西南地区基本养老服务均等化测度与区域差异

于凌云 胡蕊 刘海英

[摘 要：基本养老服务均等化是老年人共享改革成果和社会公平正义的重要体现。文章从“物质帮助-照护服务-关爱服务”三个维度对西南地区基本养老服务均等化水平进行测度、分析与预测。研究发现：时间演变上，2012—2022年西南地区水平整体稳步上升，各子维度波折上升；区域差异上，西南总体呈现两阶段变化趋势，以区域内差异为主，子维度区域差异为照护服务>关爱服务>物质帮助；未来趋势上，2023—2025年基本养老服务均等化水平持续上升且区域差异不断缩小。据此，提出了保障物质、持续照护、重视关爱的养老服务举措。

关键词：基本养老服务均等化；人口老龄化；区域协调发展；高质量发展；社会保障

中图分类号：F719；D669.6      文献标识码：A文章编号：1007-5097（2024）06-0085-12 ]

Measurement and Regional Disparities in Equalization of Basic Elderly Care Services

in the Southwest Region

YU Lingyun1，HU Rui1，LIU Haiying2

（1. School of Public Administration，Southwest Jiaotong University，Chengdu 610031，China；

2. School of International Affairs and Public Administration，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：The equalization of basic elderly care services is crucial for ensuring that the elderly population can access and benefit from the reforms aimed at promoting social equity and justice. This essay undertakes a measurement，analysis，and prediction of the degree of equalization of basic elderly care services in the Southwest region，focusing on material assistance，caregiving services，and emotional support services. Findings：Regarding chronicle transformation，from 2012 to 2022，there has been a consistent upward trajectory in the overall level of basic elderly care services in the southwest region，with each sub-dimension exhibiting a gradual increase despite some fluctuations. Regarding regional disparities，the southwest region has displayed a dual-phase pattern of transformation，predominantly characterized by intra-regional disparities，with the sub-dimensions of regional disparities ranking in the following order：caregiving services > emotional support services > material assistance. Looking ahead，it is anticipated that the level of equalization in basic elderly care services will continue to ascend，and regional disparities are forecasted to diminish steadily from 2023 to 2025. Accordingly，several measures for elder care services have been proposed to guarantee the provision of resources，consistent caregiving delivery，and an emphasis on emotional support.

Key words：equalization of basic elderly care services；aging population；coordinated regional development；high-quality development；social security

一、引言及文献综述

2022年10月16日，党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”［1］，奠定了新时代养老服务高质量发展的基调。2023年5月21日，《关于推进基本养老服务体系建设的意见》首次制定了国家基本养老服务清单，并提出重点工作在于“完善基本养老服务保障机制……提高基本养老服务供给能力”［2］。截至2024年，全国民政工作会议召开期间，已有30个省份出台实施方案或发布省级基本养老服务清单（1）。新发展阶段，确保全体老年人公平可及地享有基本养老服务，以实现老年人获得机会均等的服务，才能不断健全基本养老服务体系，逐步提高基本养老服务质量，使老年人幸福感、体验感、安全感倍增。

“未富先老”和“未备先老”形势日益严峻，基本养老服务体系的健全和基本养老服务均等化的实现是新发展阶段中国应对人口老龄化的关键和内核。2020年，我国65岁以上人口占比13.50%，其中，80岁以上高龄人口达到3 580万，比2010年增加1 485万，占比2.54%（2），到2022年65岁以上老年人占比达到14.89%（3），人口老龄化程度不断加深，且伴随着增速快、规模大和高龄化现象。以小家庭为单元的现代城市家庭体系中日益增多，两代人之间常保持有距离的略带客气和生疏的亲密关系，亟须国家建立综合的老有所养、老有所安、老有所乐的老年人福利公共服务体系［3］，而基本养老服务制度是积极应对人口老龄化最基础的制度安排，决定着整个社会养老服务体系的构架［4］，但目前基本养老服务制度建设快慢不一、深浅不一，存在制度缺失、落实不够以及“碎片化”等问题［5］。新时代新阶段发展背景下，追求基本养老服务均等化理应提上日程。基本养老服务的标准共有三个层次，即低、中、高水平的均等化［6］，基本养老服务均等化是侧重低水平向中等水平过渡的均等化。在资金可承担、服务可及的基础上，由政府主导提供，以经济困难、失能失智、高龄空巢等特殊困难老年人群体为重点，兼顾全体老年人基本的生存性和发展性养老需求，确保区域之间、城乡之间、不同群体老年人之间公平可及地获得均等而非完全相等的基本养老服务。在实施过程中，突出体现其政策的基础性、兜底性、适度普惠性原则。

国内学者依据中国基本养老服务的发展实践，从多个角度对基本养老服务均等化进行测度。从区域范围看，聚焦在城乡之间或省内地级市之间，白晨和顾昕（2018）［7］以不同养老服务模式为评估维度，发现地级市间基本养老服务横向不平等问题突出；王飞鹏和白卫国（2017）［8］聚焦城乡基本养老服务均等化建设，对山东省17个地级市的基本养老服务从经济可及性、服务内容可及性和服务方式可及性三方面进行了测度。从服务方式看，王振振等（2020）［9］构建“居家养老社区服务均等化的分析框架”，运用方差分析法发现居家社区养老服务在地区之间和城乡之间存在“起点不均等”“过程不均等”现象。从服务内容看，陈燕等（2019）［10］从服务保障、社会参与、福利补贴三项评估维度出发，运用基尼系数法对宁波市基本养老服务资源配置的均等化进行测度，发现养老资源存在地区间差异；吴国英和赵蕾霞（2018）［11］以养老支出为主要指标，利用泰尔指数测算2009—2015年京津冀的养老服务业非均衡水平，发现养老服务资源存在局部差异扩大化及均衡反复的现象。

截至2022年底，四川省、重庆市、云南省、贵州省（下文简称，西南地区三省一市）65岁以上人口占比分别达到18.12%、18.30%、11.67%、12.12%（4），西南地区老龄化程度均超过7%，且部分区域老龄化程度甚至高于17%。探明西南地区基本养老服务均等化的建设水平、区域差异和近期发展走向，不仅需要客观数据进行测度，还要结合该地区的政策措施进行深层次分析。

当前，我国基本养老服务均等化建设处在初级阶段，国内学界对其关注度正逐渐攀升。现有研究以定性研究居多，而定量研究集中在具体某省份内部或城市的小范围研究，且相应的测度指标维度各异、测度方法也较为单一。因此，本文主要从供给视角关注基本养老服务均等化水平的发展状况，立足于基本养老服务体系，以西南地区三省一市为研究对象，通过参考社会福利政策框架和各地基本养老服务清单，从基本养老服务领域入手，综合已有研究成果，构建基本养老服务均等化测度指标体系。研究选取西南地区各省市2012—2022年的省级面板数据，运用熵值法与泰尔指数法对其基本养老服务均等化水平进行测度与区域差异分析，并在此基础上，预测“十四五”收官之年西南地区基本养老服务均等化情况。考察其能否实现“十四五”规划纲要所部署的“2025年基本公共服务均等化水平明显提高，2035年基本公共服务实现均等化”的目标［12］，为实现西南地区基本养老服务均等化提供相关决策参考。

二、研究设计

（一）数据来源

本文以西南地区三省一市为样本，基于数据可得性原则，选取2012—2022年面板数据，测度该时期基本养老服务均等化水平；再预估2023—2025年西南地区的基本养老服务均等化水平。样本数据主要来源于《中国民政统计年鉴（2013—2022）》、部分数据来源于相应年份的《中国社会统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国文化文物统计年鉴》《中国卫生健康统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》、EPS数据平台、各省市统计年鉴以及各省市2012—2023年统计公报，部分缺失数据采用线性插值法予以补充。

（二）研究方法

本文采用熵值法考量西南地区基本养老服务均等化综合水平，通过指标无量纲化处理、特征权重、信息熵值计算等步骤后，其核心公式为式（1）和式（2）。

[ωj=1-ej∑（1-ej）m                              j                              ] （1）

[Sθi=∑mj][（ωj×X'θij）] （2）

其中：原始数据矩阵为A=[（Xθij）n×m；X'θij]为第θ年，第i个省（市）的第j个指标的标准化值；[ej]为第j个指标的信息熵值；[ωj]为第j项指标的权重；[Sθi]为基本养老服务均等化水平的综合得分指数。

泰尔指数（Theil-GE1）模型属于广义熵值法的特殊形式，被广泛应用于区域内以及区域间公共服务的差异研究，取值越小则差异越小，核心公式为式（3）。

[T=∑2qnqyqny·1nq∑2qyqiyqlnyqiyq +nqn∑2qyqylnyqy=TWR+TBR] （3）

其中：西南地区总共i个省市，分为q（q=1，2）组；[nq]表示各地区省级单位数量；[yqi]表示某省市基本养老服务均等化水平综合指数；[y]和[yq]分别表示西南地区整体和内部两分组基本养老服务均等化发展综合指数均值；[TWR]和[TBR]分别表示西南地区基本养老服务均等化区域内与区域间差异泰尔指数。

此外，借鉴李百灵（2022）［13］的研究，根据公式（4），利用第t、t-1、t-2年的西南地区基本养老服务泰尔指数平均增长率乘以第t年的泰尔指数作为第t+1年的泰尔指数，预测西南地区2023—2025年各指标的泰尔指数。

[Tit+1=AverageTitTit-1，Tit-1Tit-2，Tit-2Tit-3×Tit] （4）

（三）指标体系

1. 指标设定

基本养老服务属于社会福利的范畴，要构建中国式的社会福利发展道路，应制定“津贴+服务+优待”三位一体的社会福利政策框架［14］。首先，通过梳理已颁发的国家级和省级基本养老服务清单内容发现，社会福利政策框架中“津贴”在基本养老服务中表现为老年人福利补贴、老年人兜底救助、养老保险等，用以保障老年人的基本生存权利，即“物质帮助”；其次，框架中的“服务”在基本养老服务内容里更多体现在对老年人基本生活照料的方方面面，即“照护服务”；最后，框架中的“优待”在基本养老服务的内容里，主要以老年宜居环境、老年社会参与、居家探访等老年友好型社会的构成要素为主，即“关爱服务”。因此，将“物质帮助+照护服务+关爱服务”三个维度作为基本养老服务均等化测度指标体系中的准则层，以公共产品理论为支撑，从基础性、兜底性、适度普惠性和政府主导角度进行具体指标的选取，以此构成指标层。

在“物质帮助+照护服务+关爱服务”维度基础上，选取10个二级指标和21个三级指标，构建西南地区基本养老服务均等化水平测度指标体系，见表1所列。在指标选择中，遵循科学性、实用性和可持续性三大基本原则［15］，同时兼顾数据可获得性原则。物质帮助的二级指标参考了李长远（2022）［16］评估养老服务财政支出的产出类指标，以及田时中和束宇雪（2022）［17］测度养老服务均等化中的压力类指标；照护服务指标综合了童峰和刘金华（2015）［18］提出的服务机构硬件设施、财政情况、人员情况指标，以及封铁英和马朵朵（2020）［19］测度居家养老服务资源均等化时，有关设施设备、建筑场所和人力资源相关的指标，并在此基础上补充调整；关爱服务在国家基本养老服务清单中仅有“特殊困难老年人月探访率”一项，2023年底才基本建成特殊困难老年人探访关爱服务机制［20］，缺乏此类指标数据。因此，通过参考《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》、2021年度国家老龄事业发展公报，以及欧阳金琼和靳佳珠（2023）［21］测度“精神保障”模块基础层次的指标，本研究关爱服务维度的指标主要从“敬老优待”和“社会参与”两方面进行补充和完善。

2. 指标权重

根据熵值法的具体步骤，运用stata16.0测算西南地区基本养老服务均等化测度指标体系中21项三级指标的权重，见表2所列。其中，二级指标权重由对应的三级指标加总所得，一级指标权重由对应的二级指标加总所得，目标层权重为1［11］。指标的权重越大，代表其熵值越小，指标值之间相差越大。由表2可得，照护服务权重超过50%，物质帮助权重占到近30%，而关爱服务的权重不到15%。说明在西南地区三省一市的比较中，照护服务的数据相差较大，能反映的有效信息最多。关爱服务的数据值相差较小，所包含的有效信息较少。

三、2012—2022年西南地区基本养老服务均等化水平的时间演变分析

从西南地区整体和西南地区三省一市各项基本养老服务出发，本文分析了2012—2022年西南地区基本养老服务均等化水平的演变情况。基本养老服务均等化的综合得分指数越高，表明该地区的基本养老服务均等化水平则越高。

1. 西南地区基本养老服务均等化水平整体分析

运用stata 16.0将指标权重结合式（2），测度2012—2022年西南地区各省市基本养老服务均等化各项综合指数，见表3所列。

2012—2022年，西南地区各省市的基本养老服务均等化综合指数整体呈现稳中上升趋势，但省际之间存在不均等现象。如图1所示，结合表3数据得出西南地区基本养老服务均等化整体水平的时间演变情况。西南地区均值由2012年的0.202 4增长至2022年的0.493 4，年均增长率达9.32%。与此同时，各省市基本养老服务均等化综合指数存在差异，2022年超过西南地区均值0.493 4的省市为重庆和贵州，排名情况由高到低依次为贵州、重庆、云南、四川。贵州基本养老服务均等化综合指数是云南的约1.4倍，说明省际基本养老服务差距较大，不均等现象存在。从基本养老服务均等化水平增速看，各省市年均增长率也不相同，2012—2022年，重庆、贵州、四川、云南的年均增长率分别是11.06%、10.81%、6.87%、7.55%。其中，重庆增速最快，比增速最慢的四川多了4.19%，且与贵州共同超过西南地区年均增长率。

结合西南地区实际情况与表3反映的指数情况发现，2012—2022年西南地区基本养老服务均等化水平整体稳步提升，这与经济、政策、地理和人口等因素密不可分。首先，西南地区经济发展水平持续提升，人均地区生产总值由2012年的每人27 606.75元提升至2022年的68 119.25元，上涨了40 512.5元（5），日益增强的经济实力不仅提升地区财政能力，还为基本养老服务供给提供充足保障。其次，西南地区依托国家政策优势，出台适合各省市实际的养老服务政策，促使基本养老服务制度体系不断完善。此外，西南地区发挥区位优势，贯彻国家区域协调发展战略，以成渝双城经济圈、黔中城市群和滇中城市群为核心辐射带动西南区域整体发展，助力形成西部开发新格局。最后，老龄人口也影响着基本养老服务均等化水平，老龄化程度越深，该地区对于老龄事业发展就越重视，相应的基本养老服务均等化水平也会越高。

2. 西南地区各省市各项基本养老服务均等化水平分析

从地区看，西南地区各省市基本养老服务均等化水平虽有所波动，但整体呈良好发展态势。如图2所示，直观地反映了西南地区各省市十年来各项基本养老服务均等化水平的动态变化情况，其中，重庆和云南各项基本养老服务均等化水平攀升较为稳定，但四川和贵州波动较大，分别于2015年和2018年出现较快增长。结合实际政策措施分析川黔两省当年快速增长的原因：就四川而言，2018年规定全面建立80周岁以上老年人高龄津贴普惠制度，将符合条件的老年人家庭全部纳入最低生活保障范围［22］，并强力推进“健康四川2030”行动、实施以“互联网+”养老工程为中心的居家社区养老服务改革试点工程［23］、构建医养结合“一核两带三中心”的空间布局，使得四川不同地区老年人的基本医疗卫生服务需求和生活照料需求得到更好满足。就贵州而言，其紧紧抓住“十二五”规划收官冲刺期，于2015年提出十八项发展养老服务业的政策措施，建立了经济困难、高龄、失能等老年人补贴制度，使全省新增养老床位4.43万张（6），离退休金发放较2014年增加18.09%，城市低保月人均补助水平和农村低保年人均补助水平分别增长32.1%和63.2%（7）。以上种种举措，使四川和贵州的物质帮助指数和照护服务指数在相应年份增长，快速提高了基本养老服务均等化水平。

从西南各省市各项基本养老服务均等化的指数来看，情况各不相同。首先，从物质帮助指数均值来看，均等化水平从高到低分别为四川、贵州、重庆、云南，云南出现负增长情况，说明云南省在老年人福利待遇和兜底保障部分还需加大改革力度，采取专项措施进行改善；其次，从照护服务指数均值来看，排名依次为贵州、重庆、四川、云南，除四川省年均增长率为9.45%之外，其余省市都在15%以上，这说明西南地区采取诸多措施将基本养老服务重点放在养老床位、健康支持、社区居家照料等有关老年人衣食住行的基本生活上；最后，从关爱服务指数均值看，排名依次为重庆、贵州、云南、四川，观测期内提升速度最慢的为重庆，年均增长率为7.8%，比最快的贵州省低了约12个百分点。重庆经济实力较为雄厚，但其老龄化程度在西南地区最深，使其较早重视构建老年友好型社会，其曾于2018年发布《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的实施意见》和《重庆市社区养老服务“千百工程”实施方案》，并提出了2020年关爱服务体系初步形成的目标。因此，重庆的关爱服务指数已经常年维持在西南地区较高水准，故提升速度较慢，但总体来说，在西南地区各省市的基本养老服务中，照护服务和物质帮助的均等化水平远远高于关爱服务，说明对老年人的关爱服务重视程度不够，需加大宣传力度，营造敬老爱老助老社会氛围。

四、基本养老服务均等化水平区域差异分析

为更加清晰认识西南地区基本养老服务均等化水平的区域差异，本文从西南地区整体区域差异、区域差异贡献率、各项基本养老服务区域差异三方面出发，剖析其区域差异情况及背后成因。

1. 西南地区基本养老服务均等化水平区域差异分解

由西南地区基本养老服务均等化水平的指数可见，物质帮助和关爱服务指数较高的地区分别是四川和重庆，这与西南地区经济发展和老龄化程度的整体特征也基本相似，如图3所示。基于此，可从“川渝—云贵”两大区域视角探析西南地区基本养老服务均等化的区域差异。

本文运用泰尔指数将西南地区基本养老服务均等化差异分解为总体差异、区域内差异、区域间差异及相关贡献率，分解结果见表4所列。从总体差异来看，西南地区基本养老服务均等化水平的泰尔指数呈现先升后降的“倒U”型格局。

第一阶段为2012—2014年：迅速上升阶段。在这段观测期内，泰尔指数由2012年的0.000 934上升至2014年的0.042 830，西南地区基本养老服务均等化水平的总体差异迅速加大。这是由于“十二五”时期第一个老年人口增长高峰到来，我国社会养老服务体系却仍处于起步阶段。党的十八大之后，人口老龄化问题逐步受到重视，“优先发展社会养老服务”要求得到落实，政府开始强调建立健全社会养老服务体系，基本养老服务均等化得到迅速发展，但由于西南各地发展速度不同，区域差异在此期间极速扩大。2011年，国务院印发各项政策都曾指出，要坚持“因地制宜、突出重点”［24］和“统筹规划与分类指导相结合”［25］的原则，加大对农村和中西部地区的政策支持力度，资源配置向中西部倾斜。在此背景下，西南地区基本养老服务大力发展，区域之间差异逐渐扩大。

第二阶段为2015—2022年：波动下降阶段。2015年泰尔指数迅速下降到0.020 013，并在此之后，维持在0.01～0.02波动下降，西南地区基本养老服务均等化水平的区域总体差异在逐渐缩小，区域之间的均等化水平提升。出现明显下降的年份为2016年，《国家人口发展规划〔2016—2030年〕》中有所解释：“在2016年后，老龄化加速带来的不利影响加大的背景下，人口均衡发展战略导向之一则是注重人口与社会发展相协调，完善国家基本公共服务制度体系，构建多层次养老服务体系”［26］，基本养老服务在2015年后得到重视并持续发展。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》也表明，“2015年形成可持续的社会养老服务体系”的计划已经基本完成，未来面临的明显短板是“城乡、区域老龄事业发展和养老体系建设不均衡问题突出”［27］。由此可见，“十三五”时期已进入全面建成小康社会决胜阶段。一方面，基本养老服务区域均衡发展问题越受到国家重视，对西南地区的资源和财政倾斜政策越起到明显效果；另一方面，通过西部大开发战略、人口均衡发展国家战略、城镇化发展、重点人群社会保障体系的健全等方式，增强西南地区基本养老服务均等化水平较低区域的整体功能，提升带动西南地区全域基本养老服务均等化水平的均衡发展。

2. 西南地区基本养老服务均等化水平区域差异贡献率分析

从地区差异来看，区域内差异贡献率大于区域间差异贡献率，总体差异来源于区域内差异，如图4所示。2012—2022年，区域内差异贡献率均大于80%，个别年份甚至高达99%，占据压倒性地位，表明西南地区基本养老服务均等化水平的总体差异主要来源于区域内差异，这是因为一省打造一个城市或一个区县的现象在基本养老服务均等化建设问题上非常突出，如2019年国家卫健委发布的首批老年健康西部行项目点名单中，西南地区为四川成都市、重庆大足区、贵州安顺市和云南曲靖市。因此，区域内的同步发展问题亟待解决。

从区域内差异的进一步分解结果看，2012—2022年川渝和云贵区域的泰尔指数平均值分别为0.004 1和0.027 3，贡献率平均值为19.83%和74.62%，表明云贵区域差异及贡献率远远大于川渝地区。云贵区域差异主要受云南“塌陷”地位影响，川渝地区差异贡献率极小的原因与成渝地区双城经济圈有关。自2011年《成渝经济区区域规划》、2021年《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》发布以来，成渝地区人口和经济总量在西部地区一直占据着举足轻重的地位，两地一体化发展水平明显提高，区域差异自然更小。2012—2022年，区域间差异贡献率虽偶有波动，但整体呈下降趋势，说明西南地区基本养老服务均等化水平的建设取得显著成效，极大缩小了西南地区基本养老服务均等化水平的区域间差距，揭示了“十四五”时期重点是通过缩小区域内差异来达到西南地区整体基本养老服务均等化的目标。

3. 西南地区各项基本养老服务均等化水平区域差异分析

如图5所示，在西南地区基本养老服务各子系统中，均等化水平区域差异由高到低依次为照护服务、关爱服务和物质帮助，总体的变化趋势为波动下降。2012—2022年，物质帮助、照护服务、关爱服务的泰尔指数平均值分别为0.013 4、0.058 6、0.024 7，表明照护服务的区域差异是形成西南地区基本养老服务均等化区域差异的主要原因。这是由于党的十八大以来，国家制定的相关政策强调对老年人生活照料的保障和发展。西南地区通过加大公办养老机构改革力度，优化居家社区养老服务，使照护服务均等化水平得到极大提升，但区域内部发展仍不均衡。关爱服务区域差异处于三者之间，由于其二级指标所涉及的内容为老年人文化及生活优待服务，西南各地所提供的敬老优待服务内容相似，使各区域在该方面的差异性不明显。在养老保障方面，西南各省市在老年福利待遇和兜底救助等服务上建设时间较长，投入的关注度和财政力度相差不大，且西南地区经济发展水平内部差距较东部、中部等地区来说较小，其补贴力度、补贴项目、救助内容大致相同，因此物质帮助维度的区域差异最低。

五、基本养老服务均等化水平预测

2023年5月21日，颁发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》中，不仅指出党的十八大以来，基本养老服务的公平性、可及性持续增强，还确定了到2025年，健全基本养老服务制度体系，达到覆盖全体老年人的目标。因此，根据2012—2022年西南地区基本养老服务均等化的泰尔指数，结合式（4）计算2023—2025年西南地区基本养老服务均等化的预测泰尔指数，见表5所列。

由预估结果可知，西南地区基本养老服务均等化水平的总泰尔指数逐年缓慢下降，其余子维度的区域差异除物质帮助之外均呈现下降趋势。西南地区的总泰尔指数从2022年的0.013 140下降到2025年的0.011 692，下降幅度较为平缓，虽然彼时尚未完全实现基本养老服务均等化，但可预见“十四五”时期西南地区基本养老服务均等化水平进入持续上升期，且区域差异将进一步缩小。在各维度发展方面，还需特别注意不同省市对老年人提供资金支持和兜底保障过程时的平衡，只有三个维度平衡发展，才有可能在“十四五”收官之年实现西南地区基本养老服务均等化水平明显提升的目标。

六、结论与建议

（一）结论

通过已有研究成果、政策文件及各地基本养老服务清单实践，从“物质帮助、照护服务、关爱服务”三个维度构建了西南地区基本养老服务均等化测度指标体系，测度了2012—2022年西南地区基本养老服务均等化水平的时间演变，并在此基础上分析西南各省市及两大区域的区域差异及背后成因。主要结论如下：①从时间演变看，自党的十八大以来，西南地区整体基本养老服务均等化水平稳步上升，西南各省市的各项基本养老服务均等化水平波动上升。②从区域差异看，西南地区基本养老服务均等化总体差异呈现出2012—2014年极速上升、2015—2022年波动下降的两阶段趋势，且总体差异来源于区域内差异，各子系统基本养老服务均等化水平的区域差异由高到低依次为照护服务、关爱服务、物质帮助，其整体区域差异变动趋势为波动下降。③从预测结果看，“十四五”时期，西南地区基本养老服务均等化水平进入持续上升期且区域差异不断缩小，有望实现基本养老服务制度体系覆盖全体老年人的目标。

（二）建议

促进基本养老服务全面、专业、高质量、均衡发展的举措涉及方方面面。实现基本养老服务均等化的过程是找准基本养老服务供给短板、因地制宜并科学布局的过程。当前处于基本养老均等化建设初期，西南地区各地应结合实际，制定落实以物质帮助、照护服务和关爱服务为主体的基本养老服务清单，健全基本养老服务制度体系，从基本养老服务的三个维度对症下药，精准施策。

第一，继续保持物质帮助在基本养老服务均等化建设中的重要作用。根据测度结果，物质帮助在基本养老服务均等化中，占据权重比例仅次于照护服务，且区域差异最小。在西南地区三省一市中，物质帮助综合指数从高到低依次为四川、贵州、重庆、云南。为此，云南省和重庆市在未来基本养老服务体系建设中应借鉴四川省先进经验，加大物质帮助力度，提高所在地区基本养老服务均等化水平。此外，常见规模较大的公共转移支付项目与家庭经济状况负相关［28］，这类项目与物质帮助维度的内容相符，而根据预测结果，未来物质帮助均等化水平的区域差异有可能扩大。因此，财政投入应瞄准特困、低保、失能、高龄老年人群体，加大老年人福利补贴和兜底保障力度，建立经济困难老年人补贴制度，财政能力较强的地区可在当前补贴的基础上发展综合补贴；持续扩大基本养老保险覆盖面，以企业职工基本养老保险省级统筹推进全国统筹，缩小事业单位、企业职工和城乡居民基本养老保险待遇差距。

第二，维持照护服务的领头羊角色，缩小地区差异。在测度结果中，照护服务在基本养老服务均等化建设中所占权重比例最大，但其区域差异也最明显。在提供照护服务方面，贵州省在西南地区中较为领先，云南省排在末端。因此，西南地区应首先弥补云南省“塌陷”位置，在养老服务人才技能培养、失能老年人居家养老服务供给、公办养老机构设施建设能力等方面予以一定程度的援助。此外，西南地区可制定统一的老年人综合能力评估标准，开展老年人综合能力评估，给予老年人分类照护服务，如针对分散供养特困的失能、高龄、残疾老年人，实施家庭适老化改造，持续强化公办养老机构兜底线、保基本的职能定位，完善从机构到社区、家庭的长期照护服务模式，力争将基础照护、健康管理等服务送到老年人床边，学习江浙地区发展经验，以智慧养老推进地区养老照护水平。

第三，认清关爱服务均等化水平低、投入力度弱的现状，给予更多关注与投入。关爱服务的均等化程度在当前西南地区三省一市中，均较为薄弱，区域差异不大。其中，重庆市在西南地区中较为领先，作为直辖市，其社会文明发展程度相较于其他三省更高，说明关爱服务与此密不可分。当前我国老年人需求结构正从生存型向发展型转变，各地应正视老年人的精神文化需求，扫清老年人社会参与障碍，加快建立特殊老年人探访关爱机制，鼓励志愿组织、老年协会以及社会各界参与到探访关爱服务中，做好老年人精神关爱和思想引导作用。同时，关爱服务不应局限于居家老年探访，还应体现在社会文明助老各方面。例如，城市老年人公交优惠服务、文化旅游景点老年人免费通道、老年关爱演出等，并通过发展老年教育、保障老年权益、打造老年宜居环境、营造敬老氛围等举措，构建老年友好型社会。

注 释：

（1）数据来源于中华人民共和国民政部《为老年人描绘可感可及的幸福图景——2023年养老服务工作综述》（https：//www.mca.gov.cn/zt/n2782/n2786/c1662004999979997139/content.html）。

（2）数据来源于国家统计局《第七次全国人口普查公报〔第五号〕》（http：//www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902005.html）。

（3）数据来源于国家统计局（https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01）。

（4）数据来源于《中国统计年鉴—2023》，经作者整理计算所得。

（5）数据来源于国家统计局年度数据，经作者整理所得。

（6）数据来源于贵州省2015年民政工作报告（https：//mzt.guizhou.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/ghxx/ghzj/202009/t20200927_63485136.html）。

（7）数据来源于贵州省2015年人力资源和社会保障事业统计公报（http：//rst.guizhou.gov.cn/zwgk/zfxxgk/fdzdgknr/tjxx/tjgb/202210/t20221019_76772886.html）。

参考文献：

［1］中华人民共和国中央人民政府. 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2022-10-25）［2023-07-20］. http：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

［2］中华人民共和国中央人民政府.关于推进基本养老服务体系建设的意见［EB/OL］.（2023-05-21）［2023-07-20］.https：//www.gov.cn/zhengce/202305/content_6875434.htm.

［3］穆光宗，张雅璐，侯梦舜，等.“安老怀少”：构建高质量基本公共服务体系［J］.长安大学学报（社会科学版），2023，25（2）：89-102.

［4］顾严.基本养老服务的三个转变与三个维度［J］.中国社会工作，2021（17）：30-31.

［5］孔伟艳，杨颜嘉，李璐.推动实现全体老年人享有基本养老服务［J］.宏观经济管理，2023（5）：15-21.

［6］龙玉其.基本养老服务均等化的核心概念及深层意蕴［J］.老龄科学研究，2020，8（10）：62-71.

［7］白晨，顾昕.中国基本养老服务能力建设的横向不平等——多维福祉测量的视角［J］.社会科学研究，2018（2）：105-113.

［8］王飞鹏，白卫国.农村基本养老服务可及性研究——基于山东省17个地级市的农村调研数据［J］.人口与经济，2017（4）：54-62.

［9］王振振，何邦倩，雍岚.我国居家养老社区服务均等化分析框架与实证探索——基于北京、南京、咸阳三市的调查［J］.科学决策，2020（7）：49-69.

［10］陈燕，孙统达，黄金银，等.宁波市基本养老服务资源配置及均等化程度调查［J］.区域治理，2019（40）：10-12.

［11］吴国英，赵蕾霞.我国养老服务业的非均衡性测度及发展对策——以京津冀三地为例［J］.山西大学学报（哲学社会科学版），2018，41（4）：87-93.

［12］中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要［EB/OL］.（2021-03-13）［2023-03-12］. https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

［13］李百灵.长江中游城市群基本公共服务均等化水平测算与区域差异比较［J］.统计与决策，2022，38（1）：53-58.

［14］郑功成.中国社会福利的现状与发展取向［J］.中国人民大学学报，2013，27（2）：2-10.

［15］DILLER J V. Cultural Diversity：A Primer for the Human Services［M］. CA：Wadsworth Publishing Company，1999：149-163.

［16］李长远.中国养老服务财政支出效率评价及影响因素分析［J］.财经理论与实践，2022，43（6）：101-107.

［17］田时中，束宇雪.长江经济带养老服务均等化建设水平及收敛性研究［J］.重庆工商大学学报（社会科学版），2022：1-12.

［18］童峰，刘金华.浅谈养老服务评估指标体系的建构［J］.学术论坛，2015，38（12）：127-130.

［19］封铁英，马朵朵.包容性发展视域下社区居家养老服务资源密度分布与均等化评估［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2020，50（4）：108-119.

［20］中华人民共和国中央人民政府.关于开展特殊困难老年人探访关爱服务的指导意见［EB/OL］.（2022-09-27）［2023-08-08］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-10/13/content_5718017.htm.

［21］欧阳金琼，靳佳珠.中国共同富裕的区域差异与结构分解［J］.华东经济管理，2023，37（9）：11-21.

［22］四川省人民政府.四川省人民政府办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见［EB/OL］.（2018-01-17）［2023-08-10］.https：//www.sc.gov.cn/10462/c103046/2018/1/17/29b33ce9b36f421d87aba9ec664e1b02.shtml.

［23］四川省人民政府.四川省人民政府关于印发四川省“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的通知［EB/OL］.（2017-11-02）［2023-08-08］.https：//www.sc.gov.cn/10462/c103044/2017/11/2/f8cee9303f93440184a3b5c6c17095c3.shtml.

［24］中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划〔2011—2015年〕的通知［EB/OL］.（2011-12-16）［2023-08-20］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2011-12/27/content_6550.htm.

［25］中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知［EB/OL］.（2011-09-17）［2023-08-20］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1960671.htm.

［26］中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发国家人口发展规划〔2016—2030年〕的通知［EB/OL］.（2017-01-25）［2023-08-20］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2017-01/25/content_5163309.htm.

［27］中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知［EB/OL］.（2017-03-06）［2023-08-21］.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm.

［28］唐高洁，闫东艺，冯帅章.走向共同富裕：再分配政策对收入分布的影响分析［J］.经济研究，2023，58（3）：23-39.

［责任编辑：刘 凯］