国家级滑雪旅游度假地认定标准化实践对体育产业工作的启示

丁云霞　黄希发

摘 要：标准是决定产业能否规范、科学发展的关键要素之一。国家级滑雪旅游度假地评估标准化实践表明，研制等级划分与评定标准，可以为标准化评估提供依据；构建多元主体参与机制，能够提升标准引领效能；拓宽标准覆盖范围，可以丰富旅游产品体系，拓展旅游产业发展空间。当前，我国体育行政主管部门应通过标准化系统提升我国体育产业工作质量，一是优化标准供给，提升体育产品和服务的种类及品质；二是加强各方协同，积极发挥行业组织和项目协会的协调作用；三是把握体育特色，加强运动项目标准体系建设；四是完善人才队伍，储备和培养相对稳定的高端智库团队。

关键词：认定标准，国家级滑雪旅游度假地，体育资源，运动项目

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.10.013

0 引 言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推出一系列改革举措，培育和促进服务业发展壮大、提质增效。2014年，北京市、上海市、天津市、江苏省、浙江省和广东省进入后工业社会发展阶段，现代服务业成为这些省市产业发展的重点[1]。2015年，我国服务业占GDP比重达到50.5% ，服务业成为我国经济健康可持续发展的新引擎[2]。2016年，五大幸福产业走上发展快车道，体育产业和旅游产业作为幸福产业的重要组成部分，成为服务业发展的热点和焦点。2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》提出要加快培育新型消费，健全新型消费领域技术和服务标准体系，健全产品和服务标准体系，健全旅游、养老等服务业标准体系。当前，我国正处于服务消费较快增长的阶段，不少服务消费恢复发展的内在动力较强，特别是文旅、体育等相关行业[3]。这些行业的快速发展、转型升级，迫切需要有科学合理的管理方式与之相匹配。标准化、规范化成为体育产业高质量发展的重要任务。

与体育行业相比，我国旅游行业服务标准数量规模大、覆盖范围广，体系规划更加完善，在推进标准化工作方面积累了不少经验，对于优化我国体育产业工作具有一定的借鉴意义。本文将旅游部门主导的国家滑雪旅游度假地评估为研究对象，分析国家滑雪旅游度假地评估标准化的主要经验及其对体育产业工作的主要启示。

1 国家级滑雪旅游度假地认定标准化工作背景

2016年，国家发展改革委、国家体育总局、教育部和国家旅游局联合印发《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》，指出我国冰雪运动发展虽然取得了一定成绩，但仍存在建设运营标准和制度缺失等全局性问题。2018年，体育总局经济司与发展改革委社会发展司以中国奥委会名义共同组团，赴挪威、奥地利、芬兰开展冰雪产业国际调研后发现，我国滑雪旅游度假地的接待能力、雪场水平，以及滑雪产业发展等方面与国际冰雪强国相比差距较大。为扩大冰雪运动的人群，打造高水平的滑雪运动设施和高品质的旅游度假服务，满足滑雪度假的多元化、品质化和个性化消费需求，2021年，国家体育总局会同文化和旅游部通过系统评估等方式，开展国家级滑雪旅游度假地认定工作。

2 国家级滑雪旅游度假地评估标准化的主要经验

2.1 研制等级划分与评定标准，为标准化评估提供基础

我国旅游行业的服务标准化建设水平居于世界前列。19 95年，经国务院标准化主管部门批复，国家旅游局成立了国家级的旅游标准化专业机构——全国旅游标准化技术委员会（SAC / T C210），负责旅游行业标准技术的归口与标准解释工作。数据显示，全国旅游标准化技术委员会已牵头制（修）订国家标准56项、行业标准73项，为规范旅游行业的服务质量，提高旅游业整体发展水平发挥了积极的引领示范作用。截至目前，旅游行政主管部门依照《旅游景区质量等级管理办法》《旅游景区质量等级的划分与评定》认定了全国A级景区13604家；按照《旅游休闲街区等级划分》认定了55个国家级旅游休闲街区；按照《旅游度假区等级基础评价评分细则》《旅游度假区等级综合评分细则》认定了45家国家级旅游度假区；按照《旅游饭店星级的划分和评定》《星级酒店访查规范》，认定了7676家星级饭店。申报国家滑雪旅游度假地，需要符合行业标准《滑雪旅游度假地等级划分》中有关国家级滑雪旅游度假地的评定条件。

2.2 构建多元主体参与机制，提升标准引领效能

在整个评估过程中，国家级滑雪旅游度假地评估构建了多主体参与机制，达到以评促建，提升标准实施效能的目标。首先，旅游行政主管部门积极推动建立了行业标准《滑雪旅游度假地等级划分》及相关细则的评价指标体系，通过官方媒体和新媒体，开展了广泛的评估标准公开宣讲和培训工作。其次，评选中设置了申报主体提交自评报告的环节，帮助滑雪旅游度假地经营主体在参评国家级或者省级滑雪旅游度假地过程中，通过识别评选标准，进行自我产品和服务的品质对标提升，从而优化自身服务的供给标准，以此发挥示范和引领作用，推动整个行业的高质量发展。最后，文化和旅游部信息化评估平台的建设为来自全国各地不同高校、专业技术组织、代表企业的评估主体参与评价提供了重要基础。这些不同类型的评价主体从不同角度对滑雪旅游度假地进行专业评价，不仅进行量化打分，还需要提交主观的评语。这些评语既能够反映当下学界、业界对滑雪旅游度假地发展的新要求，也能够为进一步完善评价指标体系提供真实有效的专家意见。

2.3 拓宽标准覆盖范围，丰富旅游行业产品体系

资源是自然界、劳动力和科学技术相互结合的产物，是人类社会生存与发展的重要要素[4]。产品是产业的根基，是市场经济环境下行业发展的现实基础。资源不转化为产品，无法进入消费市场，就不能为行业发展创造价值[5]。为推进旅游产业提质增效，增加标准有效供给，满足人民群众的旅游消费需求，旅游行政主管部门积极发挥政府职能优势，以消费者需求为导向，不断优化相关国家标准、行业标准和管理标准，将大量自然资源和人文资源转换为可供旅游业者开发利用的旅游行业产品，打造层次多、结构优、品牌强的旅游行业产品体系[6]。标准供给实现旅游行业资源产品转化图如图1所示。

旅游行业对国家级滑雪旅游度假地、全国A级景区、旅游休闲街区、星级酒店等产品的资源评价工作，主要依据国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（以下简称《国标》）的具体要求和基本步骤。为顺应旅游者的需求内容及层次的升级，实现旅游业供给侧结构性改革，2017年，国家旅游局规划财务司牵头中国科学院地理科学与资源研究所，对2003版《国标》进行了修改，提出了更完善的旅游资源类型划分标准、调查和评价技术与方法指导。2017版《国标》将旅游资源定义修改为“自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和现象”，并结合新的定义，对旅游资源分类进行了扩展和重新组合（见表1），新增了众多新兴旅游资源，不仅包括了树木、草原与草地等植被景观、现代冰川（冰雪旅游带动下产生的新兴人造旅游资源）等水域景观、人文景观综合体等建筑与设施等自然资源，也囊括了旅游节庆、民俗活动、传统体育赛事等全新旅游资源[7]，解决了旅游产品开发与评定过程中遇到的诸多实践困难。

3 国家级滑雪旅游度假地评估标准化实践对体育产业工作的启示

党的十八大以来，在中共中央、国务院的坚强领导，以及健康中国、体育强国等国家战略深化落实的推动下，体育产业政策红利聚集，体育需求和体育消费持续升级，体育产业作为新增长点的战略价值不断凸显，但同时也暴露出一些问题和不足。比如，运动项目产业发展相对滞后、体育产业品牌不强、体育消费需求释放不足、体育行业存在融资难、运营难、创新难、监管难等问题。造成这些问题的原因之一在于体育产业标准的缺失和模糊。标准的本质是统一、任务是规范。评估标准是体育产品和服务发展的重要技术支撑，也是保证体育产业高质量的通行证。通过制定相关标准，旅游行业产品和服务的质量保障体系基本形成，旅游产品和服务不断提升着人民群众的获得感、幸福感和满意度，对当前我国体育产业规范化和高质量发展有着重要启示。

3.1 优化标准供给，提升体育产品和服务的种类及品质

我国体育行业长期以来实行政府主导型发展战略，制度与政策对体育发展格局和发展模式起着决定性的作用。党的十八大以来，我国体育产业发展主要得益于政策支持与制度创新，但与旅游行业发展载体标准化评估工作相比，与人民群众的向往与期待相比，在标准政策和制度供给方面还存在一定不足[8]。2022年中央经济工作会议强调，要主动对照相关规则、规制、管理和标准，深化国内相关领域的改革[9]，体育产业管理部门需要以更大的努力、改革的思维，系统推进标准化发展。

体育产业的发展依托体育资源，而体育资源的结构、数量、形式等又直接影响体育产业发展水平。体育资源的认定是资源评价的前提。目前，相关研究者们大都还在使用二十年前任海等教授所提出的体育资源概念，即体育资源是服务于全民健身和竞技体育的资本、人力和信息等方面的投入[10]，以及开展这些活动需要的空间、场地条件和设备器材[11]。然而，随着体育产业与其他行业融合的不断加深，如何选用科学的资源观审视体育资源的独特内涵，用联系和发展的观点评价复合型体育资源，促进资源融合，形成体育新业态，是制定相关国家标准需要关注的重要问题。

目前，我国体育产业发展载体开放要求主要依据两个标准制定，一是《体育场所开放条件与技术要求》（GB 19079—2013），涉及武术散打、航空航天模型、山地户外等21个项目开展的场所；二是《体育场所等级的划分》（GB/T 18266—2017），截至目前仅涉及保龄球馆、健身馆、游泳馆、自然攀岩场地和滑雪场所五个类型。然而，从现实的发展情况看，体育资源至少应该包括体育场馆、户外运动场地等自然有形资源，也应包括体育赛事活动、体育精神等人文无形资源。当前，体育行政主管部门要重点关注体育运动参与者、体验者的客观需求，进一步解放思想，广泛学习借鉴旅游行业的标准化管理方法和运作方式，紧紧围绕体育标准化工作运行机制中的关键问题，大胆尝试，优化体育产业领域的标准供给，丰富体育产品和服务的种类，提升体育产品和服务质量。一是加快对体育资源的整合和科学评估，推动体育资源分类评价等相关国家标准的制修订工作。二是推进体育赛事活动、体育教育培训、体育信息化和智能体育设备、大型赛事组织与管理等体育产业重点工作的标准化进程。三是围绕运动项目的大众参与人群、经营场所和经营机构，进行相关水平等级、场所星级等方面的标准研制，开发更多符合人民群众健身休闲、体育培训、体育旅游和运动康复等各类消费需求的体育资源。

3.2 加强各方协同，积极发挥行业组织和项目协会的协调作用

从国家级滑雪旅游度假地标准化评估各个环节中，可以看出旅游行政主管部门负责宏观的引导和规制，推动全国旅游标准化技术委员会制定和实施标准。如《滑雪旅游度假地等级划分》是由文化和旅游部提出，全国旅游标准化技术委员会归口，文化和旅游部资源开发司、中国科学院地理科学与资源研究所和中雪众源（北京）投资咨询有限责任公司三家单位共同起草。这其中，政府部门发挥着主导的作用，无论是标准的制定还是依据标准进行评定，都离不开政府推动甚至亲自参与，并没有走完全市场化的自愿性认证之路，这是旅游行业政府积极作为的一个特色，也是旅游标准化成功的一个密码。当然，政府推动离不开标准制定中的市场力量参与、评价结果上的市场认可，而政府顺应市场需求是成功的根本原因。体育要成为未来我国国民经济支柱性产业，要成为人民满意的现代服务业，必须以创新的精神构建标准化管理方式，推动体育标准化工作的跨界融合和部门联动。

体育部门要积极发挥标准在体育法律规章方面的补充作用、在体育市场经营中的规范作用、在体育产品和体育服务质量上的提升作用和在行业管理方面的监管作用，按照体育产业链的结构和运动参与者的需求构建标准群，指导全国体育标准化技术委员会主动作为，联系相关运动项目协会，积极推进体育标准的融合发展，促进政策、规则、标准联通，形成符合国际标准且与之相衔接的体育产品和服务标准体制。

3.3 把握体育特色，加强运动项目标准体系建设

体育产业的核心是运动项目产业，但运动项目多样且规律特征各异，给标准化工作带来一定的难度。依据国家标准GB/T 7635—2002对体育服务业的产品分类，每个体育运动项目均分为体育场所服务、体育活动的组织与宣传服务、运动队（包括俱乐部）服务和其他体育支持性服务等四类服务产品[12]。每个体育服务产品均有对应的服务内容，每个服务内容又均有对应的生产要素。在所有的运动项目中，“动”均是核心要素。因“动”而产生的安全管理需求，是体育标准化工作区别于旅游标准化工作的更大挑战。从这个角度说，运动项目的标准体系建设是保障体育行业良性发展的基础，也是引导行业未来发展的坐标。

近年来，体育总局先后组织编制了山地户外、攀岩、高山探险、漂流等10余项户外运动场所开放条件与技术要求等系列强制性国家标准，为相关体育行政许可和户外运动安全管控提供了技术支持和服务保障。2018年，体育总局联合市场监管总局印发了《体育标准体系建设指南（2018—2020年）》，明确将赛事活动标准制定工作作为体育标准立项重点，目前已组织申报《冬季两项运动赛事活动管理规范》《大众高山滑雪赛事活动组织规范》《大众滑雪赛事活动等级划分与评定》等3项冰雪赛事国家标准计划，并组织申报和批准发布《体育赛事活动竞赛规则标准编制规范》《体育赛事活动办赛指南标准编制规范》等20余项赛事活动行业标准制修订计划。一些运动项目协会也已着手联合专业机构编制适应运动项目发展的评估认定标准。如中国航空运动协会联合北京华安联合认证检测有限公司共同制定了团体标准《航空飞行营地星级划分与评定》，汽车摩托车运动管理中心、中国汽车摩托车运动联合会联合北京华安联合认证检测中心有限公司、途居露营地投资管理股份有限公司等7家公司，联合起草并发布了汽车自驾运动营地系列行业标准TY/T4001.1—2018《汽车自驾运动营地建设要求与开放条件》，TY/T 4001.2—2018《汽车自驾运动营地服务管理要求》和TY/T4001.3—2018《汽车自驾运动营地星级划分与评定》。

体育行政主管部门应针对体育自身特色，进一步完善赛事标准体系，指导建立赛事活动安全分级管控体系。各运动项目协会应主动作为，结合项目特色，吸收项目爱好者、项目场地经营人员、器材厂商参与相关标准建设，不断扩大项目参与人口，提升项目社会影响力，加快发展运动项目产业，推动体育产业高质量发展。

3.4 完善人才队伍，储备和培养相对稳定的高端智库团队

标准的编制不仅是长期的技术性工作，也是人与人、组织与组织的沟通工作，需有计划地长期储备掌握国际标准规则、行业专业知识和技术能力、外语能力的复合型人才[13]。从旅游行业相关国家标准、行业标准的起草团队成员看，由中国旅游研究院等研究机构领衔的旅游行业标准化工作高端智库成员结构合理且相对稳定。我国于2009年才成立全国体育标准化技术委员会，负责我国体育技术领域的标准化技术工作，起步时间晚于旅游行业13年，因此在高端人才智库队伍建设上存在较为明显的比较劣势。有鉴于此，体育产业领域应加强标准化人才队伍建设，培养熟练掌握国际规则、精通专业技术的体育产业标准化高端智库。推动体育产业高端智库持续关注体育工作进展，了解体育标准空白领域，及时掌握国际体育领域最新动向和技术信息。鼓励高端智库成员与文化和旅游、教育、卫生等相关部门的标准起草专家建立长期、定向联系，为获得政策支持提供便利。

4 结 语

我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展是当前和今后一个时期各行业确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。标准水平决定发展质量高低。标准化将在各行业推进高质量发展的进程中发挥基础性、引领性作用。

国家级滑雪旅游度假认定标准化实践证明，规范的评估体系不仅可以有效提高行业部门对示范性发展载体项目的评估效率，还能够推动相关服务更加精准化、更加规范化。体育产业管理部门要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，顺应居民体育消费结构升级趋势，强化标准引领，从顶层设计层面对标准化工作进行系统谋划，着力推动体育产业标准化与科技创新互动发展，提升体育产业标准化水平，为广大人民群众提供更加安全的体育环境、更优质的体育产品和体育服务。

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作者简介

丁云霞，博士，副教授，研究方向为体育产业发展战略、体育标准化。

黄希发，博士，研究员，研究方向为体育标准化、体育检测检验。

（责任编辑：张瑞洋）

基金项目：本文受国家体育总局体育科学研究所基本科研业务资助项目“户外运动项目服务质量标准体系框架研究”（项目编号：基本23-59）、2024年国家体育总局决策咨询研究项目“户外运动产业高质量供给体系的建设路径研究”（项目编号：2024-C-06）资助。