“把脉”山西国家历史文化名城保护制度机制

温俊卿

从山西国家历史文化名城保护制度机制体系入手，解读山西6座国家历史文化名城保护的法规制度体系，总结了山西名城保护制度体系特点、成效及问题。在此基础上，从顶层设计和系统保护的角度对山西名城保护制度机制进行优化，以期对我国名城保护制度机制优化、构建城乡历史文化保护传承体系有借鉴和参考意义。

历史文化是城市的灵魂。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出“在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产，构建以具有保护意义、承载不同历史时期文化价值的城市、村镇为依托，由历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑等保护传承构成的有机城乡历史文化保护传承体系。”

历史文化名城是构建城乡历史文化保护传承体系的重要载体。自1982年中国历史文化名城制度确立以来，我国历史文化名城保护制度经历了保护理论体系的建立、保护技术的丰富、法律法规管理制度的健全等发展阶段，40余年来切实保护了一批历史文化名城和众多名镇名村，也在部分名城出现了拆真建假、拆旧建新、开发式保护、割裂式保护等问题，原因大多是由于制度不完善，保护过程中认识不到位、专业理论缺乏、技术水平不足等。

在此背景下，文章以山西6座国家历史文化名城现状的保护制度机制体系为对象，从顶层设计和系统保护的角度完善名城保护制度机制，以期对我国全面保护历史文化遗产，构建城乡历史文化保护传承体系提供理论支撑。

山西国家历史文化名城保护制度体系

山西名城保护法律法规制度体系。1987年《山西省文物保护实施办法》是山西省历史文化遗产保护地方立法的重要开端，自此山西相继制定了文物保护、历史文化名城、名镇、名村等方面各类地方法律法规。整体来看，山西省历史文化名城保护法律法规体系可分为国家指引—省级法律法规—地市立法三个层级（如图1所示）。

名城地方法规制度体系。

大同地方法规制度，1982年，大同被公布为我国首批国家历史文化名城。1998年《大同市人民代表大会常务委员会关于保护大同古城的决议》，是大同出台的首部地方名城保护法规，使古城保护纳入法制轨道。其后，大同先后通过了一系列古城保护相关的地方法规制度，例如《大同古城保护管理条例》《关于大同古城保护和修复的决定》《关于加强大同古城历史文化街区保护的决定》等。

2020年，大同市通过《大同古城保护条例》《大同古城保护管理条例》同时废止。2022年，大同印发《大同历史文化名城保护责任规划师制度实施办法》，探索建立责任规划师驻场制度。同年，平城区政府制定《古城人口回流实施管理办法》，尝试引导人口回流。

平遥地方法规制度。1986年，平遥被公布为第二批国家历史文化名城。1997年，平遥古城被列入世界文化遗产。1999年，山西省通过《山西省平遥古城保护条例》，2018年，对该条例进行了修订。

基于《山西省平遥古城保护条例》，平遥县制定了平遥古城保护、经营、修缮等相关管理办法，形成了相对完善的地方法律法规制度体系。在古城保护方面，平遥县制定了《世界文化遗产平遥古城区内文物保护管理暂行规定》《平遥县加强对平遥古城内房屋建筑和历史街区保护的若干规定》《古城保护专家工作制度》等保护类管理办法；《平遥古城传统民居保护修缮及环境治理管理导则》《平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法》《平遥古城传统建筑工匠备案管理制度》《平遥古城修缮历史建筑技术主持制度》等修缮类管理办法以及《关于加强古城区内店铺管理的若干规定》《平遥古城区内生产经营项目征求意见制度》《平遥县古城区内市容环境卫生管理暂行办法》《平遥古城景区大型活动管理办法》《世界文化遗产平遥古城区内旅游景点管理暂行办法》《平遥古城区域经营项目目录清单》等经营类管理办法。

新绛地方规章制度。1994年，新绛县被公布为第三批国家名城。其后，新绛县先后出台了《新绛县进一步加强城区规划范围建设行为管理的规定》《关于进一步加强老城区保护管理的实施办法》《新绛县老城区民居修缮保护管理工作的实施方案》《新绛县人民政府关于加强新时代文物保护利用的意见》《新绛县传统民居保护利用办法》（草案）等有关文物保护、民居修缮等方面的法律法规。

太原地方法规制度。太原于2011年公布为国家历史文化名城。2009年，太原市公布了《太原历史文化名城保护办法》，是太原市名城保护方面的第一部地方规章。2022年，《太原市历史文化名城保护条例》（草案征求意见稿）公布。

山西国家历史文化名城制度机制评价

山西国家历史文化名城制度机制成效。

保护利用方面，保护利用主要以引导为主。太原明确建立项目库，鼓励引入图书馆、博物馆、非遗工坊等文创服务中心；大同鼓励发展影视制作、古城旅游、民俗工艺等相关文创产业；代县提出发展以科学研究、文化旅游为主的产业；平遥鼓励开展民俗展示、特色旅游等产业，同时定期发布鼓励类、限制类、禁止类的经营项目目录，对古城产业发展有明确规定。

公众参与方面，公众参与也以鼓励引导为主，缺乏完善系统的公众参与及公众监督制度。在省级公众参与体系下，各名城对公众参与有不同程度的补充。太原、平遥、大同均建立了专家工作制度，均成立了名城保护相关的专家咨询委员会等，历史城区内的重大建设活动需要由专家参与评审、论证和咨询。大同建立了责任规划师驻场制度、新绛建立了传统工匠驻场制度等，将专家智库引入日常管理中。

资金筹措方面，保护资金以争取中央和地方专项补助资金为主，同时也有部分由社会组织建立的保护基金等。

省政府从“十二五”即开始对全省历史文化名城街区进行补助，目前已累计补助资金1亿余元。2017年，祁县积极申请法国开发署（AFD）贷款用于祁县古城的保护更新，探索利用外贷资金保护历史文化名城的模式。此外，省内目前已建立少量的名城保护相关捐赠平台和基金，如明道文物保护基金、山西省开元文物保护基金会，但是尚无专门的名城保护基金会。

监督检查方面，目前暂未形成系统的监督检查机制，但省、市保护条例中都规定了相关的法律责任，也明确了任何单位、个人都是名城保护工作的监督群体，均有权利向当地的相关政府部门举报破坏名城保护的行为，但是各法规、办法均未明确举报平台、举报渠道等。

山西国家历史文化名城制度机制存在问题。地方政府对名城保护重视程度不同，法律法规体系深度参差不齐，山西6座国家历史文化名城法律法规体系完善程度差异较大，说明不同的地方政府对名城保护的重视程度和支持力度有明显不同。

保护利用以引导为主，活化利用政策不完善，山西6座国家历史文化名城均未出台保护利用相关的地方立法和规章制度，名城保护利用仍以引导为主。各名城保护规划、保护管理条例等均明确鼓励文创产业发展等，但对名城的产业统筹引导缺乏，且相关鼓励产业的配套政策并未公布，对古城活化利用政策尚不完善。

保护资金渠道单一，社会资本参与配套制度不完善，山西6座国家历史文化名城保护资金仍以财政资金为主，虽然保护条例均明确了鼓励企事业单位、社会团体和个人捐赠、投资，但仍旧为引导性政策，缺乏相应的社会资本参与渠道、参与平台、资金管理、资金监督等配套的政策机制。

公众参与渠道不完善，监督监管制度缺位，山西6座国家历史文化名城的公众参与仍旧是自上而下、由政府引导的，公众仅能通过规划公示、参与捐赠等方式参与到名城保护工作中，仍未建立完善的名城保护公众参与渠道。

山西国家历史文化名城制度机制优化

完善保护法规制度体系。专家参与名城保护法规制度体系建设，建议可参考英国、法国的立法经验，积极邀请相关的名城保护科研院校、行业专家等社会组织和团体加入名城保护法规制度的建设中，鼓励支持名城保护制度课题研究，积极调动专家参与法规制度体系建设。

增强对地方制度体系建设的引导，省级层面可加强对地方制度体系的引导，例如出台《地方名城保护传承规章制度建议清单》。通过建议清单，引导地方根据地方实际情况，出台保护条例、资金管理办法、保护要素认定、传统工匠培育、监督监管等制度。

调整保护管理机制。设立地方名城保护管理委员会，从山西6座国家历史文化名城保护的管理机构来看，各名城保护管理机构建设差异较大，所隶属的主管部门也不同，部分名城保护管理权责不清。建议各地建立地方名城保护管理委员会，专门负责地方名城保护的日常管理、监督、保护、利用等工作，明确权责。

加强规划实施管理，省级层面可制定历史文化名城保护规划实施管理相关规章制度，避免当前出现的保护规划“编而不报”致使各项保护工作无规划可依的现象，要求地方定期组织评估保护规划实施情况，将保护规划的实施情况作为名城评估和监督检查的重点，增强保护规划的权威性。

优化保护利用机制。引导地方形成保护建筑师、规划师负责制，省级层面可建立保护建筑师、保护规划师负责制度，对地方名城的各类保护工作提供技术咨询服务，并定期对负责区域进行巡查，现场指导名城街区的风貌修复以及历史建筑修缮、新建、改建与扩建活动；接受当地居民的建议、意见，并指导遗产的实际使用人对其进行保护修缮。

建立传统建筑工匠认定管理制度，省级层面可建立传统工匠认定管理制度，组织传统建筑工匠的认定、注册和日常管理。传统建筑工匠认定后可发放相关证书，进入信息库，并定期考核。

引导地方根据实际出台凸显当地特色的鼓励业态清单，鼓励地方根据本地文化特色，结合当地资源条件和经济社会发展状况，出台鼓励发展业态清单，促进当地文化传承和古城的开发利用。

健全资金保障制度。探索社会资本参与路径，建议研究制定《关于鼓励和支持社会资本参与名城保护的实施意见》等相关配套制度，明确社会资本的参与模式和相应的支持政策，通过产权激励、金融支持、税收优惠等方式挖掘社会资本，鼓励社会资本参与名城保护。

鼓励地方设立名城保护基金，鼓励引导各地方政府设立名城保护基金，吸纳社会团体、个人的捐赠、投资等，用于古城保护与更新利用、古城环境治理与提升、历史建筑和文物建筑的修缮、非遗传承扶持等。