复合治理下基层公共文化服务的优化路径

程卓

作者简介：程 卓（1998—），男，汉族，湖北黄冈人，硕士，研究方向为公共文化服务与管理。

摘要：在城市化进程不断深化与社区功能日益丰富的背景下，以武昌区南湖模式为代表性的新型公共文化服务供给模式逐渐兴起。尽管南湖模式为我国基层公共文化服务提供新的思路，但仍存在需要优化的领域。文章以武昌南湖模式中的某个社区为研究对象，探讨是否存在社区的普遍性问题，并为南湖模式的进一步发展提供参考方向，使南湖模式提供更高质量的公共文化服务。

关键词：基层公共文化服务建设；南湖模式；复合治理；优化路径

文章编号：1674-7437（2024）01-0219-03 中国图书分类号：G249.2；D630 文章标识码：A

中华人民共和国文化和旅游部、国家发展和改革委员会及财政部三部门于2021年共同推出了一项政策建议，旨在全面提升公共文化服务质量，同时弘扬社会主义优秀文化。该政策保护公众的基本文化权益，满足人们对美好生活的新期待。为进一步促进公共文化服务高质量发展，党的二十大明确提出要充实和发展文化行业及文化产业[1]。近年来，武汉市武昌区南湖街道结合当地实际情况，积极探索公共文化服务供给的创新模式。目前，南湖街道已形成以“邻里文化促社会和谐，以核心价值聚民力民心”的工作理念，并大力推崇以邻为亲、以和为贵、以文为根、以助乐人、以诚为基的社区文化精神。

1 复合治理概述

20世纪70年代的中后期，由于政府和市场失效的问题日益严重，以及社会需求呈现多样化，复合治理理念和方式逐渐代替了传统的管理理念和方式，成为全世界各国处理经济社会问题的首选手段[2-3]。在实践中，复合治理主要是一种协作性质的管理，其核心原则是平衡与分散权力，这也被视为当前政治发展和政治文明的关键标准[4]。然而，治理的深层意义较广，因此在传递理论目标过程中，可能会在各种复杂情况下忽视明确的行动主体和多元主体的社会行动模式[5]。治理理念和方式的内部含义包括治理的多元中心性和多维度，治理方式的构建及其组合形成了治理形态的发展道路。面对全球化带来的持续增长的公众需求，仅依赖于一种管理模式已经无法满足。因此，需要创造出一种涵盖多个参与者的新型管理模式。从公共产品和服务的功能转变研究角度来看，以政府和社会组织合作为核心的复合治理结构不仅能提升公共产品和服务的数量，还能提高社会参与者的福利待遇[6]。因此，复合治理是政府在主导的公共事务管理过程中，着重于让政府、市场和社会组织构成一个混合的多元主体，通过谈判合作等多种方式来共同处理公共事务，这是一种创新的管理模式[7]。

2 南湖街道公共文化服务现况

武昌区南湖街道J社区是在原南湖机场旧址上经过十几年开发建设形成的纯居民小区。J社区由4个住宅小区组成，总人口达1.2万余人，社区内设有幼儿园、小学、养老服务中心及300多个便民服务网点。该社区还拥有巧姐姐队、老红帽志愿服务队、J艺术团、老格子组合、曲艺志愿服务队等30支志愿队伍，共计2 000多名志愿者。该社区提供了社区文化长廊、体育健身、文化艺术、民俗节庆、全民阅读等五类主要的文化服务。此外，该社区还设有老年学校，以及11个文体协会，每周一至周五，文体活动都会在社区党群服务中心三楼多功能活动室举行。在一楼服务站，居民可以享受到扶弱帮困、心理慰藉、爱心捐赠、帮教助学以及邻里互助等关爱服务。

2.1重构组织性质

南湖模式的核心是由社区机构引领，并负责提供公众的文化服务。在初期阶段，社区文联作为组织实体的性质并不明晰，组织间相互嵌入的关系主要体现在职责的交叠部分。而且，组织间的互嵌应体现为功能的互补、制度化程度高以及对资源的均衡依赖[8]。实际上，政府对社区文联的嵌入可以视为一种结构性强的嵌入，而社区文联对政府的嵌入则是一种系统性和功能性的弱嵌入。通过重新定义社会组织之间的角色和关系，赋予了社会组织与政府进行协商和博弈的权力，为重建更为实质性的关系提供了必要的基础。

2.2重塑主体间关系

南湖模式的核心是对多元主体关系的重塑，但在与区政府、社区以及居民的外在主体关系建设方面仍面临一些问题。在南湖模式的形成过程中，复合治理实体在接触政府的同时，又与服务对象互动，构建了一个新型社区公共文化服务供应系统。然而，南湖街道J社区过去服务单调、效率低下、偏离居民需求的问题依然存在。因此，在集合公众的文化资源的基础上，南湖街道J社区试图借助咨询、谈判等途径，与武昌区政府及其附属单位——南湖街道办事处再次创设一个资源和利益的分配体系。武昌区已对公共文化服务的具体内容进行了详尽规划，包括由综合性的管理机构承担具体的公共文化服务，按照服务协议进行项目的监督与评估，并依据评估结果决定相关的费用。

2.3重组内容与形式

当前，社区主要提供文化体育、社区教育、科普以及居家养老等各式服务，主要由政府采购、志愿服务及企业等方式来运作。然而，在新式服务模式尚未形成之前，南湖街社区只有单一的文化体育服务，服务质量欠佳还经常陷入零散无序的困境。针对当下各类公共服务的重叠性，J社区积极倡导以文化引领，使科普、社区教育以及居家养老等公共服务与公共文化服务相互融合。南湖街社区公共文化服务的供应方式已经发生变革，从政府的单独提供转变到政府购买、公民建设、志愿者服务等多元化的供应模式。

3南湖模式所需优化之处

3.1多元主体合力有待加强

在分析社会秩序时，迈克尔·博兰尼对单一中心的管理和多元化管理提出了解读[9]。多元化管理是一种由不同的参与者共同参与的管理模式，通过交互的手段来处理公共事务。所有参与者必须共同承担责任和义务，以实现最大限度地提高公众利益的目标[10]。尽管南湖模式的多元主体已经形成（居民、社区、街道、区政府、社会），改变了以往由政府单一主体进行公共文化服务供给的模式，但是形成的合力还不足。J社区主要依靠居民、社区及街道志愿者共同进行公共文化服务的供给，购买文化服务主要是街道负责。然而，这种结构难以兼顾各社区的文化服务差异化需求。此外，各主体间的网络化结构尚未形成，各主体之间的相互联结还不够紧密，信息传递层级较多，导致一些信息传递不够及时，影响了运作效率。

3.2公共文化服务均等化程度不足

J社区在多元治理中，其思维模式仍未摆脱单一主体治理和行政化管理的束缚。J社区将大部分精力投入到志愿服务和人文关怀建设上，忽视了智慧数字化技术建设对于公共文化服务的重要性。南湖模式看似提供了全面的供给，但其核心供给主要依赖于社区组织和居民，缺乏市场竞争机制，而且其主要供给对象集中于老年群体，对于其他群体的公共文化服务的供给较为缺乏[10]。社区通常建有舞蹈室、书画室、健身室等免费向民众开放，有的社区会开展各类文化演出、举办科普讲座等。然而，许多社区居民对于这些活动的认知程度有限，导致相关设施的利用率较低。此外，社区与民众之间的关系不够紧密，导致供需双方的信息不对称，使得供给的产品与服务难以满足需求。

3.3.社区行政化的不良影响

随着改革的深入推进，城市的基础社会治理模式已从“单位—街居制”逐步演变为“社区制”。现阶段，社区内的行政工作主要分为“行政服务”和“行政任务”两类。然而，社区行政化会导致社区治理单一主体化，容易产生多种行政机构的常见问题，使社区行政效率低下，极大降低了公共文化服务的供给质量和效率。

4 公共文化服务优化路径

4.1以协商互信凝聚复合主体治理合力

在推进复合治理的过程中，应激励多方主体共同参与，提供优质的文化服务，满足居民文化需求[11]，构建利益聚合的治理共同体。首先，要认识到主体之间存在复杂的价值逻辑，其利益需求可能存在差异甚至冲突。因此，尊重和理解主体的独特利益需求，建立信任空间并降低信任成本，是寻求共同利益的关键。其次，应以协商信任为基础，从整体层面统筹各参与主体的价值目标，追求公共价值最大化可以作为多元主体建立合作行动的底层逻辑。通过化解社会现实难题，求同存异、相互理解，达成共同的利益目标，实现参与主体社会价值的实现[12]。

4.2促进公共文化服务均等化建设

大众文化需求的多样性和政府公共财政的承受能力存在一定的矛盾，所以应当充分利用现有资源，避免在提供服务过程中产生浪费，应该着重减少对基本公共文化服务的无效提供。建立文化设施至关重要，这些设施不仅需要建立，还需要高效利用。为了方便公众获取公共文化服务，应该在居住地划分文化设施区域。借助应用程序、微信公众号等新媒体平台，改革公共文化服务的形式和内容，使其更加便利，使文化资源得到“沉淀”并被充分利用。通过实现基本公共服务供给的标准化，可以促进资源均等化，通过明确设施配置、基本服务项目、基本人员和经费配置等多个实施要求和标准，实现不同地区和不同人群之间的规范化、标准化配置，提高资源分配的公平性，满足公众对多样性文化的需求，进而助力精神生活共同富裕[13]。

4.3适度去社区行政化

社区的发展主要依赖政府的资源供给，同时地方政府倾向于发挥社区协助权，以便更好地推动城市的社会治理。然而，社区居民委员会利用政府赋予的权限，强化了其在政府中的代表性，引发了社区的行政化问题，可能会干扰到社区在处理事务时对资源的调度和控制。值得注意的是，社区居民委员会和街道办事处的协同工作可以有效解决社区内部资源短缺以及自主管理的能力不足的问题。因此，简单地倡导“去行政化”可能并不具有实际意义，需要将社区的行政化做出“过度”或“适度”的判断。

4.3.1明确政府职能

政府应当积极厘清与社区的关系，纠正过去因政府全能主义产生的社区治理责任分配不恰当的情况。对于社区的决策，政府应充分尊重并改变以往过度干预社区治理的行为，减小其对社区治理进程的直接影响，使社区居民和组织在社区自治中发挥主导作用。在此基础上，政府应进一步加大对社区建设的政策和资金支持力度，避免强制分配任务，改变社区为获取更多政策资金而投入大量的精力、物力、人力去完成政府安排的各项行政事务的情况。

4.3.2明确社区居委会定位

作为非政府组织，社区居委会并不隶属于政府部门，也不应被视为政府职能的简单延伸。然而，这并不意味着社区自治等于无政府主义。实际上，社区自治的核心是在政府的指导下进行自我管理。政府与社区组织之间应当互相配合、互相补充，通过政府的政策、资金支持、依法制定的标准和操作流程，指导社区治理。同时，社区居委会也需要在政府指导下，积极开展社区治理活动。

5 结束语

南湖模式在吸取厦门经验的基础上，针对J社区的实际情况，需要进一步提高多元主体的合力、促进智慧数字文化服务均等化以及适度去社区行政化。虽然类似南湖模式的社区在全国范围内并不罕见，但基层治理建设的某些方面仍受制于木桶“最短的一块木板”。因此，南湖模式可以借鉴其他地方智慧书房建设的经验，利用南湖街道辖区的图书馆和社区的阅览室资源，可以促进数字文化服务建设，推动数字文化服务均等化，更好地凝聚多元合力，促进南湖模式优效运转和建设服务型政府。同时，该模式可以向周边社区、街道推广，形成一个具有特色的文化服务圈。

参考文献：

[1]马艳霞.公共文化服务体系构建中民间参与的主体、方式和内容[J].图书情报工作，2015，59（12）：5-11.

[2]杨逢银，胡平，邢乐勤.公共事务复合治理的载体、实践及其走势分析——以杭州运河综保工程为例[J].中国行政管理，2012（03）：17-21.

[3]陈娟.复合联动：城市治理的机制创新与路径完善——基于杭州市上城区的实践分析[J].中共浙江省委党校学报，2014，30（02）：23-29.

[4]陶建钟.复合治理下的国家主导与社会自主——社会管理及其制度创新[J].浙江学刊，2014（01）：40-47.

[5]王诗宗.治理理论的内在矛盾及其出路[J].哲学研究，2008（02）：83-89.

[6]范巧.基于公共产品和服务提供的复合治理结构考察[J].西部论坛，2016，26（01）：82-89.

[7]汪锦军.公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析[J].中国行政管理，2009（10）：77-80.

[8]迈克尔·博兰尼.自由的逻辑[M].冯银江，李雪茹，译.长春：吉林人民出版社，2011.

[9]刘润泽.诸城市“合村并居”社区治理问题与对策研究[D].烟台：烟台大学，2022.

[10]刘馥宁.社区推进基本公共文化均等化的路径选择[J].现代商业，2017（22）：38-39.

[11]慈勤英，袁瑜.生成治理共同体：公共文化服务的优化路径[J/OL].图书馆论坛：1-10[2023-11-21].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/44.1306.G2.20230621.1920.002.html.

[12]王韬钦.协同推进湖南省基本公共文化服务标准化与均等化研究[J].图书馆，2022（11）：16-20.

[13]陈世香，苏建健.复合治理、发生机制与创新策略：城市街区公共文化服务模式创新的个案分析[J].湖北社会科学，2018（03）：66-73.