新时代中国参与全球治理的能力建设研究

章娟

摘 要：世界之变、时代之变、历史之变对中国参与全球治理的能力提出了新要求。国家参与全球治理的能力是以国家能力为基础，在全球治理议题领域内实现其参与全球治理目标的能力，主要包括物质能力、制度能力、对外话语和传播能力、统筹协调和领导能力。党的十八大以来，中国参与全球治理的能力建设取得了丰富成果，但面临不同问题，存在不平衡的结构样态。当前应针对中国参与全球治理的能力现状，有的放矢地推进中国参与全球治理的能力建设，以服务于中国的全球治理目标。

关键词：国家参与全球治理的能力；物质能力；制度能力；对外话语和传播能力；统筹协调和领导能力

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2024.02.004

中图分类号：D61；D25文献标识码：A文章编号：1672-9749（2024）02－0026－06

当前，世界之变、时代之变、历史之变对全球治理和各国国内治理持续形成严峻挑战，国际秩序和全球治理转型进入关键时期。习近平总书记曾明确要求：“要提高我国参与全球治理的能力”^［1］。全球治理已成为当代中国对外战略的基石和轴心。^［2］党的二十大报告指出未来五年我国的主要目标任务之一是“中国国际地位和影响进一步提高，在全球治理中发挥更大作用”^［3］。由此可见，加快建设我国参与全球治理的能力已成为新的时代要求。

一、从国家能力到国家参与全球治理的能力

在全球治理的实践中，国家是起决定性作用的核心行为主体。国家在全球治理中发挥的作用和影响取决于国家参与全球治理的能力。国家参与全球治理的能力是以国家能力为基础，在全球治理议题领域内实现其参与全球治理目标的能力。

国家能力是国家贯彻实施其目标的能力^［4］，可以分为两个维度：国家与社会关系维度、国际体系维度。^［5］其中，国际体系维度的国家能力是“国家应对他国竞争与挑战的能力，可具体分为：维护主权与领土不受侵害的能力；参与创建国际机制的能力；相对他国提升自身力量的能力”^［6］。国家能力是沟通国际体系与国家之间的桥梁^［7］，国家参与全球治理的能力与国家能力密不可分。对于二者关系的理解可以从两方面进行：

一方面，国家能力是国家参与全球治理能力的基础。虽然斯考切波强调国家能力在不同政策领域中并不均衡^［8］，但国际体系维度的国家能力总体上取决于国家能力。十七世纪以来的世界历史表明，国际体系维度的国家能力通常与国家能力呈正相关的关系，国家能力较强的国家，国际体系维度的国家能力也较强，故而其参与全球治理的能力较强或者至少潜在能力较强；而国家能力弱的国家，其国际体系维度的国家能力也较弱，其参与全球治理的能力也处于严重不足状态，他们往往非但不能推进全球治理，反而会制造更多的麻烦。弗朗西斯·福山认为软弱无能国家和失败国家属于国家能力较弱的国家，他们国内治理失效而导致贫困、艾滋病、恐怖主义等问题输出到国际社会，他们已经成为当今世界许多严峻的全球性问题的根源。^［9］

另一方面，国家参与全球治理的能力以国家能力为基础，但又具有较国家能力而言更为高阶的能力要求和特征。国家参与全球治理的能力具有国家能力的相关特质，但又必须适应无政府状态的国际社会这一基本前提，并与全球治理的价值理念、制度设计、实践活动相协调，最终既服务于国家治理的需要，又客观上成为全球治理的有机组成部分。国家能力服务于国家治理，具有国家主义的典型特征；国家参与全球治理的能力虽然本质上仍然是服务国家治理，但其实践内容客观上却超越了国家层面，指涉到人类共同利益的层面，兼具国家主义和全球主义的特征。

可见，国家参与全球治理的能力以国家能力为基础，但并不从属于国家能力，而是将国家能力作为其参与全球治理的基础。国家参与全球治理的能力服务于其全球治理目标或政策主张，国家间能力水平和目标诉求各不相同。

二、国家参与全球治理能力的普遍性源泉

“国家建设的历史就是在集中构筑这些国家权力的普遍性源泉”^［10］，对构筑国家参与全球治理能力的普遍性源泉进行归纳，是更好地进行国家参与全球治理能力建设的前提。全球治理的议题领域林林总总，但国家参与全球治理的能力要素具有普遍性。正如“任何试图探索国家实现目标之能力的研究，似乎都必须从一国之领土完整、财政手段以及行政人员供给这几个基本问题入手”^［11］，而试图探索国家实现参与全球治理目标之能力的研究也应该尝试归纳几个基本点。

国家参与全球治理的能力是国家能力的对外延展，是实现国家对外目标的重要支撑，需要将国家的功能、实力和意志复合交织加以运用。同时，国家参与全球治理的能力主要因应全球治理公共物品的供给和国家全球治理目标的实现，这是研究国家参与全球治理能力组成要素的基本依据。全球治理公共物品一般包括资源形态、物质形态、服务形态、制度形态、文化形态^［12］五种具体形态。依据上述公共物品划分逻辑及国家参与全球治理的实践需要，国家参与全球治理的能力可以被分为四类普遍性源泉，即物质能力、制度能力、对外话语及传播能力、统筹协调和领导能力。

1.物质能力

物质能力是一国物质力量及政府对物质力量汲取调用能力的总和，是国家参与全球治理的基础能力。物质能力具有静态和动态两个维度：静态维度主要是通过物质性指标而综合呈现出的国家物质力量或称国家物质实力，物质性指标包括但不限于：领土面积、能源储量、GDP、外汇储备、科技水平、军事实力等；动态维度则是政府对国内物质力量的汲取和调用能力。静态维度的物质力量和动态维度的汲取调用能力，二者有机组合形成国家参与全球治理的物质能力。物质能力是国家实现全球治理目标的基础，物质能力强则国家在全球治理中更可能投入充足的物质力量，供给公共物品的能力更强，在世界舞台上更容易发挥作用和影响力。

2.制度能力

制度能力是指一国创设、运营和改革全球治理机制的能力，是国家参与全球治理能力的核心能力。国际制度建设是全球治理演进的核心^［13］，全球治理议题中各行为体共同遵守的原则、规范、规则和决策程序构成具体的全球治理机制。国家参与全球治理的制度能力涉及到两个层面：一是在相关议题领域内创设全球治理机制的能力；二是保障现有机制正常运行和发挥效能，并适时调整和改革机制的能力。制度能力外在表现为一国在世界舞台上影响及塑造治理议程的能力，直观地展示着国家参与全球治理的能力。二战后 “美国建立霸权的方式就是在各个领域建立国际机制，填补英国霸权崩溃造成的真空，从而确立自己的霸权地位和霸权体系”^［14］，这些国际机制大部分成为后来的全球治理体系的主体机制。国家参与全球治理的制度能力对国家参与全球治理的程度和效用有着直接的影响，是国家参与全球治理能力的核心。

3.对外话语和传播能力

对外话语和传播能力由国家对外话语能力和传播能力共同构成，是国家参与全球治理进程中的关键能力。国家话语是一种国家传播现象及信息形态，是一种以传播国家信息、塑造国家形象提升国家软实力、解决国际国内问题为目的的国家传播行为^［15］，国家对外话语体系是国家对外行为中不可或缺的组成部分，话语能力是对外活动能力的重要支撑。对外话语能力和国际传播能力都是国家文化软实力的重要组成部分，话语体系是一个国家在国际舞台上确立话语权的前提和基础^［16］，传播能力则是传播政策主张和扩大价值理念影响力的重要工具。有学者认为话语权是“发声”的权力，而话语的穿透力、感召力、冲击力和公信力应称为“话语力”^［17］。对外话语和传播能力的因应对象正是话语权和话语力。任何一个国家都有治理世界的理念，在此基础上形成治理世界的能力。^［18］对外话语和传播能力建设既涉及构筑对外话语体系，表达理念和价值，争取话语权；又涉及国际传播能力建设，加强话语表现力、穿透力和影响力。

4.统筹协调和领导能力

统筹协调和领导能力是国家参与全球治理进程中引导议程、调解斡旋、统筹协调以达成目标的能力，是关乎全局的高阶能力。统筹协调和领导能力包括国家在对外活动中的统筹协调能力和集体行动中的领导能力，要求国家有足够的领导意愿、丰富的沟通协调手段、专业的外事人员团队、坚定的战略意志和受欢迎的价值理念。具体而言，统筹协调和领导能力首先有赖于国家是否具有引领全球治理的意愿和意志，并且将其上升为国家战略。其次，在外交艺术方面，丰富的沟通协调手段、专业的团队是促成合作的重要手段。最后，则是国家是否能提出受欢迎的价值理念及政策主张，获得其他参与主体接受并认同。此三方面要求决定了强国和大国具有天然的优势。世界大国肩负的最为重要、最为核心的国际责任是国际领导，即世界大国能在关切人类和国际体系命运的关键、中心问题上发挥领导作用^［19］，他们在全球治理实践中发挥设置并引领议题，凝聚共识，促进合作，推动公共物品供给等统筹协调和领导作用。随着多极化进程的发展，区域强国和部分发展中国家也在统筹协调和领导能力方面有着越来越大的增长空间。

国家参与全球治理的物质能力、制度能力、对外话语和传播能力、统筹协调和领导能力共同构成了国家参与全球治理的能力，四者相辅相成，缺一不可。物质能力是其余三种能力生发的基础，决定着公共物品提供的限度。制度能力规定国家在全球治理机制中的议程设置权、投票权等，体现其余三种能力在治理实践中的运用程度和效用。对外话语和传播能力影响治理实践的价值取向及政策合力，是辅助其余三种能力运用的重要媒介。统筹协调和领导能力发挥总揽型作用，调控治理实践的各环节、各主体，需要审时度势综合运用其余三种能力以达成目标。四种能力作为国家参与全球治理能力的普遍性源泉，自成系统、有机互动，成为国家在全球治理实践中达成目标的保障。

三、新时代中国参与全球治理的能力建设成果及不足

党的十八大以来，中国参与全球治理的能力进入到快速的建设发展时期，并取得了一系列成果，其国际影响力、感召力、塑造力显著提升。总体来说，较美国等发达国家还有一定差距，但是领先于其他发展中国家^［20］。具体而言，四种能力的发展程度和速度各异，当前面临的问题也各不相同。

首先，中国参与全球治理的物质能力日益增强，但是尚不能支撑中国的全球治理愿景。近年来，以国民生产总值、科技力、能源开发和利用能力等为代表的物质力量呈现出稳步上升的态势。以科技力为例，世界知识产权组织发布的《2022年全球创新指数》（GII）显示，中国科技创新能力在132个经济体中位列第11位，自2013年起，排名提升了24个位次，是前30名中唯一的中等收入经济体，在中等偏上收入组中保持第一^［21］。中国提供全球公共物品的能力也在不断增长，在联合国维和行动、全球减贫事业、碳排放问题等方面的供给能力日益提升。从1990年至2020年中国先后参加25项联合国维和行动^［22］。中国2022年分摊并缴清联合国会费约4.38亿美元，占比15.254%，较上年增长3.249%。这些数据展示出中国近年来日益扎实的物质能力。

但是，当前中国的物质能力尚不能匹配参与全球治理的能力愿景。中国当前人均GDP处于世界中等排位水平，在经济结构、经济发展的科技含量、公共服务水平等方面与世界先进水平还有较大差距。不平衡不充分的发展问题制约着中国的物质能力，决定了当前中国可以贡献的物质型公共物品也是相对有限的。中国当前的物质能力与积极参与全球治理体系改革和建设的愿景之间存在一定差距。

其次，中国参与全球治理的制度能力取得新的突破，但仍经验不足。近年来，通过参与和创设新的全球治理机制及平台，中国的全球治理制度能力建设取得了一系列开创性、引领性、机制性成果。发起成立亚洲基础设施投资银行等国际金融机制；创办中国国际进口博览会等多个全球和区域性多边平台。此外，中国积极维护和完善现有全球治理机制，落实相关机制中议定的治理项，在能源安全、环保、救灾、难民等议题机制方面有着大量的国际交流与合作成果。

在推动全球治理机制改革方面，中国积极推动联合国、WTO等机构进行机制改革，针对机制运行困境提出解决问题的中国方案。但全球治理机制改革陷入困境是时代性和结构性问题，且受制于美西方霸权护持以及中国在西方所主导的机制内投票权不高、话语权不强等因素，改革步履维艰。此外，中国的全球治理专业人才缺乏，队伍不强、国际机制创设和运营经验不够丰富等具体的制度能力欠缺因素尚未得到根本性改观。中国在全球治理议程设置和规则制定方面当前还主要限于参与，尚无法发挥引领作用，制度能力不够强。

再次，中国的对外话语体系构建及国际传播能力发展迅速，但仍面临传播困境。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要加快构建具有鲜明中国特色的战略传播体系，中国在对外话语体系构建和传播能力建设方面取得了显著成果。对外话语体系方面，中国为世界贡献了共商共建共享的全球治理观、人类命运共同体理念、全人类共同价值等观念类公共物品，为中国参与全球治理的话语体系建设提供了价值指引。国际传播能力方面，中国从以依托中央电视台等传统新闻媒体向外展示和介绍中国的模式，逐渐演变为构建起信息化、系统化、多元化的国际传播体系，形成了以中央广播电视总台、中国国际电视台（CGTN）、新华社、《中国日报》等党媒官媒及孔子学院、智库专家学者、自媒体、网络大V等多主体协同的立体化、多维度传播集群。中国话语、中国声音正在越来越多地被世界听见，中国在国际舆论场上主动设置议题的能力不断增强。

当前中国的传播困境主要集中于两方面：一是西方强势话语霸凌和传播渠道把持。长期以来以美国为代表的西方发达国家以西式价值观和话语体系凌驾于国际舆论场，BBC、《纽约时报》等媒体长期主导国际舆论和传播风向，护持西方的话语霸权。美国更是通过《2021年战略竞争法案》希望在未来5年内的每一财年投入3亿美元用来支付给“独立媒体”和“第三方”民间团体用于反华报道，以打击“中国的全球影响力”^［23］。二是中国自身尚未构建起系统化的话语体系和传播能力，时常陷入“有理没处说、说了也传不开”的被动境地。我国对外传播集群中各主体的传播叙事方式还不能很好的适应于外国受众，传播渠道还不够广泛，许多优质的中国故事未能成为国际舆论场上的“爆款”。这使得一个现代的、开放的、鲜活的中国在世界民众面前展示度不够。

最后，中国的统筹协调和领导能力显性提升，但面临排他性竞争。中国是全球治理领域的“后来者”，统筹协调和领导能力的生发时间较短。但尽管如此，近年来特别是党的十八大以来中国的统筹协调和领导能力有了较为显性的提升。2023年3月6日至10日，中国成功举办了沙伊北京对话，会后发表了中华人民共和国、沙特阿拉伯王国、伊朗伊斯兰共和国三方联合声明，沙伊决定恢复双方外交关系。沙伊两国自2016年1月断交后已保持长达七年的敌对状态，宗教分歧的时间则更久，但在中国的斡旋和调和下，沙伊双方迈出了历史性一步。本次对话被外界称为“北京和解”，展示出了中国的大国责任和担当，为长期处于紧张关系或困境中的其他国家和地区带去了希望和曙光，也体现出中国在全球治理中统筹协调能力的提升。

中国试图在全球治理中担当积极的倡议者、支持者和推动者的重要角色，中国积极参与和引领全球治理体系改革和建设的目标明确。但中国统筹协调和领导力的建设，面临错综复杂的环境及强大竞争对手的排他性竞争，亟待进一步突破。在领导全球治理的问题上，美国等西方发达国家具有强排他性，他们以意识形态划线，构筑小院高墙，打压中国的领导力提升。

综上，新时代以来中国参与全球治理的能力增长迅速，全球治理能力建设取得了显著成果，但四种能力各自面临不同的问题或困难，四种能力的发展仍呈现不平衡样态，须有针对性地进行建设。

四、对提升中国参与全球治理能力的几点建议

世界之变、时代之变、历史之变对中国参与全球治理的能力提出了新要求。中国参与全球治理的能力建设，既是中国式现代化建设的重要组成部分，也是推动全球治理体系变革的重要助力。当前，应有的放矢的推进，具体可以从以下几个方面进行。

一是以发展稳步增强物质能力，在国际秩序转型期尽可能地保障全球公共物品的供给。当前全球治理最大的困境是治理赤字问题，尤其是全球公共物品短缺造成全球治理议题无法有序推进。提高全球公共物品的供给能力是中国作为负责任大国的应有之义，以发展来增强综合国力是提升中国参与全球治理物质能力的战略选择，强大的综合国力是中国提高全球公共物品供给能力的基础。

党的二十大报告指出：“发展是党执政兴国的第一要务。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。”^［24］当前应着力推动高质量发展，推进科技自立自强，努力为高质量的供给全球公共物品做好物质准备，助推中国的物质能力实现质的飞跃，为实现治理目标夯实物质基础。

二是积极探索引领全球治理机制改革和创新，重点建设制度能力。当前的全球治理机制存在机制封闭化、规则碎片化等突出问题，全球治理体系与变化发展了的国际形势不适应不协调，尤其是新兴国家的力量增长并未带来治理体系格局和治理秩序的随之调整。对此，应积极探索全球治理机制的改革路径，努力增强全球治理机制的代表性和包容性，破除“西方治理”的单一治理模式，为中国参与全球治理的制度能力提升扫除障碍。

在积极推动全球治理机制改革的具体路径方面，中国可以针对不同的治理领域提供与之相匹配的改革意见，并明确中国可以为改革而提供相应资源，与相关国家共同探索具有可操作性的优化方案和实施路径。中国要更加积极主动地参与全球规则的制定，打破机制封闭化困境。不仅要参加相关国际公约和经贸规则的制定，还要主动参与全球软规则的制定，如重要全球议程和议题的确立等。^［25］对于一些故意制造改革困境的国家或行为体，则要灵活应对，既要坚决斗争，又不放弃争取合作的可能。要保持战略定力，坚守全球治理价值主张，努力推进机制改革，盘活现有机制的存量。

创设新的全球治理机制是中国提升参与全球治理的制度能力的另一关键路径。在第二个百年新征程上，中国应继续积极主动地与相关国家一道创设更多符合时代发展需要、符合世界人民期待的机制，扩大机制的增量。中国参与全球治理的制度能力的提升，需要在全球治理领域积极主动的发挥引领和推动作用，于变局中开新局，打造全球治理机制改革和创新的新局面，从根本上改变世界格局变化而全球治理体系不随之调整的局面。

三是塑造多元化的全球治理话语体系，花大力气提升国际传播能力。当前全球治理话语体系基本以西方话语体系为主，新兴经济体和发展中国家在全球治理体系中话语权较弱。突破当前单一话语体系的关键着力点之一就是塑造多元化的全球治理话语体系。全球治理的本质特征之一是治理主体的多元化，多元的主体理应有多元化的声音。在国际秩序和全球治理体系的转型过程中，鼓励和支持各类行为体提出旨在解决全球问题的新型治理理念、理论及方案等，并努力扩大发展中国家的投票权，破除“一家说了算”“少数人说了算”的一元话语独霸现象，让更多不同的声音出现在全球治理领域，让更多不同的行为主体能够表达自己的观点和价值主张，实现全球治理议题由各国人民商量着办。

党的十八大以来，中国不断致力于开展提升话语权、塑造多元化话语体系的全球治理实践，这既是中国提升对外话语能力的关键路径，也是国际秩序和全球治理体系转型的客观需要。当前，面对国际舆论格局依然是西强我弱的局面，一方面要联合广大发展中国家和新兴市场国家抵制西式话语霸权，另一方面要花大力气构建中国话语体系，用中国理论阐明中国的全球治理主张和价值理念。同时，利用好民间力量，鼓励自媒体和有影响力的公众人物在海外媒体发声，鼓励更多优秀UP主更高质量地传播中华优秀文化。统筹内外、双管齐下、多主体共建，既改善全球治理话语体系西方独霸的环境，又尝试破除我们时常处于的“有理没处说、说了也传不开”的被动境地，解决“失语就要挨骂”等问题，努力塑造可信、可爱、可敬的中国形象。

四是在解决全球性问题的集体行动中，以及在地区热点问题的斡旋和调和中，中国应努力提高统筹协调和领导能力，继续做好全球治理体系中有担当的、负责任的大国。国际秩序的调整和变革带来的冲击和破坏力越大，中国在国际事务中就越需要旗帜鲜明地坚守和捍卫中国的治理主张和价值理念，并勇于担当、笃定践行。无论是乌克兰危机，还是巴以冲突，这些搅动国际局势和地区形势的不安全和不稳定因素需要有国家来帮助各方调和矛盾、缔造和平。而这正是中国未来大有可为的领域，这既与中华民族一贯崇尚以和为贵，信奉和合共生理念相符合，同时也与新时代中国高举和平、发展、合作、共赢旗帜，积极维护世界和平和促进共同发展的理念相符合。因此，中国未来应继续努力对此类问题进行协调和斡旋，既可以提高中国的统筹协调能力，又能为缓和冲突和调和矛盾贡献中国力量。

此外，对于领导力建设这个问题，政策界和学界虽有一些不同意见。但习近平总书记曾指出：“大国要有大国的样子，要展现更多责任担当”^［26］，既然中国有信心也有决心为推动全球治理体系改革和建设贡献自己的力量，那么就应该坚定地探索如何带领全球治理走出困境。这就需要中国聚焦统筹协调和领导力的建设问题，“没有一个全球性的伦理道德准则，在全球友邻里关系中就会在多种多样的生活中出现矛盾和紧张；没有坚强的领导，即使最精心设计的机构和战略，也终归难以实现”。^［27］一方面，中国需要扩大影响力和号召力，为引领全球治理体系改革做好思想准备；另一方面，积极并坚定的担当起领导全球治理体系改革和完善的责任，呼吁世界人民与我们一道推动全球治理体系改革，共建人类命运共同体。

结 语

中国参与全球治理的能力体现中国的国家能力和国家治理能力，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的二十大报告擘画了到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的蓝图。全面推进中国参与全球治理的能力建设，是实现这一宏伟蓝图的重要保障。一个具有强大全球治理能力的中国，是实现中华民族伟大复兴的应有之义，也是助力国际秩序和全球治理体系转型的强大支撑力量。

同时，我们必须清醒的认识到进一步提升中国参与全球治理的物质能力、制度能力、对外话语及传播能力、统筹协调和领导能力面临的难度空前。全球治理体系已经进入到深刻重塑的关键阶段，习近平总书记指出：“全球治理体系的走向，关乎各国特别是新兴市场国家和发展中国家发展空间”。^［28］中国发展空间的获得，不能指望西方发达国家拱手相让，而要靠努力提升参与全球治理的能力，并与广大发展中国家携手争取更广阔的发展空间。当今世界正经历百年未有之大变局，中国应不断提升参与全球治理的能力，在全球治理中发挥更大作用。

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［责任编辑：邢炜真］