济发展及社会稳定的基础。拓展农业多功能性对于推动农业高质量发展，助力乡村振兴和农业农村现代化意义重大。以新质生产力拓展农业多功能性，不仅需要基于对农业及其多功能性的理解，明确农业多功能性发挥所面临的关键挑战，提出新质生产力的主要发力方向，还需要围绕劳动者、生产资料和劳动对象三大要素的培育需求，完善法律法规，提高对农业多功能性的认识，构建多利益方公平参与和多渠道协同融资的激励机制。

【关键词】新质生产力  农业多功能性  耕地保护  农业文化

【中图分类号】S-3                                 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.10.009

农业的多功能性最早由日本学者于20世纪80年代末提出，此后广受关注。1992年，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》正式采用了这一提法。1996年，世界粮食首脑会议通过的《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》提出以农业的多功能性促进农业和乡村可持续发展。1999年9月，联合国粮食及农业组织召开了100多个国家参加的国际农业和土地多功能性会议；同年，日本政府出台《食物、农业、农村基本法》，明确了农业的多功能性。2021年11月，中国政府出台《农业农村部关于拓展农业多种功能 促进乡村产业高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》），要求“在确保粮食安全和保障重要农产品有效供给的基础上”，充分发挥农业的多功能性，推动农业高质量发展，助力乡村振兴和农业农村现代化。欧盟共同农业政策在其2023年～2027年的改革中也在进一步强化农业的多功能性。可见，农业多功能性对于社会稳定、经济发展和农业农村现代化具有重要意义。为实现《意见》提出的“到2025年，农业多种功能充分发掘”的发展目标，需要明确：农业有哪些功能？目前，中国农业多功能性发掘面临的主要问题是什么？新质生产力对于提升农业多功能性有何助益？可以构建何种机制培育新质生产力，以满足农业多功能性提升的需求？本文拟对此进行探讨。

理解农业及其多功能性

理解农业。农业是整个国民经济发展的基础。[1]早在商代，繁体的“农”字就出现在了甲骨文里，形似一个人手持工具在山林草地耕作。“农”本义指耕作，引申泛指农事、农业。《汉书·食货志》较早对“农业”进行了学术解读，“食”即指农业生产，书中记载的“辟土殖谷曰农”意为“开垦土地种植五谷，这一过程就是农业”。英文agriculture中的“agri”源自拉丁文“ager”，表示“土地、田地”，“culture”源自拉丁语“cultura”，意为“栽培、培育、养殖、培养”，合起来可以理解为“在土地上种植和养殖”，即人类利用土地进行农作物种植和畜禽养殖等生产活动。

农业可以根据不同标准分为不同类型。一是根据内涵分为广义农业和狭义农业，前者包括种植业、林业、畜牧业、渔业、副业五种产业形式，而后者指种植业，包括粮食作物、经济作物、饲料作物和绿肥等；二是根据生产方式分为传统农业与现代农业，前者为基于世代累积的传统经验以自给自足为主导的农业，后者为基于现代工业和现代科学技术发展的精准农业、有机农业、生态农业与智慧农业；三是根据劳动对象的生物学性质分为种植业和养殖业；四是根据生产类型和学科属性分为以粮棉油为主的大田作物生产，以果树蔬菜和花卉为主的园艺生产，以猪牛羊家禽为主的畜牧业生产以及以捕捞和养殖为主的渔业生产。本文所指为广义农业。

从本质上看，农业是利用动植物的生长发育规律，通过人工培育来获得产品的产业，由自然再生产（即利用土地和太阳能等自然资源进行物质与能量转化）和经济再生产（即人类基于从自然环境中获取的资源，通过劳动生产各种物质产品）交织而成，是具有社会性和生物性双重特点的复杂生态和经济系统。受生物生长繁育规律和自然条件制约，农业具有地域性强、季节性明显、生产周期长，资金周转慢、产品运输和储藏不便以及单位产品价值低等特点。

理解农业的多功能性。农业的多功能性指农业除保障粮食和重要农产品供给，还具有生态涵养、休闲观光、文化传承等非产品产出功能。具体而言，农业多功能性及其主要表现如表1所示。一是经济功能，即农业的基本功能，主要表现为给社会提供农产品、农副产品，为国民经济发展贡献产品、市场、要素和外汇；二是政治与社会功能，体现为保障国家安全、进行社会调节和维护社会稳定、提供就业与社会保障；三是生态功能，主要在于为生态环境提供支撑和改善，包括提供生态保护和农业景观；四是文化功能，主要在于保护文化的多样性，提供农业与自然教育、审美和休闲等价值。农业文化有助于通过民俗与民间信仰传递社会规范和价值观，培养对民族和国家的认同感，从而促进乡村治理和维护社会稳定。

农业的各种功能相互依赖、相互促进和相互制约，要么一荣俱荣、一损俱损，如经济功能与政治和社会功能、生态功能与文化功能在一定程度上便是如此；要么此消彼长，如在某个阈值之外的经济功能与生态功能，过于强调经济功能则很可能削弱生态功能。因此，要使农业和社会经济得以可持续发展，必须兼顾农业的多功能性，不能顾此失彼。

需要强调，农业多功能性中各种功能重要性的优先序与一个国家或地区经济发展水平、资源禀赋和面临的主要农业问题有关（见表2）。如在经济发展的低收入阶段，农业面临的主要问题是粮食安全问题，因此，保障粮食安全成为该阶段农业的首要目标，相应地，农业多功能性优先序是保障经济功能的发挥；在中等收入阶段，提供就业、减轻贫困非常重要；在高收入阶段，农业面临资源优化利用问题，防止农民相对收入下降成为农业政策的主要目标，这个阶段应从单一视角转向多维视角，促进农业各种功能平衡发挥作用。

农业多功能性拓展面临的挑战

农业多功能性虽然广受关注，如《意见》强调“农业多种功能充分发掘”、2022年中央一号文件号召拓展农业的多功能性和乡村多元价值，但多种功能的全面发挥和某些功能的进一步拓展仍受耕地保护乏力、农业功能单一化以及农业文化功能式微等问题的制约。

耕地保护不力。耕地保护不力主要表现在三个方面。一是耕地非农化。与第二次全国国土调查数据相比，第三次全国国土调查数据显示全国耕地面积减少了1.13亿亩，大量基本农田在城镇化和工业化过程中被开发成了房地产和工业园区。近年来，虽然耕地减少的势头得到初步遏制，但耕地占用与保护的矛盾和压力依然突出。[2]二是占优补劣。有些地方非农占用的是土壤肥沃的吨粮田和旱涝保收田，而补充的则是山地、盐碱地等贫瘠土地，两相比较，耕地的功能被弱化。三是农地被抛荒、遭挖田造湖造景等破坏或被改建其他用途。2023年4月，自然资源部通报了2022年耕地保护督察的67个违法违规重大典型案件，其中侵占耕地挖湖造景、超标准建设绿化带和绿色通道问题13个；地方党委政府及部门非法批地、违法征地，以及主导推动违法占地、监管不力问题34个；补充耕地数量不实、弄虚作假12个；永久基本农田“非粮化”问题5个；督察发现问题整改不力、弄虚作假3个。据本文统计，67个违法违规重大典型案件中违规占用耕地面积9001.5亩，且多为基本农田。耕地保护乏力使农业多功能性受损，成为制约农业多功能性发挥的最大挑战。

农业功能单一化。我国人多地少，农业承担着保障十四亿多人口粮食安全的重任，食品生产和供应为最主要的功能，但若过分注重农业的经济功能，将导致农业功能单一化。根据农业多功能性的特征，农业的某些功能之间是相伴而生的，如文化功能与生态功能，生态环境越好，提供的生态系统服务价值就越高，就越能促进休闲文化的发展；而有些功能之间超过某一限度则呈此消彼长的竞争关系，如过于注重农业的经济功能，将农业作为单纯营利性产业，将给农业资源环境带来沉重负担，以往过量施用化肥农药，已使农业成为中国最大的面源污染产业。作为国家的公共产品，农业具有保障粮食安全和食物主权等功能属性，可作为调节社会冲突的缓冲器，但农业功能单一化可能削弱农业的生态和社会等功能。如果生产者片面追求经济利益，忽视甚至损害社会利益，例如，为争取果蔬早上市大量使用催生剂和激素、滥施化学剂，在食品中添加有害化学物质，将给农产品质量安全带来严重隐患。“民以食为天”，安全的食物是人们最基本的生存需要，而不安全的农产品则可能损害居民的健康状况和营养水平，阻滞农业可持续发展。

农业文化功能弱化。农业文化功能的核心是人，其不仅反映人对自然的适应和利用，也体现人对自然的尊重和保护。中国非常重视对农业文化的保护，如自2013年以来，中国分7批共设立了189个农业文化遗产保护地，[3]2023年中国全球重要农业文化遗产增至22项。[4]这在一定程度上起到了以点带面保护农业文化遗产的效果，引发了人们对农业文化的关注和重视。然而，随着农村青年人口加速流失，广大农村地区的农业文化难以固守和传承，通过传统节日和民俗传承的农耕文明由于缺少传承者而逐渐式微。相关资料显示，农村77.3%家庭的农活主要由60岁以上老人完成，农业老龄化和“老人种地”现象普遍。[5]此外，开发利用土地中对自然保护不力，如耕地使用不得其所、耕地抛荒，以及随意削除小山头、填平小池塘等一些导致传统农村地貌景观丧失和生物多样性降低的做法，也在一定程度上影响了农业文化功能的发挥。

农业多功能性面临的问题和挑战背后的原因是多方面的，但缺乏景观尺度的农业综合景观管理系统，缺乏体系化的农业可持续生产技术，对农业生态系统和生物多样性保护与恢复关注不足，以及农户参与度不够且从农业价值链中获益较少等是其中最为关键的因素。

新质生产力有望拓展农业多功能性

生产力包括劳动力、劳动资料和劳动对象三要素，是人类改造自然的能力，也是推动社会进步的最活跃、最革命的要素，生产力发展是衡量社会发展的根本性标准。新质生产力是创新起主导作用，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态，以三要素及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。农业领域新质生产力以农业科技化、数字化、网络化和智能化为主线，通过整合科技创新资源，引入新技术、新设备、新模式等，提升并优化组合劳动、知识、技术、管理、数据和资本等农业要素而形成。[6]农业领域新质生产力有望从促进耕地保护、提升农产品数量和质量、增强生态功能和挖掘文化价值等方面解除限制农业多功能性发挥的关键约束，从而拓展农业的多功能性（见图1）。

运用新质生产力提高耕地等资源利用率，增强耕地保护效果。耕地是粮食的命脉和农业生产的基础，农业的多功能性主要源于农地的多功能性。耕地是“粮食生产的命根子”，事关国家粮食安全和中华民族的永续发展。耕地保护不力不仅威胁粮食安全，也削弱了农业的多功能性。发挥农业的多功能性，需要保住作为农业根本的耕地资源，确保18亿亩耕地红线不突破。为此，可运用新质生产力从三方面提高耕地利用率和保护效果。一是采用激光平整等设备和技术进行高标准农田建设，减轻土地细碎化，提高耕地利用率。二是应用大数据、物联网、移动互联等现代信息技术进行田间智能化管理和数字化绿色防控，提高耕地和水资源等的利用效率和农田种植现代化水平。三是采用数字化和物联网等现代农业技术手段与管理理念，使各类农业生产用地各得其所。四是采用大数据和云计算等先进技术手段，加强耕地资源监测与评估，实时掌握耕地被非农利用、抛荒、弃耕、盗采土壤破坏耕地，以及占用优质耕地、补偿劣质耕地等情况，提高耕地保护水平和管理效率。

采用新质生产力保障农产品供给和质量，提升农业的经济、政治和社会功能。在保证足够数量高质量耕地的情况下，可通过采用新技术等，保障粮食等重要农产品，以及地方名特优产品的供给和质量，提升农产品安全和价值。粮食安全为国之大者，稳定粮食播种面积，提高粮食单产是维护国家粮食主权的重要途径，而提高名特优等地方农产品的品质和价值，是创立品牌和提升效益的不二选择。这主要可通过在农业生产不同环节运用不同新质生产力要素来实现。一是在播种环节采用高产和适宜于不同土地条件的新品种。优良品种是最重要的农业生产资料之一，不仅有助于供给更多数量的农产品，保障国家粮食安全，还能提高农产品质量，降低生产成本，提高生产效率和农民收入。二是在农作物栽培环节运用AI智能机器设备和物联网技术，如在农田中布设传感器网络，实时监测土壤湿度、温度、光照等指标，将数据传输至云端进行集中管理，实时掌握农田环境的变化，对栽培作物进行精细化管理，保障农田生产的稳定性，实现农产品生产的提质增效。例如，东北黑土区应用水肥一体化和秸秆深翻还田技术，不仅提升了作物的产量和品质，还提高了水、肥利用率和土壤肥力。三是在农产品销售环节，采用大数据、云计算等大数据营销手段，创立品牌，提升效益。比如，通过发展订单农业和“企业＋合作社＋农户”等经营模式，形成种植、加工、品牌销售一体的产业链，提升粮食和特色农产品产能与竞争力。可见，运用新质生产力在品种、耕作栽培技术改进和营销模式创新等方面对农业生产进行全面优化升级，不仅可以保障农产品供给和质量，提升农产品安全和价值，发挥农业的经济功能，还能提供就业、提高农民收入和维护粮食主权，发挥农业的政治和社会功能。

培育新质生产力拓展农业生态功能，发掘农业文化价值。新质生产力与农业的生态功能和文化价值是相互作用的。一方面，新质生产力要素如物联网、大数据等技术的运用对拓展农业生态涵养功能与挖掘农业文化价值大有作为。一是运用新质生产力可以有效减轻农业用药对生态环境的负面影响，如新绿色品种（如抗虫品种）可以减少农药施用；物联网、大数据和人工智能的应用有助于实时监控作物生长环境，提前预判灾情，基于分析海量的作物生长和气象等信息对农田实施更为精准的灌溉、施肥、用药，减少农业生产对生态环境造成的负担，提高农业质量和可持续性；新机具的应用可以更有效地实施秸秆还田等农田土壤保护性耕作技术，减少秸秆焚烧和堆放对环境的污染，提高土壤肥力和生物多样性，减少农业碳排放。二是运用新质生产力有助于发掘农业的文化休闲功能。与传统生产力三要素相比，农业领域新质生产力不仅在劳动者和劳动资料要素上依靠科技赋能，还将劳动对象拓展至生态环境和更广阔的空间。这有利于推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，保护生物多样性，发挥农业保育生态、传承文化的功能，促进农业产业生态化、生态资源产业化，从而通过以良好的生态环境促进农业文化旅游产业的发展，实现生态产品的价值。另一方面，拓展农业生态环境功能与挖掘休闲文化价值又能够促进农业领域新质生产力培育。优美的生态环境和富有吸引力的文化促使人们更好地管理农业综合景观系统、加快集成和开发更可持续的农业生产技术、更为关注对农业生态系统和生物多样性的保护与恢复，以及培育具有更新生态理念和农耕文化知识的农民，引导他们通过知识分享等途径更为积极地推动农业向生态功能更强、文化价值更高的系统转型。拓展农业文化功能，需要调节人与自然的关系。农业文化与自然环境紧密相关，通过乡村艺术和传统习俗等形式，承载着农民的精神信仰与心理诉求，是人类文化的来源和载体。农业的文化教育功能不仅有助于提高人们“分五谷、勤四体”的素质，还有助于提升人们对国家、民族的认同感和对社会的认知度。

以新质生产力拓展农业多功能性的政策建议

为使新质生产力更好地拓展农业多功能性，可以围绕劳动者、劳动资料和劳动对象三种新质生产力要素，从健全耕地保护等法律法规、培育劳动者和全社会对农业多功能性的认识，以及构建多利益方公平参与和多渠道协同融资的激励机制方面提出相关政策建议（见图2）。

健全耕地保护等法律法规。耕地作为农业的根本和生产力要素即劳动的主要对象，需要得到有效的保护和利用。自20世纪80年代以来，我国实行了土地用途管制和基本农田保护制度，提出了切实保护耕地的基本国策和战略方针，并从21世纪初开始，加强了土地整治和高标准农田建设，提出了“坚守18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全”目标。这一系列举措虽然缓解了耕地面积减少的速度，使耕地质量得到一定程度的改善，有效保障了国家粮食安全和生态安全，但耕地占用与保护矛盾依旧较为突出。耕地保护投入不足，农田基础设施建设和土地整治滞后，一些地区甚至存在违法占用耕地、落实补充耕地走偏走样现象。[7]对此，可借鉴日本的耕地保护法律法规（如日本《农地法》和《农地利用增进法》）和美国的土地保留制度与土地用途管制政策，制定和完善我国耕地保护相关的法律法规和政策，并运用卫星监测等方式更好地辅助法律法规的实施。

提高人们对农业多功能性的认识。可以通过对不同群体的人进行农业通识教育及与农业相关的其他教育和培训，提高其对农业多功能性的认识。一是增进人们对土地的了解，引导其树立人类是“土地生命共同体”成员、与土壤和动植物等其他成员平等的观念，以及怀有对土地共同体本身及其他成员的敬畏之心。二是提高人们对农业真实价值的认识，对农业从业者给予补贴。农业的价值远不止于其经济产出的价值，但农业产生的经济功能之外的价值是农业对生态系统及社会经济系统产生的影响和提供的服务，其作为公共物品而存在，价值难以估量。日本学者曾对以稻作生产为主的丘陵山地农业的部分生态（水土保持及生态系统和生物多样性保护等）和文化功能（休闲娱乐与文化传承）进行了经济评估，结果显示这些功能折合33.53千亿日元，高出当年（1998年）日本水稻总产值25.15千亿日元的三分之一。[8]因此，应对农业从业者给予补贴，将农业产生的部分正外部性补偿给生产者，激励其从事农业。此外，还可以借鉴日本的做法，开展食育教育，传承饮食和农业文化。日本在2005年颁布《食育基本法》，将食育教育作为一项国民运动，基于家庭、学校、保育所等场所在全国推行普及，推动城乡间交流对话，重构食物生产者与消费者的信赖关系，提高人们对食物营养、食品安全的认知，增强地域社会活力，促进农业和饮食文化的传承，达到健康国民身心和丰富国民人性之目的。这些做法有助于提高人们对农业多功能性的认识。

构建多利益方公平参与和多渠道协同融资的激励机制。农业多功能性的外部经济特征要求不同利益相关者共同参与对其的保护和发展。一是鼓励企业、农民和政府等利益方共建共享，参与耕地保护。通过财政和社会等多种渠道融资，加大耕地保护科技研发投入，建立耕地保护科技创新体系，利用大数据、云计算等技术手段提高耕地保护管理信息化水平，提高耕地保护管理效率。鼓励公众进行社会监督，参与耕地保护，并通过大数据和人工智能等手段提高社会监督效果。二是借鉴韩国和日本等国的做法，对农业的多功能性进行综合保护。韩国在20世纪70～80年代开展了“新村运动”，鼓励政府职员、农民采取自主开发和项目开发等形式，多方融资对农业多功能进行拓展和综合保护。通过投资农业基础建设，进行防风固沙、涵养水源、净化空气，发展有机农业和绿色农业，保护农业文化遗产，全面推动农业多功能性保护。日本则通过立法，推动粮食自给，鼓励包括妇女、儿童在内的群体自愿参与农业环境和食品安全等农业多功能性综合保护措施。借鉴日本和韩国的做法，我国可以将《意见》关于拓展农业多功能性的要求融入乡村振兴战略的实施，一方面，通过乡村振兴战略实施的一些具体措施提升和拓展农业的多功能性；另一方面，通过充分发挥农业的多功能性助力乡村振兴。例如，作为乡村振兴样本的日本小镇小布施町可以作为农业多功能性拓展与乡村振兴相互促进的典型。小布施町利用优质酸性土壤种植、栽培历史长达600年且因江户时代被选为“进贡将军”的珍品而闻名的高品质栗子，依靠农户、社区与当地政府等的参与和合作，充分发掘农业多功能性，开发了栗子糯米饭、栗子羊羹、栗子糖果等食品，秉着“只有在这里才能品尝到的美味”，打造闻名全国的“栗子之乡”，实现了农业多功能性和乡村振兴的双向促进。在此过程中，新质生产力通过作用于劳动者、劳动资料和劳动对象提升了农业多功能性。

需要注意，以新质生产力提升农业多功能性，要防止重技术运用，轻理念培育。培育理念对农业多功能性特别是以外部性为主的生态功能和文化功能的发掘至关重要。技术是中性的，在对其认识不到位的情况下，过分使用技术可能会损害这些功能，如采用高科技和机具设备，对高标准农田建设进行将农田建到山上、过分硬化道路和沟渠等不当操作，将导致生态景观破坏，生物多样性降低，生态和文化功能受损。农业的这些功能一旦遭到破坏，恢复起来非常困难。以新技术为主要特征的新质生产力如运用不当，对农业多功能性造成的破坏会更迅速、更严重。因此，培育新质生产力需要技术、理念两手抓，齐头并进。一方面，要重视技术研发应用；另一方面，要提高对多功能性的认识。此外，要谨防农业文化功能发掘与耕地保护之间的冲突。总之，需要综合运用法律法规、提高认识和采取激励机制，从而实现《意见》提出的充分发掘农业多种功能的目标。

（本文系国家自然科学研究基金项目“草地绿色治理的产权和集体行动研究”的阶段性成果，项目编号：42171251）

注释

[1]此为1960年12月3日中国人民大学时任校长吴玉章在《中国青年报》上关于农业重要性的题字。

[2][7]常钦：《如何改革完善耕地占补平衡制度》，《人民日报》，2024年4月12日，第1版。

[3]《农业农村部关于公布第七批中国重要农业文化遗产名单的通知》，2023年9月15日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202309/content_6905562.htm。

[4]《总数世界第一！中国22项农业文化遗产图鉴来了》，2023年11月14日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1782511498427575103&wfr=spider&for=pc。

[5]叶敬忠主编：《中国乡村振兴调研报告》，北京：社会科学文献出版社，2019年。

[6]罗必良，《加快发展农业新质生产力》，《南方日报》，2024年3月18日，第A07版。

[8]K. Yoshida and M. Goda， 2001， "Economic Valuation of Multifunctional Roles of Agriculture in Hilly and Mountainous Areas in Japan，" https：//kmadmin.fftc.org.tw/api/backend/articles/1080/article-pdf？6c227cc89ad0a402e7af9d28e2fc407e.

责 编∕肖晗题  美 编∕周群英