我国军民融合发展史及面临的问题

郭原草 张鹄志

安全与发展是国家的两大核心利益，如何平衡二者的关系一直是各国政府重点考虑的问题；二战结束后，国际形势总体缓和，各国普遍削减军费开支，把经济建设作为主要目标；为兼顾经济发展与国防建设，各国普遍选择利用国防科技工业的溢出效应推动民用科技发展创新和经济社会发展，从而取得最佳社会效益，实现军地协同发展，提升综合国力；国防科技工业是衡量综合国力和核心竞争力的重要指标，在国家工业体系中发挥着基础性、战略性作用；全球金融危机结束后，以国防科技工业为代表的高端制造业已经成为我国与西方国家竞争的核心领域；近年来，中国正在加速发展高端制造业，推动工业信息化与产业转型升级，实现由中国制造到中国智造的转变，推动中国制造业进入全球价值链高端；因此，无论是从国家长远发展还是从国际竞争的角度看，军民融合战略都发挥着举足轻重的作用。

我国军民融合发展史

一、军民一体

早在2000多年前，秦皇汉武北击匈奴，开疆拓土，屯垦戍边，功在千秋；20世纪三四十年代，中央苏区、陕甘宁边区、抗日根据地及解放区普遍采取军民一体战略，应对国民党当局围剿、日伪扫荡等险恶环境；时至今日，新疆生产建设兵团作为我国唯一党政军企融合的省部级准军事实体，仍然发挥着屯垦戍边的重要作用。

二、军民两用

朝鲜战争结束后，我国依托“一五”计划探索以军工项目带动地方经济发展；1956年，毛泽东提出军工企业要掌握军品和民品两套生产技术，根据国际形势变化在两种生产模式之间切换；原二机部要求国防工业积极开发军民两用技术，汽车就是军民两用的典型。从建国之初到“文革”结束20多年，我国在极其艰难情况下取得了巨大的军民融合成就，不仅最大程度减轻了国防建设给脆弱经济带来的压力，还研发出“两弹一星”、洲际核导弹等尖端国防科技装备，确保了国家战略安全；但是限于计划经济体制的历史局限，我国也逐步形成了军民两条线管理的体制，不利于国防与经济协同发展。

三、军转民

20世纪70年代末，由于国际形势好转，军队订单大幅缩减，“军转民”势在必行。军转民是各国早期普遍采用的军民融合模式，由于军工企业具有先天的技术优势，军用技术标准普遍高于民用，军转民模式相对容易实施；但由于缺乏顶层设计与战略规划，军工企业生产具有很大的盲目性，技术优势没有得到充分发挥，造成了民品产能过剩与技术资源浪费。在经济体制转轨的背景下，国务院原五大军工部门先后转为具有行政管理与企业经营双重性质的军工总公司，863计划的实施使得我国在诸多高科技领域取得突破性进展；以上重大决策推动了军工技术向民用工业的转移，到1989年已有近七成军工企业涉足民品生产。在邓小平的推动下，我国军转民取得重大进展，航天、航空、核能、船舶制造、核能等军用技术先后实现民用，实现国防科技成果社会化转移万余项，成为推动经济社会发展的重要力量。

四、民参军

20世纪80年代初启动的军转民主要目的在于利用国防工业剩余产能支援国家经济建设，没有考虑如何挖掘社会潜力助推国防科技发展，进入90年代，这种单向模式已无法适应国防建设和经济发展的要求；随着市场经济快速发展，民营企业成为推动经济增长的中坚力量，有序引导民企参与国防建设就成为必然趋势，即“民参军”。这一时期国家出台大量政策支持符合条件的民企进入军工领域，从事军品配套研发生产；民参军打破了军工行业自成体系、军民分割的状态，使国防工业更好地植根于国民经济中，初步实现了江泽民提出的“寓军于民”思想。但是与发达国家相比，中国民参军还处于起步阶段，面临诸多问题；但是民参军能够调动社会力量助推国防科技发展，因此，代表着军民融合未来的发展方向，目前发达国家近八成军用技术由民企贡献。

五、军民融合

进入21世纪，胡锦涛基于科学发展观提出了“军民融合”概念，其思想实质就是推动国防和经济建设协调发展，实现富国强军的目标；在这一思想指导下，多数军工企业实现了扭亏为盈；2015年“军民融合”正式升格为国家顶层战略。关于“军民融合”学术界尚没有给出统一的概念，据笔者个人理解，军民融合就是将国防科技、军队现代化建设与经济社会发展融合，实现军地资源共享、互相促进与协同发展，避免重复建设，实现经济与社会效益最大化；据统计，军民融合为美国每年节省军费开支300多亿美元，而中国的军民融合度只有30%左右，军队信息化程度显著低于经济社会发展水平，尚有很大的潜力和提升空间。

新时代军民融合面临的问题

一、观念亟待转变

部分地方政府与国有军工企业的思想仍停留在计划经济时代，认为国防现代化建设理应在国家体系内部完成，对民参军缺乏信心；民企准入门槛较高，军工三证审核周期漫长；而军队需求势必随着国际形势而变化，导致企业研发与军需不匹配。

二、民参军程度有限

准入民企普遍处于军工产业链底端，多以原材料、元器件研发生产为主，涉足核心部件、单元级部件的企业极少，涉足系统级、总装总成级研发生产的企业更是凤毛麟角，民企无法深入参与到军工科研生产中。

三、民企利益与军需不匹配

军品研发具有小批量、多品种、投资大、门槛高、周期长、限制多、需求单一等特点，与民品大批量、低成本、需求多元化、市场回报快等特点完全不同，导致民企利益需求与军需之间产生矛盾。

四、缺乏顶层统筹机制

由于历史原因，国防工业先后采用了军队单管、军地联管等多种管理方式，形成了多头管理的机制问题；一些军工项目受军队、政府、军工企业等多头管控，管理混乱，层级不清；尽管党中央于2017年设立了军民融合发展委员会，发改委、工信部也设置了相关司局专门负责军民融合实施推进，但在军民融合上升为国家战略的背景下，我国仍没有组建一个专门负责军民融合顶层统筹协调的正部级行政管理部门；军地双方交流不畅、信息不对称等问题突出，很多地方军民融合走上“两条线发展”的老路，没有达到预期效果。

五、法治建设滞后

目前尚没有一部专门用于指导规范军民融合发展的国家层级法律；《军民融合促进法》《军民融合成果转化法》还在修订完善阶段，尚未正式颁布实施；现有法规文件涉及范围较窄，保障层次较低，无法从全局统筹指导军民融合推进，实施过程无法可依，困难重重；相关法律法规数量偏少，存在大量空白，有些法律已不合时宜；部分法规设有密级，民企无法自由参阅学习。

六、军民标准尚未统一

我国一直采用军民两套标准并行的策略，特别是在装备发展领域，两套标准都已达到较高水平；但由于军工科技的高度保密性，造成两套标准协调沟通不畅、内容重复交叉等问题；发达国家很早就开始探索军用与民用标准相互转化，开展标准兼容与互适研究，打破两套标准之间的壁垒；美国在20世纪90年代起大量增加军民通用标准并核减军用标准，得益于标准统一，美军装备中80%以上技术已采用军民通用技术，形成了稳定高效的军民融合机制。

七、人才储备有限

高校是科技创新的主体，肩负着人才培养储备重任，军民融合离不开高校参与；目前，国防科技人才主要由军队院校及有军工背景的院校培养；军民融合对人才需求量极大，仅靠少数军工院校很难满足需求；普通公办高校由于行业办学等历史原因没有设置国防特色学科，不具备国防科技人才培养的能力；由于没有办理军工三证，不具备承接军工项目、开展军工研发的合法性，长期游离于军工体系外；部分公办高校虽已转为军地共建高校，但是这类高校国防特色学科数量偏少，师资力量薄弱，对军民融合战略的支援力度极其有限；加上军工项目的高度保密性，科研成果不能公开发表论文，对高校及学科排名提升、“双一流”工程建设、教师业绩考核及职称评定没有直接帮助，学校和教师参与积极性普遍不高。

我国军民融合发展对策初步研究

一、加强军民融合国家战略规划

军民融合战略具有系统性、长期性、复杂性和统筹性等特点，需要从国家层面进行战略规划；当前国务院、中央军委已出台相关指导性文件，在国家规划层面取得了突破性进展，但在具体实施操作层面还需要进一步细化和完善。以中央军民融合发展委员会为主体，调动国家智囊和咨询机构力量，跟踪关注国内外发展动态，借鉴吸收有益经验；通过专项课题研究的形式调动科研机构和院校，提供专业研究咨询服务，及时准确为军民融合战略决策和制定提供参考；在重点领域需要优先完成战略规划，如基础设施建设和资源共享、武器装备研发、军民科技协同创新、人才双向培养共享、军事后勤保障与统筹等领域。

二、组建统一的军民融合行政管理体系

由于历史原因，我国军民融合管理职能分散于不同部委，如工信部、发改委、总参谋部、总后勤部、总装备部等军地部门。2017年组建的中央军民融合发展委员会只负责重大问题决策和议事协调，是以会议机制为主的职能机构。目前，军队正处于改革转型期，军民融合发展也处于起步阶段。为提升军民融合效率，避免军地多头管理，建议统筹整合军地各部门的军民融合管理职能，增设直属于国务院的专职部委，在地方各级政府设置对应司局，对中央军民融合委员会负责，统筹协调国防与经济发展，制定具体政策法规与实施细则，负责军民融合战略落地执行。

三、完善军民融合政策法规体系

建议尽快制定军民融合基本法《军民融合促进法》，从法律层面规定顶层设计、领导组织、统筹协调、融合方式和程序；加快制订《军民两用标准》，实现军民两套标准统一；尽快出台《武器装备采购法》，规范武器装备采购；全面推进现有法律法规的废立改工作，从法律政策层面消除军转民、民参加的壁垒和障碍。

四、统筹军民资源共享

加快推进基础设施军民共建共享，信息、高精尖技术、科研成果及人才培养资源渠道共享，最大程度利用资源、降低成本、提高效益。

五、完善军民融合人才培养机制

充分利用公立教育资源，在大学生士兵、直招士官、特招高技术人才等传统入伍模式的基础上，采用军地联合办学、联合培养，拓展军民融合人才培养渠道与模式，统筹军地人才培养资源，建立军地人才流通共享机制。

进入21世纪，以5G通信、人工智能、大数据、云计算为代表的第四次科技革命正在蓬勃发展，对于全世界乃至人类社会发展产生了深远影响；美国等世界军事强国借助第四次科技革命的成果加速研发新军事技术与装备，意图在未来战争和国际安全格局中抢占制高点；从国内形势来看，我国正处于经济高速发展转向高质量发展的关键时期，更处在工业信息化、智能化、产业结构全面调整升级的历史时期；我们应抓住当前历史机遇和有利因素，秉承军民融合的基本理念，依托既有科技工业体系推进军民两套科技工业体系同步转型升级与协同发展；充分利用军民融合在高科技产业领域催生出的新技术、新产品、新产业拉动经济建设，为经济社会发展提供强劲的动力。

作者简介：

郭原草，1984年生，男，汉族，湖南岳阳人，博士，讲师，从事建筑工程、地质工程方向的教学、科研与技术服务工作。本文系2021湖南省普通高等学校教学研究与改革项目“信息化教学实践及其对普通本科院校学生的学习动机激发效果研究”（HNJG-2021-0645）成果。作者单位：湖南科技大学。