基层应急治理共同体的塑造

张军 李理

摘 要：构建基层应急治理共同体，提升基层应急治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。目前基层应急治理面临着基层政府治理能力不足、体制机制不畅、公众参与不足和社会组织参与无序性等问题，亟须缩短应急处突的链条，提高决策的适应性，构建共建、共治、共享的基层应急治理共同体。在共同体塑造过程中，通过构建“信任—规则—行动力”的框架，在党建引领下，以信任价值塑造公共精神，以规则建构推进契约共建，以在地文化环境建构和能力提升的系统工程推动应急治理共同体的行动力塑造，将共同体的功能贯穿于风险研判、处置、应对、恢复于一体的全周期应急治理动态机制中，推动应急治理走向人人有责、人人尽责、人人享有的治理格局。

关键词：基层应急治理；共同体；信任

基金项目：天津市哲学社会科学规划青年项目“农村老年人群体应对数字鸿沟的社会支持体系研究”（ TJSR21-006）。

［中图分类号］ C913 ［文章编号］ 1673-0186（2024）005-0093-014

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2024.005.007

应急管理作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着应对突发事件的重要功能。随着“乌拉时代”的到来，各种可预料和难以预料的风险挑战层出不穷，传统安全与非传统安全问题交织出现，突发事件的发生也日益表现出复杂性、关联性和极端性等特点。这就意味着基层的风险治理、应急管理不能仅仅依靠自上而下的功能发挥和组织动员，还要充分考量自下而上的协同力量，推动治理力量的整合和治理模式转型。基层社区既是突发事件的直接承担主体，也是灾后恢复重建的第一参与主体，担负着突发事件先期处置和紧急动员的重要职责。2021年4月28日，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要增强乡镇、街道的应急管理能力，构建多方参与的社会动员响应体系。基层应急治理能力的提升日益受到政府及相关部门的重视。近年来，基层在应对公共卫生事件等突发事件过程中，展现出响应迅速、社会动员能力强等显著优势；与此同时，基层的应急能力缺失、社会参与不足等问题也日益凸显，亟须多元力量协同治理。党的二十大报告对社会治理做出系统论述，明确建设社会治理共同体的重要任务。基层应急治理共同体是社会治理共同体的重要组成部分，担负着应对各类风险事件的重要使命。全力打造共建、共治、共享的基层应急治理共同体，有效发挥基层各方合力，将失序的场域快速恢复正常秩序，成为推进应急管理体系和能力现代化的迫切任务。

一、文献综述

国内学术界聚焦于基层应急治理共同体的研究比较有限，主要从应急治理共同体的联结形式、制度框架、能力建构以及治理效能提升等方面开展研究。在联结形式和主体力量构建方面，主要包括以党建引领和以社会力量为驱动力的应急治理共同体构建。在党建引领层面，有研究者强调党建引领能够推动城市社区应急治理共同体的构建［1］，党组织可以作为社区韧性建构主体力量，形成共同缔造过程［2］；在自治、法治、德治基础上，基层党组织能够充分发挥“政治”与“智治”在社区应急治理过程中的引领作用［3］。在社会力量层面上，有研究者将社会组织作为社会应急治理共同体的元主体，强调社会力量担任的驱动者、吸纳者与协调者等角色［4］。基于能力建构的治理共同体研究也有诸多观点，研究者分别从不同的逻辑起点探讨共同体的塑造重点。有研究者以共同利益、共同精神和共同责任为逻辑重点构建应急治理共同体［5］，更深入地强调了共同体构建的核心要义；还有研究者强调信任作为重要的枢纽，发挥着共同体构建过程中无可替代的中介作用［6］。从应急治理效能的提升方面来看，有研究者强调以利益关系的框架实现基层应急管理主体关系的秩序重构，进而推动基层应急治理效能提升［7］。还有研究者从政社关系的“赋权模式”视角深层次解构不同类型基层应急治理效能的推动路径［8］。

德国社会学家斐迪南·滕尼斯最早提出“共同体”的概念。他提出，“只要在人们通过自己的意志、以有机的方式相互结合和彼此肯定的地方，就会存在着这样或那样的共同体形式”［9］。在滕尼斯看来，共同体必须是彼此之间相互信任，有共同的价值目标、身份认同和情感归属。罗伯特·D.帕特南在探讨意大利各地区公民生活时，强调公民共同体要培育更强的公共精神，寻求更大的共同利益，“这样一个共同体的联结纽带是互惠与合作的横向关系，而不是权威与依附的垂直关系”［10］95。具体到应急管理共同体研究中，国外研究者提出政府的力量比较有限，非政府组织和公民参与可以补充应对灾害或危机的专业知识，协同治理成为开展应急管理这一复杂系统工程的关键［11］。一些学者强调社区所拥有的社会资源、社会网络、民众沟通对应急治理具有正向作用［12-13］，社会组织可以依托其动员能力，有效联结公共部门与私人部门［14］。在应急治理共同体的具体运转中，有研究者开始探讨如何以法律和相关制度平衡公民、志愿者积极参与应急管理和追究不法行为之间的责任［15］，协同治理法律缺失、合作失灵等问题成为应急治理共同体发展的重要障碍。

以往有关应急治理共同体的探讨对本研究的开展具有重要的启发价值，尤其是在共同体的力量集结和要素分析层面，可以提炼出共同利益、信任集结等要素的重要性。从共同体的整体塑造来看，很多学者都强调情感要素对共同体构建具有重要作用，这种基于共同利益、共同精神、信任等要素的共同体建构对基层应急治理共同体的塑造具有重要的启发价值，但是尚缺乏秩序或规则层面的介入。从力量集结方面而言，无论是政治动员还是社会动员都有一定的局限性。其中，以社会组织为主导形成的应急治理共同体依托的是短时间内产生的内部联结关系，虽然对治理效能的提升有一定的正向作用，但是其物资调动能力、社会动员能力以及合法性身份仍然受限，还需要充分发挥政府的赋能和引导作用。

本研究将基层应急治理共同体定义为在突发事件发生前后，为满足基层社区风险防控、应急响应、应急处置、恢复重建等多元需求，在政府引导下，由公众、社会组织和其他社会力量互动、合作形成的可持续联合体。构建基层应急治理共同体的首要任务是探讨应急参与主体在风险研判、处置、应对、恢复过程中如何有效集结力量，提升治理效能。本研究认为应急治理共同体的塑造不仅需要价值层面的塑造，也需要更多秩序的维持。一方面，基层社会能否形成持续有力的应急治理共同体，充分发挥先期处置的优势，需要以有效的组织方式让不同力量有序参与、积极参与、自觉担当。另一方面，基层应对突发事件的重要性和基层应急能力不足的矛盾日益突出，迫切希望通过新的建构方式和规则意识补足应急治理的短板。

二、基层应急治理共同体塑造的理论构建

治理共同体的构建是多种要素的耦合，应急治理共同体的构建更需要集结多元主体协调合作的规则要素和情感要素，以有效应对非常态化条件下出现的突发事件。本研究试图搭建一个逻辑分析框架，以回应基层应急治理共同体应当如何塑造和维持可持续性，形成有效应对突发事件的合力。

（一）应急治理共同体塑造的理论构建

滕尼斯在对共同体论述中强调认同、归属感等要素对共同体结合的重要性，而这种相互结合的形式也是建立在一定秩序之上的。认同、归属感、秩序等要素都是共同体本身的基本要素。本研究认为应急治理共同体既需要具备信任、认同等共同体建构的基本要素，又要具备符合“应急”本质特点的要素。吉登斯在讨论规则与行动的过程中，强调规则“在一方面涉及意义的构成，另一方面则牵涉到对各类社会行为的制约”［16］17，这种制约是包括政治、经济和法律制度的行为规范。规则是将自发行为转化为自觉行为的保障性因素，能够推动行动者开展行动更具有“结构化”，是对行动意义的积极建构。行动者强调，个体必须具备“‘改变既存事态或事件进程的能力［16］13，丧失了这种‘改变能力，那就不能算是一个行动者”［16］13。本研究基于共同体概念中最基本的内涵，在吉登斯的“结构化理论”中关于“行动”“规则”等概念基础上构建“信任—规则—行动力”的分析框架，其中信任是共同体形成的基础，规则是约束和保障，行动力是重要支撑。

1.以信任作为共同体的重要内核

在现代社会中，随着利益和价值多元化的扩展，人与人之间的合作互动往往是基于理性与价值的结合，共同体的意义有了进一步延伸，但是信任和其他相关情感因素依然是共同体的重要内核。吉登斯将信任定义为“对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心”［17］30。他指出，“信任与在时间和空间中的缺场有关……寻求信任的首要条件不是缺乏权力而是缺乏完整的信息”［17］29。在吉登斯看来，信任是联结信赖与信心之间的纽带，风险信息的满足能够提高民众信任，形成积极情绪。本研究认为，信任是重要的社会资本，是共同体最重要的变量。现代社会中，由于公众之间缺乏有效的互动，导致信任缺失，逐步形成了弱关联、弱互动的社会关系网络，无法达成有效的合作。应急治理共同体应具备信任这一重要内核，不断增强归属感，在信任基础上加强互动和协作，实现共同的治理目标。

2.以规则作为共同体的重要保障

治理效能的一个重要指标是治理成本与收益之间的比重。突发事件的紧急性特点决定了应急治理越早结束，治理成本越低。因而，与其他治理共同体相比，应急治理共同体更需要注重时效性，抓牢先期处置，有效调配时间资源和其他配置性资源。约翰·罗尔斯在其著作《正义论》中强调，“甚至当每个人的行动都由同样的正义感推动时，由国家来强制推行某些规则的需要仍然存在”［18］。从逻辑上而言，突发事件一旦发生，其影响的不确定性更关乎公众的切身利益，更容易激发集体行动的价值取向，但是在具体实践层面上，有很多行动具有盲目性，缺乏有序的组织，极易失去对事件先期处置的最佳时机。规则和秩序的维持则是对治理时效性增强、治理效能提升的重要保障。因而，在应急治理共同体构建过程中，需要一种契约、规则或集体协议来规范不同参与主体的权力，维持行动的有序运行。一般而言，权力实施的重要媒介是资源，不同参与行动主体本身所掌握的资源有较大的差异。政府作为应急治理的重要力量，要挖掘各参与力量的优势，引导而不是主导其他参与主体加强协作，保障体制机制的顺畅运行。

3.以行动力构建作为共同体的重要支撑

按照吉登斯的理解，行动是由行动的反思性监控、行动的理性化和行动的动机激发所构成的一系列过程［16］5-6。共同体要发挥持续性作用，必须不断激发行动动机、提升行动能力，本研究将这种行动意识或动机的培育和行动能力的提升称为行动力。在应急治理过程中，各参与主体必须具备参与行动的动机和能力，否则这个应急共同体就无法有效塑造和维持。

首先，动机需要得到有效激发，让行动者能够“再生产出‘信任或本体性安全”［16］60。风险的社会放大框架认为，风险的认知受社会、心理、制度和文化等因素影响，这些个体和社会因素在与风险事件的互动过程中，会促成行为反应，放大或弱化对风险的认知，制造涟漪效应，导致次级影响［19］，包括经济损失、技术污名化等影响。从应急治理层面而言，这些影响带来的后果是因不同个体本身风险意识的差异导致的风险“知识鸿沟”。除了受“知识鸿沟”的影响之后，从私人到公共追求转变有很多障碍，“其中的一个障碍就是参与集体行动的成本超过参与人能够从该行动中获得的收益”［20］。这种障碍的后果很明显会出现一些参与人“搭便车”的现象，严重影响参与动机的有效激发。帕特南强调，公民参与网络是“社会资本的基本组成部分。在一个共同体中，此类网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作”［10］203-204。通过构建公民横向参与网络更有助于培育强大的互惠规范，激发参与动机。其次，应急能力的提升是维序共同体运转的重要支撑。各参与主体在应急治理过程中能力越强，越能够发挥自身力量，其后续参与应急治理的能动性越强。因而，在动机激发的同时，也有注重各参与主体自身能力的培育。通过努力培育公众共同活动的场域，以多元方式消除应对风险的“知识鸿沟”，激发公众维持本体性安全状态的动机和意识，不断提升参与应急治理的行动能力。

一是法律保障的缺乏导致社会力量参与的无序性。社会组织在参与治理过程中可以充分发挥其灵活性和调动社会资本等优势。在参与应急工作过程中，大多数志愿服务组织能够以道德约束力践行公共价值，提供相应的服务，发挥了重要的协同作用。但是就目前来看，由于社会力量参与应急社会动员的相关法律制度不健全［21］，信息不对称、权责匹配模糊等问题严重，不能充分发挥在应急治理中的补位作用，秩序与活力之间难以实现动态平衡。很多社会组织在参与灾害救援过程中，往往呈现出无序、碎片化参与现象，缺乏参与应急处置的协同性，严重浪费应急资源。以社会组织在灾害发生后开展的慈善活动为例，以往在应急状态下由于信息不对称和秩序混乱等问题，容易出现慈善应急失灵现象，直到2023年12月新修改的《中华人民共和国慈善法》才新增了应急慈善的内容，对突发事件中社会组织开展的慈善活动进行了系统规范，弥补了原有法律的缺失。

二是指挥体系不畅成为应急权力灵活转变的巨大阻力。从政策上而言，在突发事件发生之后，基层有权调动属地资源和力量，但是在事实上，常态化条件下以经济发展为目标的行政体系很难迅速转变为以应急为目标的体系。在应急状态下，很多村（社区）“两委”面对多个部门发布的预警信息，不能有效地统筹调配属地资源和力量，基层常态化条件下的运行权力与非常态化下应急治理权力出现了严重的博弈。

三是协同联动机制不健全影响多元主体发挥合力。现代社会分工的趋势是越来越细化，这就容易带来条块分割与协同处理问题的矛盾。由于多元参与主体协同参与的联动机制不健全，出现信息传递不畅等问题，许多社会力量更多的是通过非正式网络表达利益诉求、提出政策建议，出现对突发事件处置现场政策反馈的阻滞现象。2021年河南“7·20”特大暴雨灾害反映出的一个重大问题就是体制机制不畅。尽管郑州防汛相关部门有多个，但是各机构重叠，不同部门职能没有充分发挥，出现了责任不清、措施不精准等一系列问题，在与社会力量对接过程中，信息沟通不畅、协调联动失序，提供人力资源的社会力量与提供物资保障的力量无法有效对接，严重延误救援行动，治理效能严重降低。

（三）行动意识缺乏与应急行动力需求的矛盾

从基层角度而言，作为防范风险、事件处置、防止扩散、事后恢复的第一责任主体，部分基层政府在突发事件应对过程中，没有很好统筹发展和安全之间的关系。公众和社会参与力量在参与应急的意识和行动力上也有诸多不足之处，部分公众出现了参与意愿与实际能力之间的张力，有一些公众甚至缺乏参与意识，参与精神和参与水平都严重不足。

一是部分基层工作人员风险意识不足，行动力有限。安全是经济社会发展的前提，而经济社会发展是加强安全建设的有力保障。笔者在调研过程中了解到，大部分基层政府、单位和社区都非常重视安全问题，但是这种重视更多的是体现在形式上的重视，缺乏实际的行动力。一些基层干部认为抓安全、抓应急不出成绩，短期的投入根本不出绩效，出现敷衍了事、搞面子工程的现象。这虽然和突发事件的不确定性有很大关系，也在很大程度上体现了一些领导干部严重缺乏风险意识和底线思维。

二是公众过度依赖政府应急，缺乏实际行动力。应急管理一直以来被认为是非常态化条件下的治理，一些灾害带来的巨大冲击性和不确定性决定了灾害治理需要专业应急力量的介入，让部分公众持有“专业的事交给专业的人来干”这种思想，这就给应急治理贴上了“专业”的标签，忽视了非专业力量参与应急的重要性。以往以自发、弹性为基础的村社应急模式转变为更加理性、更加依赖政府的应急模式。再加上部分公众对风险认识的局限性，在面对突发事件时容易出现习惯性恐慌情绪，甚至产生抵触心理，更多的是担任“被动员”的角色。这种公众自身缺乏行动力、缺乏危机合作意识、过度依赖政府应急理念的形成，给应急工作带来了极大的负担，严重影响应急效能的提升。

（四）应急的迫切性和参与主体能力有限性的矛盾

2018年机构体制改革以后，应急管理部成立，但是随之而来的资源调度乏力、人才缺失、体制不畅等问题在很大程度上影响突发事件的及时处置。政府、社会组织和公众在应急过程中存在的能力短板严重影响应急治理的效能。

一是基层政府专业应急能力有限。在应急过程中，基层承担属地责任，但是却面临着自上而下的应急能力递减与压力递增的过程。一方面，基层政府工作人员在常态化场域下工作任务非常繁重。很多工作人员身兼多重身份，缺乏应急相关的知识储备和能力，所掌握的应急治理权力、治理资源、专业应急人才非常有限，与被赋予的应急能力严重不匹配。另一方面，一些基层政府科层化问题严重，信息传送程序单一，面对紧急情况时仍采取临时性的应急决策模式，决策的灵活性和反应性不足。

二是公众参与能力较弱。由于不同村社的自然禀赋和内部资源存在很大差异，居民的自组织能力和自身基本的应急能力也有很大的悬殊。在突发事件发生时，居民如果有较强的自组织能力，能够及时响应，有序地展开自救和互救，降低风险。但是，由于很多居民缺乏应急基本素养，系统化的应急知识教育培训和应急演练不足，自救、互救的知识十分有限。一些社区自发组织的应急力量具有一定的无序性，社会化组织程度较低，自救、互救能力总体薄弱。2023年11月发生的山西吕梁永聚煤矿重大火灾事故造成了重大的人员伤亡，一个重要的问题就是人员缺乏公共安全意识，自救互救能力不足，错失了先期处置的时机，引发了后续的灾情。

三是社会组织专业应急能力差异化严重。目前很多参与应急救援的社会组织中，除了具备专业能力的救援类社会组织之外，其他社会组织参与应急救援的专业化程度差异比较大，能力和水平参差不齐，很多社会组织的应急能力相对比较薄弱。在以往突发事件的应对过程中，一些社会组织在灾难发生之后再进行紧急培训上岗，耽误了救援的先机。

总体而言，突发事件的紧急性、扩展性、破坏性决定了在治理过程中更强调决策的适应性，以便高效有序地达成事件处置和恢复状态的目标。这种决策调整的灵活性和反应性依赖于多方力量的合力。无论是政府主导的应急治理模式还是社会组织自发参与的模式都具有很大局限性。完全以政府为主导的应急结构和功能无法有效应对风险和突发事件，而仅靠社会力量也无法充分调动更多资源和人力参与应急。应急管理现代化既需要建设强大的国家，也需要培育强大的社会［22］。因此，必须充分调动社区应急志愿者、社区工作人员、社会工作机构人员、社会组织人员、社区党员干部、群众等多元主体共同参与。这种多元主体结构的塑造需要以信任为基础，以规则为保障，以行动力为可持续发展动力。要按照“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求，完善社会力量和市场力量有序参与机制［23］，进一步推进专业化与社会化力量相结合，构建强大的应急治理共同体，让治理体系的具体组织架构持续有效发挥作用，不断提升应急治理的预见性、精准性和高效性。

四、基层应急治理共同体的建构路径分析

本研究认为，信任、规则和行动力共同促成了基层应急治理共同体的建构逻辑，实现功能、效率以及价值的有效契合。其中信任是实现共同体基础牢固的最大变量，规则是保障应急治理共同体实现基本功能的第一要素，而行动力推进则是应急治理共同体处置突发事件全周期过程中的可持续运转能力，这三个要素之间互联互通，相互促进。信任和规则要素的推进可以为行动的开展提供基础和保障，而行动力的提升又进一步增强了共同体中的信任水平，保障规则的持续有效实施。

（一）以信任价值塑造公共精神

帕特南指出，“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大”［10］201。在突发事件与环境交互作用下，信任文化的嵌入有助于重构安全框架。我国从先秦时期就有知幾察微、持危安危、御灾救荒等风险治理思想，灾害文化思想在不同时期和不同地域特点各异，对现代社会的灾害文化培育具有重要的启发。在社会分工不断细化和风险不确定性的现代社会中，加强对信任文化的培育和价值塑造，不断提高认同感、信任感和归属感，有助于筑牢基层应急治理共同体的合作基础。

1.以精细化服务和公平的决策机制提高认同感

一方面，要推进政府参与应急工作的精细化、精准化，加强民主协商，畅通多元主体利益表达渠道，改变部分群体在权利、资源可得性差的局面，让公众对基层政府有更多的认同和信任感，进而带动社会组织、企业等多元主体提升参与应急治理的积极性和主动性。另一方面，要充分发挥党建的优势，强化基层党建的战斗堡垒作用，通过党建赋能基层社区属地管理，加强信息和资源共享，构建公平的决策机制，有效集结和协调多元主体力量。习近平总书记强调，“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党”［24］。应急治理共同体的构建强调参与主体的多元化，主体可以有多个，中国共产党是领导核心，多元主体必须在党的领导下发挥作用。要以基层党组织为核心，不断创新与群众的互动形式，了解不同利益主体的诉求，提供精细化服务，加强不同参与主体之间的利益整合，努力塑造共识，提升多元主体的认同感。

2.以信息的持续畅通和共享提高信任感

信任感的实现是推动共同体构成的基础，而满足各参与主体对信息的把握是有效控制风险认知放大或弱化的基础，是增强信任感的重要保障。一方面，要增强信息透明度。在突发事件发生之后，要及时有效地给予公众了解信息、参与沟通、表达利益诉求的权利，畅通线上、线下信息传递渠道，不断提升公众对共同体的信任感，调动参与应急治理的主动性和积极性。另一方面，要不断加强科技支撑，在信息安全的前提下，推动信息共享与技术支持，畅通各参与主体的应急数据信息，有效缩短应急处突的链条。要针对重点点位实时监控、研判分析，协调各方应急力量，保障对城乡重点设施的有效监测和区域间、部门间的信息畅通。

3.以社区互动网络的构建增强归属感

深度的关系嵌入对嵌入双方的信任关系、互动程度具有积极正向的影响［25］。社区居民本身有守望相助的思想，但是不同社区信任程度和凝聚力存在差异，要通过社区居民的有效关系互动，加强关系嵌入和道德约束力的构建，重塑基层社区的信任网络，形成自身与所在地域之间稳定恒常的本体性安全状态，避免更多的焦虑和不确定性。村庄或社区“两委”班子成员要通过组建小组、召开座谈会等形式，加强联系群众，将基层应急与社区规划有效结合；通过提供集中有效的社区资源，加强互惠规范，培育和激发公共精神，塑造社区生活的共同体，不断增强公众的归属感，充分调动公众对参与应急治理的积极性。

（二）以规则建构推进契约共建

规则的建构是保障社会组织、企业以及社区等主体合法合规参与应急治理的抓手，是对利益的约束。通过实现共同体的规则建构，可以推进应急治理全过程的规范化运转，达成共同意志的契约共建过程，创造稳定的行动环境。

1.充分发挥政府的规范和引导作用

一方面，加强制度赋权。政府要从法理层面规范参与主体的结构形态，从顶层设计进行统筹规划，打造社会组织、企业、公众等主体合法参与应急治理的平台，开发和完善街乡镇、社会组织、企事业单位、村社区参与应急的合作计划项目，明晰各参与主体的权责。要完善和落实相关法律、法规，明确政府和其他多元主体在应急治理全过程中的权利和义务。通过推进机制透明灵活，保障社会组织的本地合法性和制度合法性，积极引导和拓宽社会组织参与应急治理的渠道，让社会组织在合理的制度范围内发挥创新精神，改善工作方法。另一方面，加强经费保障。经费缺乏是制约应急工作顺畅发展的重要因素。要加强政府与社会力量的协作，强化应急资金投入的长效机制，加大对基层应急资金的投入，保障物资、技术储备到位。努力加快“平急两用”公共基础设施建设，大力改善智慧应急软实力。要通过加大对基层应急工作者的培育和培训，提升应急治理参与主体的应急处突能力。

2.推进共同体组织架构畅通

一方面，理顺应急治理组织网络中的主体间关系，健全应急治理的责任体系和联动机制。社会组织和其他参与主体应该明确自身职责范围，高效切换常态化与非常态化的功能定位，将责任落实到人、落实到具体单位。相关行业部门要抓好一岗双责，保障组织架构的顺畅。另一方面，必须横向畅通风险防控的指挥关系，减少指挥层级，提高风险的整体应对效率。要实现常态治理与应急治理能力的相互融合与同步提升。通过加强风险研判，不断提升决策的适应性，缩短应急决策的程序链，实现应急治理在多部门、多元主体中的“有急能应、有急必应”，避免因复杂繁琐的审核流程导致风险升级。

3.抓好网格化管理

重大突发事件中的关键、重要的信息往往在现场、在基层、在涉事主管部门中，舆情的发酵和关键信息的传播也往往是自下而上发酵。必须加强网格化管理，赋予公众在社区参与应急治理的相应职责，将基于实践的地方性知识体系与专业知识体系有机结合，以专业化和社会化合力推动基层常态化排查，加强对风险点和风险源评估，完善基层防范的基础设施。明确每个网格的应急治理责任人，细化责任条块，以网格化的方式持续加强应急治理工作的宣传、培训和演练，加大对社区微信群、短视频平台中突发事件信息传播情况的监管和正向舆论引导。

（三）以文化环境培育和能力提升推动行动力塑造

提升应急共同体的实际行动力是一项系统工程，需要不断地加强应急文化的培育、应急能力的提升以及应急可持续性的建构。其中，应急文化环境是推动共同体有效行动的重要载体，应急能力的提升是推动应急共同体行动的重要保障。

1.以“在地化”的应急文化培育调动参与意识

任何一个突发事件都可能形成一个灾难链条，产生次生事件。通过加强事先预防，培育应急文化，能够有效地打破灾难链条，把握应急治理的主动权。首先，借鉴国际先进经验、理念和方法，不断加强应急文化环境的培育，提升风险防范意识，构建共同体的文化凝固剂。通过借鉴国外学校开展的地毯式“危机教育”和国际上标准的应急管理经理人课程等措施，不断提升全民公共安全教育，培育“自己的生命自己守护”的理念。其次，加强基层村（社区）应急小组的建设，有效掌握各自地区的地方性知识。在突发事件处置过程中，地方性知识对事件的先期处置和善后恢复发挥着重要的作用。目前山区农村山体滑坡等地质灾害频发，城市的多业态混合场所存在许多消防安全隐患、燃气泄漏、电动车违规充电等问题，要加强对不同基层地区脆弱性的评估，建立详细的风险台账。要充分运用安全教育基地、应急场馆，不断丰富和完善应急科普资源库，加强应急安全教育和宣传，让全体社会成员共享应急文化。

2.以完善的预案和持续的演练提升应急治理能力

不同参与主体能够在自身需求与外部环境的相互作用下形成合作动机和强烈的集体行动意识，而应急治理能力的提升则需要从预案掌握和定期演练等层面着手。要不断完善应急的理念和思路，强化赋能意识，充分发挥企业、社会组织、社区和居民等参与主体的创造、创新精神，通过共同熟悉基层预案，加强对预案内容的调整与完善，落实应急治理的预案台账。通过定期培训的方式，培育基层社区的灾害信息员，不断提升基层辨识风险源和脆弱点的能力，以风险防范能力的增强掌握对不确定性风险的主动权。通过相关部门牵头，以村庄或社区为单位组建应急治理的基层小组，开展不同灾种的应急演练，借助真实案例、情景构建等方式提高对应急治理的重视程度和参与度。除此之外，还要不断提升沟通能力。沟通是贯穿应急治理全过程的要素，有效的沟通能够推进应急治理过程畅通和效能提升。要在政府的引导下，加强参与主体各方的积极互动，不断提升各参与主体沟通能力，将横向沟通和纵向沟通的有效结合贯穿于应急治理共同体参与治理全过程。

3.以监督体制保障共同体行动的可持续运转

我国传统应急管理体制的一个突出特征是政治动员，很容易出现过度动员、运动式治理、成本过高等问题［26］。政府和相关部门要抓好典型案例，总结复盘，不断吸取教训，总结应急治理处置过程中的经验。要建立有效的监督体制和问责机制，定期加强监督评估，通过实现精准服务、精准问责的有机结合，避免出现“问题”连坐，实现应急服务与精准执法相统一，以便更好地维护参与主体在应急治理过程中的合法权益。除此之外，激励机制也能够不断增强行动的持续性。要形成一体化的应急宣传矩阵，对作出突出贡献的参与主体给予物质、精神等层面的奖励，增强参与主体的获得感和归属感，进而调动多元主体持续参与应急的积极性。

五、总结与思考

本研究认为，基层能否有效集结多元力量，提升应急治理能力，在很大程度上决定着应急响应的及时性和应急资源配置的有效性，最终影响应急治理效能和国家治理现代化水平。仅靠政治动员、社会动员或自发参与的治理模式无法适应基层应急治理面临的力量不足、体制缺失、秩序失衡等问题。基层应急治理共同体的塑造，要基于“信任—规则—行动力”框架的体系、价值内核和能力提升，以价值塑造、规则构建、网络互动、能力适应性以及在地文化培育等要素铸牢共同体的根基，不断提升治理效能。在这个共同体中，可以根据不同参与主体的特性和优势，实现权责匹配，充分发挥不同参与主体合力，不断提高决策的适应性，增强应急治理效能。

面对无处不在的风险，我们必须坚持总体国家安全观，不断增强忧患意识和底线思维，不断发扬斗争精神，提高斗争本领，有效应对各类风险挑战。必须将中国共产党的领导放在最核心的位置。通过推动党建引领，能够发挥中国共产党凝心聚力、统揽全局的强大优势，在政治、组织、思想等方面发挥有效的兜底功能，规避参与主体在应对突发事件过程中的集体行动困境，保障治理的内聚力和方向感，为应急治理提供基本的价值遵循和方向准则。要转变治理理念，着重强调应急治理过程必须从体制上贯彻权力下移、属地为主的原则，明确政府和社会分工，将基层的多元主体从应急处突过程中的被动接受者转变为外部风险的最先感知者和风险应对的积极参与者。要从规则建构、行动力提升等层面实现人人有责，从能力构建、体系完善和系统协同等层面实现人人尽责，从信任构建、价值塑造等层面实现人人享有，形成多元主体共建共治共享的基层应急治理格局。

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The Shaping of Grass-roots Emergency Governance Community： Framework analysis based on trust-rule-action

Zhang Jun   Li Li

（Tianjin Municipal CPC Committee Party School，Sociology teaching and research department， Tianjin，300191）

Abstract： Building the grass-roots emergency governance community and improving community-level emergency governance capacity is an important part of promoting the modernization of the national governance system and governance capacity. At present， the emergency governance is faced with problems such as insufficient governance capacity of grass-roots government， poor system and mechanism， insufficient public participation and disorderly participation of social organizations. It is urgent to shorten the chain of emergency response， improve the adaptability of decision-making， and build a grass-roots emergency governance community with co-construction， co-governance and sharing. In the process of community building， we must build a framework of "trust-rule-action" under the guidance of the Party construction， shape public spirit with trust value， promote contract co-construction with rule construction， promote the action of emergency governance community with systematic engineering of local cultural environment construction and capacity improvement， and integrate the functions of the community into the dynamic mechanism of full-cycle emergency governance， so as to promote emergency governancetobeeveryone's responsibility， everyone's responsibility and responsibility.

Key Words： Grass-roots emergency governance;Community;trust