英国景观产权制度的出现与完善*

摘 要：英国在 17 世纪确立了土地私有制，之后土地确权不断发展。到 19 世 纪后期，公众以保护景观为由，阻碍景观范围内的地产主进行土地开发。保护 景观实为维护公共利益，而地产主具有合法利用土地的私有产权，二者的矛盾 时常引发冲突。在探索根本解决方案的过程中，国民托管组织利用信托构建的 景观地权模式，实现了景观保护与土地私有制的协调发展。此后，相关法律与 政策不断出台，不仅使该模式逐渐制度化，进而使景观保护在私有制框架内得 到妥善解决，也使私有土地产权体系得到发展与完善。

关键词：景观保护 土地私有制 产权 信托

17世纪中叶，英国初步确立了土地私有制，之后在议会圈地的主导下，土地产权朝着完整、明晰的方向不断发展。到了19世纪，土地私有制在英国各地深深扎根，保障私有土地产权的法律体系已经相当完善，土地作为私有财产神圣不可侵犯的观念已深入人心。在工业革命基本完成的19世纪后期，环境意识、景观意识逐渐成为社会共识。因开发私有土地而破坏自然景观的现象频频发生，引起公众的不满和媒体的关注。以保护景观为由，阻碍他人行使土地产权而引发的社会冲突，成为法律层面的难题，也是工业化社会发展过程中面临的普遍问题。

关于这类冲突，过去的研究主要集中在环境史及其相关领域，讨论的重点是景观保护观念的产生与扩散、实践与效果。然而这并非仅是环保问题，也是财产权利问题。在英国，景观保护是18—19世纪的新生事物，既不受法律保护，也没有先例可循。在景观保护活动中，公众阻碍地产主处分私人地产的做法，普遍涉嫌侵犯私有土地产权，而保护景观实质是保护公共利益，二者的矛盾怎样解决？过去的研究并未涉及这方面。本文意从财产权利和时代发展的角度，分析上述现象产生的原因、发展过程、解决方式及历史意义。

一、景观保护与私有产权的矛盾

19世纪后期，英国已步入工业化社会，人们不仅重视随之而来的环境问题，而且认识到自然景观和人文景观承载的文化价值，保护景观悄然成为社会共识。然而，无论怎样的景观，都会坐落在某位地产主的私人土地上，或是景观范围内或多或少存在土地私有产权。这些土地所有者有权按照自己的意愿开发和利用土地，而不考虑与景观是否协调、是否破坏了景观。为了阻止可能破坏景观的土地开发项目，公众组织了一系列活动，频频引发社会冲突。

首先是新森林地区的开发问题。新森林位于今天的汉普郡一带，直到近代早期，一直都是国王的猎鹿场。从17世纪后期开始，为了缓解海军木材供应的压力，议会分别于1698年、1808年和1851年通过法案，先后三次授权王室在新森林（总面积约为6.3万英亩）内圈占1.6万英亩土地植树造林，以进一步提高当地的木材产量。在此期间，周边民众一直抗议圈地活动损害了他们的利益——原本的林间空地被栽满了树，周边居民无法像过去那样去林中拾柴、牧畜，但这并未阻止圈地面积的不断扩大。

1854年，森林管理者用经济价值更高的针叶林换掉了一批古老的紫杉树，在议会中引起争议。巴克卢公爵等多位议员都反对这种做法，他们认为这些老树是当地的文化符号，砍掉它们有弊无利。但是，森林管理者仍不断替换古老树木，致使各方的批评谴责声越来越大，最终迫使议会在1875年展开调查。在调查中，森林管理者辩称，这种做法能发挥土地创造收入的潜力，符合整个民族的利益。但反对者并不认同，经济学家、议员亨利·弗西特教授强调，新森林的观赏树木如同民族收藏的艺术品一样，应当得到保护。《经济学家》发表社论指出，不应该将观赏林换成经济林，“以破坏景观为代价换取经济回报，无异于拿民族美术馆里的画作去修补女王的船帆”。他们认为，应该为了民族利益而利用新森林——从这个角度来说，“与木材的高效生产相比，注重舒适性、遗产和保护更能达到这一目的”。最终，议会于1877年通过了《新森林法案》，承认王室在已圈占土地上的基本权利，但禁止砍伐观赏树木，也禁止进一步圈占森林中的其他土地。此后，森林官员长期处于公众的关注和监督之下，并因多次涉嫌违反1877年法案而遭到批评指控。

其次是湖区的开发问题。位于英格兰西北部的湖区由于土地贫瘠，直到1770—1850年间才在开矿和修铁路的利益驱动下出现了三波圈地高潮。这一时期当地的主要矛盾也是圈地过程中地产主与农民之间的地权纠纷。但从19世纪70年代开始，以瑟米尔湖的改造项目为起点，景观保护逐渐成了湖区社会矛盾的新焦点。瑟米尔湖是湖区的第七大湖，位于湖区中心地带。19世纪70年代，曼彻斯特市为了应对人口增长所带来的供水压力，计划将其扩建成一座水库。然而改造方案遭到了许多批评，因为新水库建成后，原本的湖泊、湖心岛以及湖畔风景，都会因为水位线提升而沉入湖底。为了保护瑟米尔湖，当地人于1877年组建了“瑟米尔湖保护协会”，并得到了社会各界的广泛声援。议会迫于社会压力展开调查，而公众也从不同角度对改造方案提出质疑，比如工程对景观造成的破坏，以曼彻斯特现有的发展水平是否需要一个如此大的水库，以及水源是否必须从瑟米尔湖获取等等。不过，曼彻斯特最终还是成功地说服议会在1879年通过了这一改造方案。论证水库改造的必要性无疑是曼彻斯特成功的重要原因，但值得注意的是，他们在议会辩论中始终坚称改造方案不会破坏景观：原本的瑟米尔湖又小又荒凉，游人难以企及；改造后那里会有新修的步道、公园、人工岛，给人们带来更好的景观。而事实是，湖泊被改造后的一个多世纪里都没有对公众开放，地产主在水库周围栽种新树木时也没有考虑与周边环境是否协调。

保护瑟米尔湖的斗争虽然失败了，但却在全国范围内引发了关于景观保护问题的广泛讨论。公众很快组建起了群众基础更为广泛的湖区保护协会，并吸取此次斗争失败的教训，准备与其他湖区的开发项目展开斗争。1883年，安布尔赛德地区的铁路修建方案遭到下议院的否决。多位议员认为该工程会破坏景观，并要求议会展开调查。尽管该项目于1884年和1887年重新向议会提交了修改方案，但随着舆论不断发酵，反对声愈发强烈。据1886年《威斯特摩兰公报》报道，约40%的当地居民在反对开发的请愿书上签字，当地几乎所有重要的意见都对该项目抱有敌意。而外地也不断有人向议会提交抗议请愿书。抗议者们认为，铁路只会让投资者和地产主受益，对普通民众的价值十分有限，为少数人的私利牺牲全民共享的美景代价过大。湖区山谷之美是英国人共同的财产，不能由当地居民或地产主来决定是否毁掉某个山谷。1886年的《每日电讯报》表示，保护美景并不只是当地的事，不能只看当地人的立场，整个国家在安布尔赛德都享有权利。如果当地的自然之美遭到破坏，会触犯这种权利。1887年的《曼彻斯特卫报》指出，安布尔赛德的问题全国人民都感兴趣，不能只让当地人裁定，湖区属于全国。结果铁路开发方案在1887年依然没有通过，之后便不了了之。再如1887年10月，为了抗议葛丽塔银行封锁登山步道，两千多人破坏了圈地围栏，闯入银行的私有土地，爬上了莱崔格峰。事后，带头人詹金森遭到起诉。但他表示，登山权关乎整个民族，如果人们无权攀登莱崔格峰，也就无权攀登英国其他任何山峰。随着舆论发酵，詹金森从支持者那里获得了打官司所需的资金和法律支援，而地产主则在社会压力下最终选择与他达成和解。经过协商，银行同意将三条登山路线中的两条对公众开放——在英国历史上，公众的登山权首次在法庭上得到公开承认。事后，《英国劳工纪事报》发表评论，如果某条著名的公共道路被封锁了，愤怒的英国人会持械游行，拆掉障碍物，重新开通道路。

大约同一时期，其他景观土地上也开始出现类似的冲突。19世纪七八十年代，随着越来越多的游客造访泰晤士河畔，河道两边的许多地产主封锁了自己的土地。1882—1883年，“泰晤士河权利协会”和“泰晤士河保护联盟”先后成立，与地产主们围圈“民族财产”的自私行径展开斗争。议会于1884年展开调查，并于次年通过了《泰晤士河保护法案》，在极大程度上确认了泰晤士河向所有人免费开放的民族财产属性。此外，在伦敦周边、英格兰与苏格兰边境、峰区、多佛等地，公众为了保护森林、荒野、湖泊、古迹等不同的景观，也都和地产主发生冲突。许多景观在这个过程中受到了保护。比如在19世纪最后的30多年里，伦敦及其周边地区有近14万平方英里的土地受到保护，而在其他城镇则有总共超过1.5万英亩的土地受到保护。

1881年的《季度评论》这样写道：“英国的风景及其与历史的联系，为我们的诗人、艺术家和作家提供了灵感。从多佛海崖到弗雷斯荒原，到处都有莎士比亚的影子。他的作品就是一部金雀花王朝和都铎王朝的旅行史。”这种颇具浪漫气息的论调反映了当时的潮流风尚：在如火如荼的景观保护活动背后，是公众对景观保护问题的广泛关注和讨论。从报刊媒体、街谈巷议到议会辩论，关于景观保护的讨论无处不在。而在19世纪中叶，局面还不是这样。无论是在1847年通往温德米尔湖的铁路开通时，还是在1851年新森林的圈地法案通过时，都没有什么人从破坏景观的角度提出异议。如果将时间再回溯一百年，大部分英国人甚至都不知道什么是景观，更遑论为景观保护而战。在英国，景观保护意识的出现、发展、普及，并与土地私有观念发生碰撞，都是18—19世纪英国内外因素共同催生出的新状况。

二、景观保护意识的发展及其活动

英国人对于景观的认知过程，大致分为三个阶段。第一阶段是18世纪初之前，大部分英国人对本土景观缺少认知。第二阶段大致从18世纪中叶至19世纪中叶：在国内外因素的共同作用下，英国人开始了对本土景观的文化构建和宣传。在之后的第三阶段中，对本土景观的构建与宣传还在继续。同时，景观保护开始和公共利益联系在一起，促使公众为景观保护采取行动。

近代早期的大部分英国人都不具有欣赏本土景色的素养，只有少数接受过古典文化教育的精英能够欣赏景观。比如诗人托马斯·格雷与文学家贺拉斯·沃波尔在1739年翻越阿尔卑斯山时，以古典作家李维的风景描写感悟美景。《荷马史诗》等其他古典作品，亦是英国人游览欧洲大陆时的常用旅游指南。正如作家阿契巴德·埃里森所说，大部分世人无法从景色之美中感受到愉悦，日月星辰或四季变换，对他们来说都只是普通的日常事件。人们对这些东西过于熟悉，只会考虑其实用价值，而不会为其美丽与壮观所震撼，而“当自然以别样风貌呈现给他们时，正是他们沉浸于古典文化学习时。至少对大部分人而言，他们最初的诗意想象是在上学时被古典诗歌的描写所激发的。他们获得了一种新的意识，让他们能够据此看到自然的模样”。然而，即便这些精英，单靠从古典作品中获取的知识，也大多难以欣赏自己国家的景观。比如在1642年，约翰·邓汉姆曾尝试在诗作中歌颂泰晤士河谷，广大读者却不理解他“为何要把经典的古典风景意象换成本土的风景”。而在18世纪初，笛福笔下的湖区还是全国最原始、荒芜和恐怖的地方，多佛海岸亦无任何引人注目之处。当时的英国人普遍还认识不到景观的价值，人们更关心如何开发利用当地的土地，才能获取更多的经济利益。17世纪后期，英国皇家学会的创始人之一约翰·伊夫林曾建议地产主们多种橡树，但他考虑的不是景观，而是当时木材的市场行情。几十年后，随着煤炭的广泛应用，在约翰·霍顿看来，把森林全都砍掉改为农田，才是利国利己的好事。

从17世纪末到19世纪初，在国际环境的影响下，英国的精英阶层开始关注本土景观的构建与宣传。光荣革命后，法国入侵的阴影长期笼罩不列颠。到1845年，斯图亚特王朝余党甚至在法国人的支持下攻入英国本土。一方面，这种国际局势刺激了英国民族主义、爱国主义情绪不断高涨，许多精英改变了对法国主导的文化风尚的推崇与追随态度，开始尝试关注并发展本土文化，使其能够与法国文化对抗。“如果大不列颠要在和法国的竞争中胜出，就得在奢侈品出口和文化声望方面与之媲美。就此而言，花时间和金钱培育英国艺术，与鼓励种植洋茜和芜菁没有本质性区别。”另一方面，从1778年美法协议签订到1815年拿破仑战争结束，国际局势直接阻碍了英国精英赴欧洲旅游观光。在两方面因素的共同作用下，精英们开始在国内寻找欧陆景观的替代品，并在旅游的过程中不断创作出描绘景观的绘画和文学作品，开始了对本土景观的构建与宣传。比如1762年，理查德·威尔逊的画作《特肯汉姆附近的泰晤士河风光》，成为抬高英国风景地位的重要推手。1771年，保罗·桑德比巡游威尔士期间所绘的风景水彩画，被部分集结成册，于1776年作为《北威尔士十二景》问世，广受好评。到18世纪80年代后期，威廉·吉尔平发表了宣传本土景观的重要著作，“画境游”的风尚正式在英国拉开帷幕。1791年，沃尔特·斯科特爵士开始在诺森伯兰一带搜集民谣民俗，并在19世纪初出版了《苏格兰边境民谣集》。在这个过程中，越来越多的新景观在英格兰、威尔士和苏格兰被先后构建出来，吸引着全国各地的游客。

伴随着精英阶层对本土景观的构建与宣传，一些地产主的土地处分行为，开始被指责为破坏景观。1797年，考古学家威廉·盖尔就曾挖苦英格里希的湖区豪宅丑得像巨大的茶叶罐；约瑟夫·波克灵顿在牧师岛中央的白色圆顶房屋是破坏德温特湖美景的一大耻辱。19世纪上半叶，诗人华斯华兹亦多次批评在湖区修建豪宅、铁路的做法是对周边景观的破坏。不过，这些批评并非社会主流，对景观的讨论主要局限在精英小圈子内，争论焦点也多停留在审美层面，并没有引起广泛的社会反响。之后随着出版印刷业与交通运输业的发展，景观才逐渐开始承载更重要的文化价值，并在全社会范围内得到公众的关注与讨论。

随着出版印刷技术的发展，宣传本土景色的书报杂志在英国不断增多，并以日益低廉的价格行销全国。比如湖区的第一本旅游手册——托马斯·韦斯特的《坎伯兰郡、威斯特摩兰郡和兰开夏郡的湖泊指南》，在1778年问世后的20年内再版7次。18世纪90年代，各地印刷品商店里都有描绘本土美景的画片出售。 1835年，泰晤士河的蒸汽船上已经有了非常便宜的平装旅游指南。到1850年，描绘威尔士卡那封城堡的印刷版画已经出版了88种，而有关丁登寺的出版画作则多达97种。此外，越来越多的报刊杂志也开始刊载本土风景画，以及呼吁国人关注本土景观的文章。它们不仅对本土景观起到了重要的宣传推广作用，还提升了景观的文化价值，使其更深刻地参与到民族国家共同体的构建过程中。1823年版的蒸汽船指南《汽船伴侣》写道，“在你看到、了解自己国家的海岸之前，别去管其他的外国海岸”；1910年，一座象征英格兰与苏格兰强强联合、走向统一的巨大纪念碑被竖立在弗洛登古战场上，并在之后的旅游手册中得到大力宣传。

交通运输业的发展提高了旅行的速度，降低了旅行的成本，在物理层面上将全国各地的景观与普通民众联系在一起。在英国历史上大部分时间里，旅游因交通不发达而成本高、耗时长、危险大，是精英阶层才能负担得起的奢侈活动。1752年的《绅士杂志》还在这样说：“如果外国游客来到英国，他得一边欣赏自然美景与工农业的成就，一边思考如何控制马匹的情绪并设法避免骨折脱臼。”但在之后的百余年间，交通运输业的发展让旅游走进了更多普通人的生活中。英国的公路体系从18世纪下半叶开始迅猛发展，错综复杂的全国性收费公路网络在70年代中叶基本成型，逐渐将英格兰、威尔士和苏格兰连成整体。到了19世纪30年代，英国已经有了一千多段收费公路连通全国，总长度逾两万英里。航运的发展也很快。19世纪初，蒸汽动力船的出现推动了泰晤士河的沿线旅游，让里士满变成了旅游胜地。从1827年到1834年，伦敦与旅游城市格雷夫森德之间往返的船资，从1先令6便士降到1先令，用时也大大缩短。统计显示，1830—1831年，每年乘坐蒸汽船在格雷夫森德出入境的游客有29.2万人；五年后，该数据为70万；十年后，该数字超过110万。19世纪中叶，铁路延伸到了温德米尔、科尼斯顿和凯西克，极大推动了湖区旅游业的发展。铁路刚修到温德米尔时，载客量仅为12万人次；半个世纪后，载客量增至50万人，且90%都是三等座乘客，不乏大量工人。在新森林地区，传统的旅游长期被局限在公路可达的范围之内。随着铁路铺设以及缆车、自行车、汽船陆续投入使用，许多当地景点被开发出来，受到中产阶级和工人们的欢迎。特别是在1847年，开始铺设一条从南安普顿穿越多切斯特等地的铁路，并于1863年最终与伯恩茅斯相连，极大改变了新森林地区旅游业的发展格局。在这个过程中，许多诗人和作家都成为地方招揽游客的噱头，“狄更斯的土地”“乔治·艾略特郡”“哈代的威塞克斯”等类似的称呼开始出现在英国各地。

伴随着上述变化，越来越多的景观开始与民族主义、爱国主义情绪联系起来，变成了构建英国民族自信心与自豪感的重要元素。这种观念进而随着媒体与旅游的发展被推广到整个社会，让公众开始将景观视为整个国家和全体国民的共同财富，保护景观也变成了保护公共利益。在景观保护观念产生、发展与扩散的过程中，土地私有化也在不断推进，景观保护的公共利益开始与地产主个人的经济利益产生矛盾。

明晰土地产权是渐进完成的。在湖区、新森林等风景区，由于土壤贫瘠，许多地产主很迟才获得完整的土地支配权。随着经济社会的发展，越来越多的地产主在取得完整的土地产权后，会挖矿、盖工厂、修铁路，等等。这样显然会破坏当地的自然景观。于是，一边是景观意识的不断提升与景观保护观念的不断传播，一边是越来越多的地产主在土地开发过程中对景观造成日益严重的破坏。地产主与公众之间的矛盾越来越大，并最终在19世纪后期爆发了一系列的冲突。

三、土地信托与景观产权制度的构建

以景观保护为由阻碍地产主行使土地自主权，既不受法律保护，在传统习惯中也找不到依据。因此，在早期的景观保护活动中，公众往往在强调景观价值的同时，试图以其他理由来对抗土地开发行为。比如新森林地区的开发之争，不少议员仍然在以当地平民的土地公权为由反对森林圈地。在瑟米尔湖的改造纷争中，许多人对工程的必要性提出质疑，认为曼彻斯特不需要修建那么大的水库。可见，从法律的角度来说，土地产权并不因为附着在景观地区而不受保护，景观也不能约束私有土地产权。景观保护与土地私有制之间发生矛盾似乎应该二者兼顾，谁胜谁负都不是一个好的结果。

在19世纪后期，景观保护活动经常面临的指控就是侵犯了私有土地产权。在主流价值观念中，景观保护并不能凌驾于私有财产不可侵犯的原则之上。不过，也有人提出了截然相反的观点。早在19世纪初，醉心古物的理查德·华纳牧师就视自然景观为人民的共同财产。华斯华兹在《湖区指南》中也表示，湖区是一种民族财产，人人有权用眼睛欣赏、用心感受，财产所有权反而没那么重要。此类观点最初不成体系，且与提出者的其他思想存在龃龉之处，社会影响力有限。到19世纪后期，随着景观保护活动的兴起以及社会主义思潮的发展，上述观点逐渐发展为成熟的理论体系。该理论认为，土地私有化是使生产力最大化的手段，提高生产力的终极意义在于让整个民族受惠；而保护景观就是在惠及整个民族，那么在处理景观用地的过程中，私有制就应该向民众的共同利益让步——景观是国人的共同财产，“私人不应该也不能（至少不应该在所有情况下）完全按照自己的意愿行事”。在此基础上，越来越多的人开始以景观的公共性、民族性为由对地产主进行攻击，指责他们为了一己私利损害民族国家的公共利益。1887年，社会主义同盟的创始人之一威廉·莫里斯宣称：“国家的外在美是国家财富的一部分，每个人都有权充分享受。任何个人或团体都无权以任何借口剥夺其他人享受这种财富的权利或这种财富本身。整个社会有权决定，是否到了要牺牲掉部分财富的紧要关头，而任何侵犯公共权利的个人或企业，都是民众之敌。”同年10月，议员普利姆索尔大声疾呼，无论过去、现在还是将来，土地产权都不像其他私人财产权那么纯粹，“你可以把钱放进一个袋子，泛舟湖上并把钱沉到水里，这只会伤害到你自己。但地产主可以决定他是否要种庄稼（这是对反对者论点的归谬），如果所有地产主都说‘我们不种粮食，你们就要马上唤醒并告诉他们，土地从来不是他们的，他们只是为了国家和人民利益而托管土地”。

在批判私有制的基础上，一些人开始跳出具体的冲突，转而试图推动议会立法，以便在更普遍意义上建立起对景观的保护，比如在1893年通过的《公用地修订法案》就是成果之一。但有限的成绩并不足以撼动土地私有制的根本地位，把景观保护与土地私有制对立起来的做法，反而给景观保护活动招致了更多的敌意和阻力。约翰·卢伯克伯爵提出的《古代遗迹法案》，虽然仅涉及68处遗址，但仍被认为侵犯了土地私有原则而遭到猛烈抨击，在十年内被否决多次后才勉强通过。毕竟这类诉求的本质，是要求国家公权限制地产主的私权，而如果国家能以保护景观为名立法约束私有土地产权，国家也就能以其他名义约束所有地产主。要通过这种方式从根本上解决景观保护与土地私有制之间的冲突，是走不通的。

在上述尝试不断受挫的过程中，一些人逐渐放弃挑战土地私有制，本着实用主义的精神，希望能在法律技术层面找到协调景观保护与土地私有制关系的方案。牧师罗恩斯利、社会活动家奥克塔维亚·希尔、律师罗伯特·亨特等人，都曾激进地挑战过土地私有制，并在许多早期的景观保护活动中与地产主进行过较量。但在这个过程中，他们认识到传统斗争模式的局限性，并先后改变了对抗土地私有制的立场。正如亨特律师所说，只要稍加留意，景观之美便可以在不损害功利主义的前提下得到保护。循着这种新的思路，他们通过探索实践，找到了一条解决问题的道路。

简单来说，希尔等人希望逐一收购景观土地，从而在不侵犯他人私有产权的前提下保护景观。当然在过去，也有一些地产主会自发保护自己土地上的景观。希尔等人做法的不同之处在于，他们在1895年成立了一家公司，即国民托管组织，由公司以信托的方式持有土地。一方面，自然人会死亡，公司、社团法人不会死亡。用法人代替自然人持有土地，可以防止景观保护措施在地产主死亡后因土地流转而受到影响；另方面，在公司与公众之间建立土地信托关系，则是为了让受托人（公司）为受益人（公众）的利益使用土地（保护景观），信托关系能够得到法律的强制保障——保护景观不再仅凭地产主的个人意愿，而是受托人需要依法对受益人履行的义务。

在公司成立后，首先要解决如何获取景观土地的问题。当今，成熟的国民信托组织可以通过收取会费、接受捐赠、商业利润等多种途径获取资金，用于购置土地、维护景观。但在公司成立之初，他们主要通过向社会募捐来筹款置地，或者直接说服地产主把土地捐给他们。唤起地产主与公众的爱国主义、民族主义热情，是他们筹款置地的重要手段。罗恩斯利等人曾大声疾呼，最年轻的一代爱国者应当致力于为后世保护美丽而充满历史底蕴的不列颠，希望更多有影响力的大人物能支持他们。在他们的感召下，范妮·塔尔伯特于1895年向公司捐赠了威尔士海滨的悬崖“光明堡”，艾格蒙特伯爵夫人则在1900年将坎特克城堡捐了出来。1901年，罗恩斯利将募捐收购布兰德豪公园视为湖区的第一次国有化尝试，希尔表示，“除非地产主发善心，否则没有人能接近德文特湖岸边。而布兰德豪的国有化则会为成千上万的英国人带来巨大的快乐”，只要资助国民托管组织购买这块土地，就可以保护当地的美景并使其免费对每个公民开放。这次募捐活动得到了社会各阶层的支持，最终他们从1 300名捐赠者那里筹到6 500英镑。1905年，国民托管组织计划收购戈巴罗地区，秘书奈杰尔·邦德代表公司号召大家，“艾拉峡谷、艾拉瀑布、戈巴罗高地和奥斯湖在全世界都是独一无二的”，如果大家觉得全国人民需要本土的度假场所，能在工作之余为自己提供愉悦和振奋，那作为一个爱国者，投资戈巴罗740英亩的地产是最好的选择。这次募捐活动，他们从1.6万人手中筹到1.2万英镑。其中有许多小额捐助来自社会下层（特别是工人阶级）。当时一位捐赠者（捐赠2先令6便士）在捐款留言中写道：“我一辈子都想去湖区看看，虽然现在我再也去不了了，但我愿意帮忙把它（湖区）留给其他人。”

在陆续得到景观土地后，第二个问题随之而来：如何确保土地上的景观得到永久性保护？如前所述，国民托管组织是以信托的形式为公众的利益托管土地。但这种信托与当时常见的土地信托存在诸多细节上的差异，在法律上是有瑕疵的。比如，国民托管组织是为了抽象的公众利益持有土地，但当时的法律只保护以具体对象为受益人的土地信托；再如，国民托管组织希望永久持有土地，但从中世纪到近代，法律一直不允许团体法人永久持有土地，以避免土地退出市场给国家造成损失，等等。针对这些问题，国民托管组织在20世纪初开始推动法律改革，希望法律能够将他们对土地处分的方式永久固定下来，并为之提供保障。由于国民托管组织本身就是地产主，其立法诉求不是干预他人的权利，只是要求法律强化自己的权利，与土地私有制本身并不矛盾，因此很快得到议会的响应。1907年，第一部《国民信托法》出台，允许国民托管组织为国家利益永久持有土地，且这些土地具有“不可转让性”，不仅托管组织不能转让土地或改变土地用途，而且即便他们因为债务或其他原因面临经济风险，他人也不能扣押、没收这些土地——改变这些土地的用途或归属，必须走议会专门的审批流程。到1946年，法律进一步规定，如果政府打算出售国民托管组织的地产，国民托管组织享有对抗政府的更高上诉权。此后，随着相关法律不断修订完善，其他类似的景观保护组织开始出现，一套景观产权制度也逐渐形成并被推广到全国各地，越来越多的景观土地先后变成团体法人为了公众利益而托管的私人地产。

景观产权制度的出现与完善，让英国人渐渐意识到，景观保护能够在不损害私有土地产权的前提下进行，从而削弱了社会上对于景观保护活动的敌意。这种变化一方面使景观保护活动从政府和社会层面上得到了更多的资金支持。比如，第一次世界大战后，许多大地产主因为战争、遗产税等原因抛售的庄园，都被人买下捐给了国民托管组织，使托管组织在20世纪二十年代增加了1万英亩的湖区地产。而成立于1983年的英国遗产信托，则直接获得过政府的大额资助。另一方面，议会也开始陆续通过一系列的法律与政策更新，促进景观保护事业的发展。比如，在1949年，英国通过了《进入权法案》，将所有林地、水域等多种未被开垦的土地定性为公众可以自由通行的敞地。在此基础上，英国于1951年至1957年间建立了10座国家公园：虽然每个公园都有一个管理机构，但公园中的大部分土地分属于不同的地主与社团组织。为了缓解国家公园的客流压力，英国又在20世纪80年代进一步规定：凡是被财政部认定为景区的地方，只要地产主允许公众合理进入，就能减免遗产税。

伴随着经济社会的发展，时至今日，英国依然不断出现需要被保护的新景观（比如一些工业革命遗迹，就在20世纪后期逐渐被视为值得保护的景观）。景观保护也依然会在社会上引发争论，但它和土地私有制早已不再是针锋相对的关系。伴随着景观产权制度的出现与完善，二者的矛盾变成了能在私有制框架内解决的问题。有了国家政策支持和更充裕的资金来源，国民托管组织至今仍然在不断获得土地并为了公众的利益保护当地景观。

结   语

19世纪后期英国景观保护与私有土地产权之争，不仅是一个环境问题，也是英国私有土地产权体系在现代化过程中所面临的一个重要挑战。一方面，随着土地确权进程的不断推进，地产主纷纷获得完整明晰的土地产权，并试图通过新的土地使用方式获取更多收益；另一方面，在国内外因素的共同作用下，景观保护观念的产生、发展与扩散，让景观逐渐变成民族国家的公共利益。以景观保护为由阻碍地产主开发土地，无论是在现行法律还是在传统习惯中，都没有依据。随着私人利益与公共利益的不断碰撞，公众与地产主之间的矛盾不断激化，并最终引发了社会冲突。能否把景观保护这种新兴的公共利益妥善嵌入到私有土地产权体系当中，既是解决冲突的关键，也是私有土地产权体系现代化的关键。试图将景观的公共价值凌驾于土地私有原则之上的斗争思路失败后，在法律技术层面对二者共存的可能性探索则取得成功。国民托管组织率先开创了新的景观地权模式，即由团体法人持有景观土地，并为了公众利益托管土地，以保持土地用途永久不变。该模式既保护了私有土地产权，又保护了景观永久不变，并推动了社会风气的改变，在得到国家立法与政策支持后，逐渐发展成一套景观保护制度，被广泛应用到全国各地。

景观产权制度在英国的出现与完善，是公众与土地私有制的捍卫者长期博弈后相互妥协的结果。它并没有一劳永逸地消除景观保护与土地私有制之间的冲突，而是通过提供冲突的解决方案，将二者更紧密地整合到一起。此后，在国家立法与政策调控的配合下，国民托管组织通过购买、募捐，不断地从地产主手中取得新的景观土地，并以景观产权制度实现对当地景观的保护。景观保护活动逐渐从土地私有制的对立面，走到土地私有制的框架之中，既满足了公众的需求，凝聚了国家认同，又保护了私有产权制度。而在构建产权制度的过程中，土地法的若干细节也发生了变化，从而对英国私有土地产权体系的完善起到了重要的推动作用。

本文作者王元天，天津师范大学欧洲文明研究院助理研究员。天津  300387

（责任编辑   孙晓明）

*   本文为国家社会科学基金青年项目“社会转型时期英国对土地产权发展道路的探索”（19CSS014）阶段性成果。

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