数字政府的“效能—法治”张力及其调适框架

张梁

关键词 科层政府 数字政府 法治政府 数字效能主义 数字法治政府

〔中图分类号〕Ｄ６３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０５－０１１７－１３

一、问题的提出

政府形态、行政模式与科技进步的联系相当密切。“以蒸汽和电力为代表的两次工业革命促成了高度精致化的分工体系和韦伯式的官僚制”，①形塑了至今仍以科学理性而著称的科层政府。随着新信息革命深入展开，科层政府在数字化冲击下迎来了新的嬗变形态——数字政府。从科层政府到数字政府不啻为一场范式超越和升级，而政府形态演化及行政模式的数字化转型，亦将重塑政府治理结构，引发新的治理变革。有学者甚至乐观地认为，数字政府“成为突围科层制政府治理局限、突破条块分割治理结构、弥补科层治理漏洞的有效改革路径”，② 有助于纾解科层制危机。③ 基于数字政府的透明性、服务性、回应性等特点，亦有观点提出“数字政府是实现法治政府的有效机制”。④然而，数字政府虽具有某些趋向“法治政府”的外在表征，却与后者的价值理念并不完全相洽。随着政府数字化转型的持续推进，其日益突破建立在科层政府结构上的治理机制和法治范式，可能在多维度面临数字治理的“效能—法治”悖论。数字政府建设需符合民主法治的要求，①但目前，“以全面建设法治政府为目标的行政法律制度体系难以有效因应数字政府的发展”。② 故而，数字政府的法治化建构便成为亟待研究的重要课题。

信息技术的迭代升级对政府形态、治理结构带来前所未有的影响。数字政府重塑了对数字社会的治理逻辑及治理方式，使“数字治理”渗透到社会治理的诸多方面。然而，治理的数字化革命不可避免地具有“双刃剑”效应。为了提升对高度复杂的数字社会的治理效能，进而全面构建“数字治理”机制塑造高效的数字政府范式，将会与“法治政府”体系产生目标冲突和价值纠葛。数字政府在日益复杂的治理场景中，会因过度凸显治理效能而面临多重法治风险。有鉴于此，铺设数字政府、法治政府并行共进的良序发展轨道，构建统合数治与法治双重价值系统的数字法治政府，已属当务之急。事实上，数字政府的建设不只要实现法治化，还要实现整体的数字法治。③ 以“数字法治政府”为整体框架和系统界面，推进数字政府数字化、法治化协同发展与深度融合，是规避政府数字化转型的治理悖论与法治风险的必然选择。

二、数字政府的治理模式革新及其效能悖论

数字政府革新了传统政府的科层治理结构，从诸多方面提升了政府面对高度复杂的数字社会的治理效能。然而，“数治”治理模式的系统塑造，也存在突出的技术治理效能悖论，需要受到充分的理论关注。

１．数字政府的治理模式变革

自马克斯·韦伯开创官僚制政府理论以来，对科层政府的讨论从未停歇。科层制作为工业时代公共行政科学化的典范，被视为迄今最贴近现代化的一种政府组织形态。科层制适应了工业化社会追求的秩序、理性、效率等要求，具有专业化与客观化外表，“使整个政府系统的‘可计算性达到最高程度”，④有助提升政府活动的规范性。“科层制不仅仅是指分科分层的外在组织形式，还包括法制化、制度化、专业化等内在特质”。⑤ 然而，科层政府始终面临治理层级和条块协作的难题，以及治理统一性、权威性与灵活性、有效性的悖论。比如，决策机构的法理权威与执行机构的自由裁量存在显著张力，“街头官僚”现象泛滥成疾。与此同时，政府科层化在一定程度上强化了权力集中。“越是集权，越会产生更多的层级，而层级增多会导致监督无力，形成权力监督的悖论”。⑥ 由此，科层制日益偏离“组织理性”，这不仅深刻制约了治理效能，也衍生了“效能—法治”的张力。梳理科层制政府的发展史发现，克服并消解此种张力构成了其制度进化的主旋律，科层政府形态的嬗变呈现为“法治建设与效能建设相交织的政府治理现代化进程”。⑦

“形成于工业时代的行政官僚体系天生具有保守性，其原因在于被设计成保守性而实现对社会结构的稳定。”⑧数字政府作为数字社会衍生出的崭新政府模式，突破了行政始终在“科层理性”中徘徊的结构困境，重塑了政府的职责界限和治理结构。数字政府形塑以技术治理为根本、以治理效率为导向的行政体系，具有逆组织化、去科层化、强穿透性等特质，为科层政府注入了技术、理念等多维革新元素。在“行政一体”和“整体治理”的取向下，数字政府通过整合政策差异，强化了决策权及决策者的监督权，从理论上可能挤压基层的自由裁量空间。数字政府在接续提升行政技术、权力技术的同时，更加重视信息技术的“武装”。数字政府凭借信息技术的“穿透性”特质，直指科层政府“过度集权”和“无序裁量”两大痛点，具有提升治理能力的功能。总体上，数字政府带来了政府功能的再造、职能的整合与调适，呈现出透明性、效率性、便民性、回应性、责任性、服务性等多维特质，有助消除科层政府治理效能不足困境。

数字技术的广泛运用深刻改变了国家和社会治理的方法论，凸显了治理的“工具主义”逻辑。① 数字化重塑了政府与公民、市场、社会三者间的信息交流结构，有助于建构凸显技术治理灵活、高效、能动优势的新型治理范式。如在线公共服务的全天候、普及化，改变了行政体验；又如智能审批等人工智能的运用，促进了行政程序的简约和加速，有利于保障行政相对人的权益。有学者发现，数字技术的规模化运用带来了治理空间的数字再造，创造了“数实相融”的新型治理情境，形成以多层级政府信息协同为核心支撑的“数字治理”新模式。② “数字治理”概念的直观表达即运用数字技术治理国家和社会，学界将其简化为“数治”。

当前，“数治”作为数字政府形态下的独特治理模式，兼具技术化、数据化、平台化、智慧化治理等多元特征，正向不同场域和主体延伸，呈现出较为全面的宏观治理功能，可施展于立法、决策、执行和法律实施、法律监督等诸多领域。从某种意义上，“数治”形塑了简约高效的现代政府系统，不断“上下联动”提升数字社会的治理有效性。③ 然而，它对科层政府组织结构尤其是对决策、执行、监督的权力重塑，也将全面辐射到国家和社会治理结构，牵动治理格局和治理制度的系统调适。这无形中会与在科层体制上构筑和运作的治理体系产生裂痕，使得数字政府形态下的“效能—法治”张力呈现新的样貌。

２．数字政府的“数治”效能悖论

数字政府遵循由重塑科层政府组织到变革社会治理形态的联动逻辑，既给政府治理带来了正向赋能效应，亦深刻改变着国家权力与公民权利结构，推动内外部行政关系发生深刻变迁。数字政府在纾解既有科层治理的效能困境之时，存在复杂多维的“数治”效能悖论。

（１）数字政府的穿透治理与基层社会自治的悖论

数字技术赋能社会治理的机理在于，国家借助“穿透性”的数字技术，赋能制度化（如立法、守法、执法、司法、法律监督）和非制度化（如政策执行、道德实施）的治理事务。数字政府超越了科层政府以“目标管理”为核心的自制模式。理论上，它能够通过信息技术“穿透”行政科层，重塑决策权、执行权、监督权配置结构。实践中，政府“数治”活动的决策过程既具有数据收集与共享、集体协商与决策、综合实施与收集反馈的扁平化面向，也具有进一步集中化的可能。学界最近的研究表明，政府数字化转型并未完全悖离“科层”逻辑，数字技术对于建构更加理性、高效的科层组织似乎具有更为突出的作用，表现于数字政府的组织结构变革可能形成决策权集中、行政科层化的趋势。④ 还有学者发现，数字行政可能缩小甚至完全消除权力的裁量空间，而“数字政府建设在大幅提升国家治理效能的同时，可能导致新型的‘数字官僚主义”。⑤ 本质上，信息工具穿透多层级政府进行“反科层”，重建了“决策者—执行者—监督者”的科层分工，强化了以决策、组织、指挥、管理、监督为主要内容的领导权，可能弱化以信任为核心的激励机制在行政中的重要作用，遏制基层一线执法者的自主性、灵活性。以强化内部监督管理为目标的数字绩效考核，易异化为数字形式主义而被贴上负面“标签”，在局部产生“赋能未必增效”的现象，变相增加了行政负担。①

“权力结构决定治理结构”。② 数字政府推动了具有“穿透性”的数字权力的施展，创造了新的数治治理结构。“数治”可实现从“下管一级”到“下管任一级”的跃迁，数字政府通过内跨“部门”区隔，外跨“政社”界限，精准直达社会管理的对象即公民个人。“数字技术之所以能够赋能治理，是因为数字技术可以使国家精准识别特定个体并提升宏观治理水平。”③在大数据技术的加持下，行政部门通过“个人数据”精准识别到个人，穿透复杂、模糊的社会，以开展群体性的宏观治理，如利用信用监管和惩戒机制进行社会信用体系建设。数字政府通过愈发强大而精准的“社会计算”，实现对社会的“微观数管”和“整体数治”。“穿透式”治理与信息时代的整体性政府组织模式相适应，虽有利于强化纵向治理协同，但在数字管理思维深刻影响下，数字权力的“穿透式”扩张也将带来“数字利维坦”风险。当前，数字政府不仅强化了对内部科层的穿透力，也增强了“穿透”社会的能力，将社会愈发清晰地呈现在国家面前，能够更为有效地治理社会问题、预防秩序风险。然而，政府“穿透”社会的过程是充分运用个人信息的过程，难以回避社会治理效能与个人权利保障的协调悖论。需要注意的是，数字政府的“穿透式”治理从根本上与社会的模糊化本质相悖，尽管信息技术可能通过识别个人，最大化地穿透模糊的社会，但却需要为社会保留一定自治空间。而数字政府的穿透治理对基层行政自治的侵蚀，亦会加剧对基层社会自治空间的不当挤压。

（２）数字政府的清晰治理与权力运作模糊的悖论

数字政府在着力促进信息流动的同时，却由于技术黑箱等原因而面临自身运行不透明的悖论。政府因数字技术广泛使用而发生政府对基层治理模糊性困境的技术性化解。这方面的现实案例十分丰富，如苏州市姑苏区“城运平台”“全要素清晰化”治理模式。④ 然而，数字政府在透明化治理对象的同时，自身却可能无法清晰展现权力运行过程。由于算法不透明和解释、认知、审查难题，⑤数字行政难以完全朝着简约化、透明化、程序化的方向演化，可能形成智慧有余、透明不足、难以控制的“算法行政”系统。数字政府的不少行政活动建构在“算法黑箱”之上，它以愈发复杂的系统结构，再造政府组织，重塑行政场景，构设数字权力，从而模糊了政府“身影”、强化了权力力量，消解了传统行政权力的中心、边缘界分，具有“不见其形，却感其力”的属性。随着政府的行为和活动逐渐向网络空间延伸，以网络化、节点化呈现的政府间关系以及政府—社会关系，在数字技术作用下不断“黑箱化”，模糊和消解政府责任。

数字政府旨在利用促进个人透明的信息技术而实现清晰治理，却又产生了信息权力运作本身的不透明悖论。“数治”下个人与社会的具象化、清晰化，与政府数字权力运作的隐秘化、模糊化形成了内在张力。有学者认为，数字权力是在现有权力形态基础上，超越权力运行基本逻辑而建立起新的权力生产机制和生产关系，完成了从公开的权力向隐蔽的权力的深刻转变。⑥ 当前，数字政府的数字权力来源尚未明确，权力范围、界限也均未厘清。数字行政权力运作的法律要件、具体过程和后果亦模糊不清。数字行政对于行政相对人而言存在主体和行为识别困境，人们既难以察知隐匿其后的真正行政主体，也难以区辨多样化的数字行政行为，使得行政权运行的模糊性随之增加。因此，数字行政活动中公民的知情权和监督权面临保障困境，一些“数治”行政措施较为模糊而具恣意性，公民既不知道其权利被侵犯，也难以开展诉讼救济，相关例证如“北斗掉线案”。① 数字行政决策作为一种能够体现高效性、透明性特质的重要行政行为，在现实中却存在着透明悖论。例如，政府运用大数据制定决策时，其收集、归集、分析和使用等行为却较为隐蔽，行政决策亦可能被大数据分析和隐秘的算法所牵引，加之缺乏公众“在场”参与和监督，易导致更加形式化的决策过程。②

（３）数字政府的整体治理与多元主体分工的悖论

数字政府在促进信息共享、强化整体治理的同时，会产生模糊职能分工、弱化部门制约的悖论。当前，纵向层级和横向部门间的数据互通共享是数字政府建设的关键议题。从治理效率来看，数据互通共享有助于提高行政效能。无论从政府职能分工还是从个人权利保护层面，不同政府层级和部门间的数据互通共享都需受到一定限制。事实上，并非所有数据都可在政府、部门间流动和共享。基于不同的职能分工和必要的相互制约，政府、部门间须保持数据鸿沟，以保持相对的自主性、灵活性和制约性。一概认为政府、部门需基于社会治理需要而数据互通，不仅有违行政科学的“政府职责分工”原理，也与“权力制约”的法治规律相悖。因此，盲目推行数据共享，将与法治政府形成紧张关系。③ 虽然通过数据互通共享有助于建构协同治理的整体政府，解决分工过密造成的治理低效问题，却可能侵蚀分工协调及监督制约结构。④ 事实上，特定任务由专门机关以正当程序履行，这决定了适当的数据分离方能真正保障行政效能。若违背职能分工协调与数据权力配置的功能适当原则，亦会造成新的行政负担。

同时，数字政府作为与信息时代相适应的政府治理形态，将形成整体性治理模式，突出政府在社会治理中的单维主导作用，会与构建政府、市场、社会共治共享的社会治理格局产生某种“整体—合作”悖论。数字社会治理的系统性和复杂性，要求发挥政府、社会、市场多元主体的统筹协调作用，实现国家治理和社会治理的交互融通。然而，数字社会的纵深发展使得政府与市场、社会的治理边界愈发模糊。随着数字平台的兴起，政府对于数字社会、数字经济的治理越发力有不逮。伴随超级平台作为新公共权力全面介入个人生活，“代码即法律”的社会规制逐渐形成。人们迫切需要政府作为“市场失灵”的强势规制者，主导数字社会新公共空间秩序建构，如大力进行反垄断监管。但强化政府对数字经济的全面控制，亦会带来遏制市场创新、消减经济活力等风险，易诱生政府失灵。而若保持政府在数字治理形态下的“元治理者”角色，又会因为政府监管空心化产生平台权力滥用等风险。

（４）数字政府的智能治理与算法风险控制的悖论

数字政府在构建智慧政府的同时，因数字行政的后果归属和责任追究标准含糊，可能产生发展失控、效能反噬的风险。数字政府建设趋向于不断提升整体智治水平，使得过去以公务员为载体的显性治理进化到以机器、算法为载体的隐蔽治理。尽管算法行政比传统行政更高效、客观、智能，却由于自主决策而缺乏理解政府职能及其行政伦理的能力，同时也缺乏必要的社会沟通能力，⑤不可避免地带来智能治理与算法风险控制的悖论。既有研究表明，数字行政存在行为边界不清、规则不明、程序缺失等问题，具有软化权力约束和弱化行政责任的风险。⑥ 随着数字政府向智慧政府的持续演化，行政权力日益呈现为算法权力，带来了算法行政责任如何切分的现实难题。在行政与算法深度结合的背景下，既有以公务员为主导的行政关系结构将发生较大幅度的改变，“行政—算法”的互动可能产生不可控风险。若“行政—算法”关联体成为彻底的一致行动者，人类执行法律将转变为计算机系统执行法律，从而带来执行、决策错误的法律归责问题。

随着以ＣｈａｔＧＰＴ为代表的通用人工智能技术的快速发展，强人工智能愈发具有嵌入和再造数字政府治理的可能。① 当通用人工智能技术逐步渗透到国家机构和政府组织，迟早会出现类人机器代替公务员履行行政职能的结果。在难以逆转的政府人工智能化趋势中，如何明晰数字政府的条块权责配置及行政问责方式，成为亟待解决的难题。从通用人工智能科技发展的态势来看，数字政府存在算法应用多主体责任配置的复杂化风险，不仅难以明确数字行政致害中的主观故意，也因“行政—算法”主客体地位的颠倒，而可能产生人工智能的责任逃逸问题。由于行政伦理禁区被人工智能技术所突破，在传统的责任框架下调控数字行政的治理活动面临突出困境。数字行政行为的智能化、仿真化、不确定性，将加剧公务员和算法之间权责分配和过错认定的复杂化，影响算法行政责任结构的闭环设置。传统政府责任体制长期存在国家责任与公务员责任的激烈纷争，而数字政府又加入算法责任，形成“国家责任—公务员责任—算法责任”的三重集合责任构造。公务员的个人行动与算法结合形成政府的集体行动，带来行政机构、公务员和算法主体责任的混合和界分难题。由于机器难以与人类共担责任，数字政府的智能治理风险最终仍由人来承担。

三、数字政府的“效能—法治”张力及其法治因应

数字政府既为数字社会的高效治理带来无限可能，也衍生出具有突出悖论性的治理效能问题，产生异于传统政府形态中的“效能—法治”张力。而随着未来强人工智能技术在数字政府中的广泛投用，这种“效能—法治”的张力亦将更为凸显。如何及时消解和调适此种张力带来的法治风险，旋即成为当下数字政府建设中的重要问题。

１．数字政府建构中的“效能—法治”张力

数字政府形塑的“数治”治理模式，从诸多方面弥补了传统政府治理的效能不足，显示出以数治效能推动法治进步的作用。譬如，它能够促进民主、科学立法与强化法律实施。然而，“数治”治理新模式亦增添新的“效能—法治”张力，主要体现为行政管理效能显著增强所带来的技术“负能”，强化了与法治政府中所蕴含的行政法治和人权保障的价值分歧，使得“数字技术—法治制度”的内在鸿沟有所扩大。例如，过去因受制于信息技术而难以实现社会治理的清晰化，无法通过“穿透术”进行社会普遍守法的监控和制裁，使得法律实施不力成为侵蚀法治的重要因素。然而，随着国家数据基础设施的不断健全，社会治理所需的信息资源已不再短缺，现实中反而会出现信息权力对个人和社会的严密监控。在数字技术功能迭代增强的情境下，信息技术对社会治理效能的提升将越发显著，而此时“数治”对法律全面实施的促进功能也将更突出。然而，根据现代公认的治理理论，良好的治理应注重发挥国家、社会、私人多元共治作用，强化政府作为“元治理者”的作用，促进私域和社会自治。这意味着数字政府过度追求效能，而经由监控公民形成对社会的全面穿透，将带来侵蚀个人权利和民主法治的后果。由此可见，数字技术在有效推动国家和社会治理之时，亦可能因信息权力异化而从“技术治理”遁入“技术管理”，致使规控数字权力和保障数字权利的难度加大，威胁以公民权利保障为核心的法治政府建设。

数字政府的范式建构包括数字政府内部组织、结构和流程的重塑，以及以多元治理为核心的数字治理方式的构建与实践。因此，数字政府的效能目标既可能侧重于将数字技术赋能政府自身，也可能侧重于将技术赋能于政府、社会和市场等多元主体，重塑三者的治理关系。数字政府的“效能—法治”张力，既包括组织层面的数字政府自身效能与法治的张力，也包括行动层面的数字治理效能与法治的张力。就前者来看，以数据共享为代表的整体治理，在效能上超越官僚制政府所形成的以部门分工为核心的科层治理，但科层政府走向整体政府却带来难以忽视的“效能—法治”张力；就后者而言，算法行政的兴起所引领的智能治理变革，也因技术复杂性而引发日益严峻的“效能—法治”张力。实践中，数字政府的组织效能目标未完全转化为数字治理的行动效能目标，特别是数字“管理”对数字“治理”的目标取代，在一定程度上加剧了数字政府的“效能—法治”张力。立足维护社会秩序、保障公共安全、防御未知风险等现实需求，具有管理功能的“数治”已成为数字政府建构的重要选择。越来越多的数字监管方式在不同的应用场景下诞生，如大数据监管、大数据法律监督、金税四期工程等。随着技术之治对人和物的支配性愈来愈强，数治技术不断上升为系统性的“技术—社会”管理制度，与法治体系形成了日益扩大的“技术—制度”鸿沟。

社会秩序管理和治理效能普遍被视为行政合法性、正当性的建构基础，在应对数字社会发展风险而持续加强社会治理的语境下，数治被寄予通过强化治理效能而抵御社会风险的期待，使得数字政府的“效能—法治”张力呈现一定的隐秘性。行政学的一般原理认为，政府的主要任务是治理社会，而法治被视为治理社会科学民主的方法。以行政法治为核心追求的法治政府是契合治理现代化的现代政府形态。法治的丰富含义及民主对行政的系统要求，决定了行政法治内涵的丰富性、层次性、动态性，包括诸多不同面向的民主、法治标准和要素，如行政合法、合理、透明、诚信、责任、公正、服务、协同、效能等。数字政府贯彻了公共行政学积极倡导的整体治理理念，彰显推动行政一体、促进政府透明、强化公共服务、提升行政效能、优化社会治理等多重价值。而上述多元、宽泛的治理功能和价值观念，如效率性、服务性、透明性、便利性，又能够被由多元要素组成的行政法治价值系统所容纳。这就为辨识数字政府深层的“效能—法治”张力带来现实挑战。正如行政权运作的算法重塑和流程简化，呈现为提升治理效率的功能，却又潜藏着行政过程不透明、公民监督权旁落等深层法治问题。尤其是，数字技术“将权力运作的边际成本降低到趋近于零，为权力的无限延伸提供了冲动欲和便利路径”。① 在社会秩序维护和公共服务保障的双重需求驱动下，数字政府具有扩张权力体量、提升权力强度的倾向。但日益复杂的数字社会治理需求，却为其权力运用提供了深厚的实践合法性，致使“效能—法治”的张力更为隐遁。

有学者认为，有效性与合法性是政治发展的两种路径，有效性有助于累积合法性。② 而从以治理有效性累积合法性的角度，似可期待数字技术对政府治理有效性的提升，能够不断拓展和保障治理的合法性。事实上，数字政府回应性、服务性、效率性等公共属性的增强，恰是治理有效性的直接体现。这些不仅凸显了治理有效性与合法性的交叉与包含，也凸显了行政管理与行政法治目标的汇合。从治理有效性推展行政合法性的视角观察，似乎数字政府建设的法治化前景相当乐观。然而，数字政府治理有效性的不断增强所产生的新“悖论”，又构成对治理本身及其合法性的严重侵蚀。目前来看，诸多局部治理领域数治效能的彰显，确能累积一定的行政合法性，但却难以通过效能本身顺利通往善治。虽然效能和法治具有一定的同向性，两者需融合于“最佳行政”之中。例如，不只有法律能够控制行政滥权，数字政府亦可通过技术手段规制自由裁量，从而减少“地方性知识”来增强法治。然而，技术治理不断试图通过社会计算简化治理结构、提升效能，却又加剧了法治的复杂化。同时，“数治”在不断提升社会清晰度之时，自身却可能趋于“黑箱化”。这意味着，数字政府的持续深化并不能从根本上化解“效能—法治”的悖论，反而可能加剧两者的矛盾。

事实上，治理有效性对合法性的累积不仅有限，而且具有侵蚀法治的风险。因此，数字政府的合法性建构需对效能主义治理逻辑保持警惕。基于法律的滞后性、保守性特质，从法制路径进行数字政府的合法性塑造面临困境，故从数治效能的他者路径逐步累积合法性难以避免，这使得数字政府的“效能—法治”张力具有持久性。为了规避数治模式的治理悖论及法治风险，需充分将治理有效性拓展与合法性积累有机统一，在法治政府框架下形成治理与法治的良性交互。不过，法制化、制度化、专业化作为现代科层治理之内核，在我国政府中的形塑和确立过程较为曲折。同时，公共行政改革尤其是数字行政活动创新，不仅引发了行政法制的赓续和发展，也对其构成了严峻挑战。“基于传统行政模式所设计的法律框架以及由此所生发的学说理论，已逐渐无法回应数字政府建设的需求，并在实践中出现一系列行政异化的问题。”①现代法治观念致力应对科层政府的权力腐败等法治风险，着重矫正官僚组织的僵化逻辑及行为模式，通过贯彻形式主义法治塑造和规范组织理性，以实现合法、合理行政。然而，当数字政府通过技术治理穿透政府科层和社会屏障，将治理问题充分转化为技术问题之时，传统的行政规制手段已不敷其用。大数据技术对数字政府的广泛赋权、赋能，使其信息权能远超科层政府的基础权力，从而溢出现有法制对传统权力谱系的规训疆界。

在“科层政府—数字政府”模式演进过程中，政府组织结构和权力关系呈现出体制性、制度性变异，政府、社会治理结构既与科层逻辑产生张力，内部也形成了新的结构性矛盾。数字政府形态下特殊的“权力—技术”融合运行机制，在一定程度上造成了“数治—法治”的非平衡格局，使单纯面向权力合法性的法治政府框架难以应对数字政府变革下“技术—权力”的双重法治挑战。当建立在“工具理性”之上的数治制度受到过度倚重，它就可能异化技术本身和政府权力，造成治理与法治的失衡甚至“脱轨”。由此可见，数字政府现有及其后续可能衍生的“效能—法治”张力，实际上源于新的治理模式与法治政府核心价值的脱嵌。有学者指出，“法治政府的本质属性，是法律与政府的关系，即政府由法律统治并依法行政的政府形态”。② 目前，我国仍存在法治刚性与治理弹性的结构张力，而数字政府“技术—权力”的双向赋能机制，可能进一步强化“数治—法治”的失衡构造，从而演变为数字法治的危机。

数字政府在为法治建设赋能之时，亦会消减法治的价值。为此，需对数字政府的法治化建构加深认知，充分把握“整体政府建设和法治政府建设相融合的主线”。③ 事实上，“不是所有形态的政府都具有法治的功能，而只有特定结构（关系）形态的政府才具有推进和实现法治的作用”。④ 科层政府曾被视为现代政府的典范，但却始终着力纾解“效能—法治”的结构困境。调适两者的内在张力，贯穿于科层政府法治建设的整个过程。相较之下，数字政府突破了“科层”的结构困境，似乎具有提升治理绩效、推进实质法治的双重功能。但仅以法治政府建设的核心目标——“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”来衡量，数字政府是否通过“反科层”真正促进政府职责清晰化，就颇值得怀疑。⑤ 这意味着，数字政府诸多治理效能的法治属性，需从“数治—法治”二元结构的系统整合来展开。

２．“数治—法治”非平衡格局的法治调适

数字政府呈现“数治—法治”的复杂互动，这意味着需充分调适两者的关系。然而，原有的科层法治既难以控制也不易适应数字政府的发展。从发展节奏而言，相对于数字政府的快速演进，科层法治的进化却相对缓慢，两者呈现异步态势。数治“异军突起”突破了法治行政的既有分析框架，从而基于“技术—制度”的耦合逻辑，矫正和调适数字政府的非平衡发展进程。为此，需构建更高形态、更加成熟的法治政府模式，以充分协调数字政府建构中的“数治—法治”关系。在此背景下，我们难以再侧重通过既有的科层法治模式规限数字行政，而须以系统的数字行政法治理性，规范数字政府的技术塑造，调适并消除数治正向形塑治理模式，逆向冲击法治格局的结构悖论，实现数字政府与法治政府的张力平衡和冲突消解。同时，数字技术不仅对法治制度产生了外部系统性影响，还深刻嵌入到法治制度内部。传统局限于调控政府内部运行环境，凸显“政府法治化”的法治政府建设模式，已难担负匡正数字政府建构正义的使命。故而基于科层政府的法治政府理论，已难完全覆盖数字政府的新问题。这亦预示了超越科层政府法治框架，构建法治化的数字政府已属迫切。

依据卢曼的社会系统理论审视，数字政府系统会成为法治政府系统的外部环境，前者将给后者造成显著的外部影响，促成法治政府模式及其结构发生质变。鉴于数字政府与法治政府密切联动且互为环境，对二者角色的调适需巩固共生机理，化解深层矛盾，这意味着需建构有效的二元整合机制。由于难以单纯通过技术手段完善数字政府及其治理，并经由技术治理化解数字政府的“效能—法治”张力，故需构建充分耦合技术、治理与法治的数字政府新模式。为此，我国理论界提出“数字法治政府”的概念，①旨在通过建构新的张力调适界面，为数字政府法治化提供塑造空间，保障治理有效性与合法性的嵌合联结，从数治／法治协同维度推动数字政府建构。同时，《法治政府建设实施纲要（２０２１—２０２５年）》亦从政策层面提出“全面建设数字法治政府”。“数字法治政府”作为一个超越数字政府的后设概念，具有反思、规范和调适的功能，隐喻决策者试图将法治政府原则纳入数字政府构建过程，形成数治／法治充分耦合的新型政府形态的愿景和期望。

从规范性来看，“数字法治政府”的概念创设呈现协调数字政府与法治政府二元关系的统筹逻辑，具有调适数字效能与行政法治张力的系统功能，有助于明确“数治”所应遵循的基本法治进路。“新时代法治政府建设的全新要求取决于当代社会治理的基本特征”。② 数字法治政府着力回应构建“共建共治共享的社会治理格局”的法治要求，试图超越数治效能主义这一单向的政府合法性塑造逻辑，对数字政府进行“数治—法治”的有机整合，对其构建的效能性、合法性、合理性进行系统、持续的反思与矫正，通过数治有效性与合法性的有机互动，协同推动数字政府的范式转型与法治建构。本质而言，数字法治政府有别于既有的法治政府模式，旨在以数字社会的“实质法治”为重要面向，为凸显“技术之治”、面向“整体治理”的数字政府形态设置更高程度的正当性。因此，数字政府塑造过程中“治理—法治”关系的处理，将会面临高度复杂的法律价值平衡问题。数字法治政府不仅需着力实现数字政府的法治化，还需在“政府形态变革—社会治理变革—法治模式因应”的持续互动中，通过数字法治观念、原则的指引，使愈发广泛的“技术性”政府治理手段，能够与法治政府的普遍价值原则相适应，修正数字政府以效能为中心的治理机制，以稳定的法治理念和法治价值系统来全面纾解数字政府的技术赋能、赋权和赋责危机。

四、数字法治政府：“效能—法治”张力的系统调适框架

本质上看，数字法治政府对“效能—法治”张力的协调，是对政府治理创新与行政法治变革的统合，涉及数治、法治两大治理系统的兼容、集成问题，旨在确保更多的治理“应用程序”在其系统界面上顺畅运行。而“效能—法治”张力的协调过程是治理与法治的深度耦合，旨在实现数字时代治理现代化与法治现代化的协同发展。

１．数字法治政府实现“效能—法治”整合的理念基础

为了防范数字政府建构中“效能—法治”张力的持续累积，需充分发挥数字法治政府整合数治与法治的系统界面功能，通过建构立体化、全维度、多节点的二元结构协调原则和机制，促进数治、法治系统均衡发展、协同演化，以保持数字公共行政的法治内核，推动数字政府的内涵式发展。①

（１）行政管理与行政法治的深度交融原则

数字法治政府建设应致力实现行政管理与行政法治的深度交融。“创设政府的目的就是在政治体中建立稳定的秩序，因此必须赋予政府以足够的力量”。② 数字法治政府不仅应成为助推数字政府法治化构建的系统界面，还应成为助推数字政府科学建设和管理优化，进而推展行政法治的系统界面。数字“治理术”解构并重塑了多元主体协作的社会治理机制，带来技术与权力双重异化与叠加管控的隐忧。数字政府的数字权力经由超级平台，而延伸、渗透到社会经济生活的方方面面，可能产生技术权力的不正当运行，从而推动数字监控和个人穿透的加强。这意味着，须构建数字政府的负责任“穿透”机制，通过行政法治规范数字行政的“穿透”权力，系统强化对个人信息和数据权利的保护，建构算法行政经由“透视”个人而“穿透”社会的技术正当程序。

（２）政府治理和社会治理的同步发展原则

数字法治政府建设应致力促进政府治理与社会治理的同步发展。高度复杂的数字社会治理需契合反思性法治要求，③着力实现政府数治系统与社会共治系统的交互，构建“政社协同”的多元治理结构。数字政府应将公私合作作为构建数字公共行政的突破口。一方面，数字社会产生了新公共空间，私平台的蓬勃发展带来了社会权力的生长；另一方面，随着国家社会保障的深化发展，数字政府的社会塑造、生存照顾任务增加，大量公共行政任务通过政府和社会平台完成。数字政府的权力运作横跨公私场景，边界超越了传统政府的管理维度。社会治理的“跨界性”和“整体性”，要求打开政府的封闭结构，消减社会治理清晰化与政府治理模糊化的张力。数字法治政府能够推进多中心治理和界面治理模式的结合。它以协调政府与市场、社会关系为主要任务，有助于“解决政府职能混杂、权责不清这一法治政府建设的基础性难题”，④实现政府与市场、社会交互边界的法治规范。

（３）权力监督与行政自制的协调互补原则

数字法治政府应致力促进权力监督与行政自制的协调互补。从根本上而言，数字治理的合法性体现为数字权力的行使合法。数字法治政府建设的重心在于完善数字权力监督体系，实现对数字政府权力运作的持续控制。当前，权力监督数字化建设为推进数字法治政府建设提供了良好环境。“数字人大”“数字监察”“数字检察”等各种数字化权力监督系统的运用，不仅提升了国家监督机构的权力监督能力，也促进了公民监督权的数字赋能，使得数字化监督成为个体防御权力“穿透”的重要机制。现阶段，统筹人大、监察、检察、审计、统计等国家监督制度，注重人大监督、监察监督、检察监督、审计监督等监督机关的数据互通和共享，构筑面向数字行政权运行的全流程、全过程数字监督机制，对促进和保障数字行政权的法治化运行，消除算法行政的责任悖论尤为必要。在加强全过程权力监督的同时，也需处理好与行政激励、行政自制的互补关系，维护行政自主性和能动性，防范过度、过密监督下的政府僵化和行政失能风险。

（４）数字技术与法治制度的赋能均衡原则

数字法治政府应致力实现技术工具和法治规范系统的赋能均衡。基于对治理技术现代化及其效能的推崇，法治对技术治理的合法性赋能愈发隐蔽地存在。相较之下，技术对法治制度的赋能尽管被有所加强，却仍在诸多领域尚未得到充分伸展。同时，法治建设本身也长期面临重价值引领、轻技术赋能的工具困境。随着数字技术对制度的赋能效应日益凸显，法治建设的内在逻辑也须因应技术变革进行重塑，着力将技术作为推动政府法治化的重要手段。事实上，开发智能化的法治工具实现“法治数字化”，是深度因应数字时代法治变革的必然选择。鉴于法治是制度系统、技术系统的统一，数字政府需通过数字技术驱动行政法治机制变革，充分运用“法治”这套内嵌社会公益和正当程序的制度“算法”，挖掘数字技术本身具有的权力监控、流程规范等刚性规制潜能，以“技术＋法治”的新型权力制动力，防控数字政府的权力风险。

２．数字法治政府推动“效能—法治”整合的规范路径

为从根本上化解数治所创构的技术秩序的效能合法性危机，需以系统工程思维协调数字行政“数治—法治”二元价值，统筹安排数字法治国家、数字法治政府、数字法治社会建设，持续优化“信息权力—信息权利”的交互结构，保障数字政府在“效能—法治”协同逻辑下有序演进。

（１）充分协调数字行政“数治—法治”二元价值

数字政府通过发挥信息工具在市场监管、秩序维护等领域的优势，弥补市场缺陷和弱点，提高经济社会发展效率。然而，数字行政目标的实现很大程度上取决于政府与社会、市场的法治边界，涉及数字行政的正当性、合理性问题，难以忽视人本价值这一终极目标。数治范式需接受比例原则的全面规训，才能体现促进社会治理的正当价值。具体而言，其应在目的、手段上合乎宪法、法律特别是行政法的要求，遵循适当性、妥当性和均衡性原则，杜绝不必要、不适当和过度化的数治措施。比例原则可谓从权力监督和行政自制两方面，提出了规范数字行政的系统法治要求，有助于防范数字行政的扩张性、无序性和恣意性，为数字法治政府调适“效能—法治”张力提供重要的平衡机制。

借助比例原则调控数字政府的“效能—法治”张力，需从根本上以数字法治政府整合回应政府、责任政府等公共行政理念，通过溯源并调适公共行政的核心价值，建构数字政府的实质法治责任，调控行政管理与行政法治的责任张力。责任被视为行政的关键价值，而它也是法治在公共行政领域的强烈诉求。行政管理往往通过发挥政府自主性，而呈现对人民负责的责任政府形象。然而，责任政府以政府职能、职责的法治化安排为规范基础，并与社会、市场之间存在一定的责任角色边界。唯有强化法治行政、法治经济对政府责任的外部规范，在政府、社会、市场多元共治架构下，持续围绕合作治理塑造数字政府的职责边界，构建有为、有效、有限的数字政府，才能从根本上调适数字政府的“效能—法治”张力。

数字法治政府是包容数治效能、协调法治质量的法治政府模式，体现行政管理与行政法治逻辑的多维融通。作为一个二元张力的调适框架和耦合机制，在当前数字行政法制较为薄弱的情况下，数字法治政府应围绕数字行政的合理性、责任性，经由数字政府公共价值的全面塑造和自我规制，展开其与行政法治的整合协调。这意味着，需从合理行政与责任政府层面推动政府职能转变和效能建设，增进数字行政的总体社会福利。当下，随着强人工智能技术逐渐嵌入数字行政，需直面政府职责体系转变这一传统难题面临的新困境，在合理性层面推动完善数字政府的“政治—行政—法律”责任安排。为此，要将社会价值和公共伦理充分纳入数字政府责任立法，特别是要加强算法行政决策的法制规范供给，厘清数字政府“行政助手”“行政工具”的衍生权责，缓释人工智能对数字政府责任体系的冲击。

（２）统筹数字法治国家、数字法治政府、数字法治社会建设

数字政府是数字国家建设的核心部分，其深度参与数字社会的形塑过程，具有联结数字国家与数字社会的中介效应。而“数字国家—数字社会”的联动演进结构，又深度关涉数字政府的法治底座如何安放。“法治的基础和界限就寓于市民社会与国家的这种互动发展构架之中”。① 数字社会与数字国家的紧密联动关系，不仅直接影响数字政府的法治演进和格局塑造，还将从根本上决定数字法治的发展。为此，需进化为“数字法治国家—数字法治社会”的交互结构。在这一新的二元关系结构中安置数字法治政府，既有利于从国家、社会的双向角度，为其提供统筹发展的资源和动力，又可通过引领数字法治社会、承载数字法治国家，从而实现三者的协同建构。

正因处在数字法治国家／社会的连接点，数字法治政府建设需被置于数字法治全局而系统谋划。剖释“数字法治政府”概念的内涵可发现，它不仅是“数字政府”与“法治政府”的组合叠加，还隐含面向“数字法治”的新型政府之深意。显然，数字法治是囊括数字法治国家／社会／政府的三维系统。当下，数字法治政府建设需树立更加宏观的数字法治观，切实接受数字法治国家建设的统领。“法治政府在公法领域的推行势必依靠法治国家的推行，并和法治政党、法治社会等概念互为前提和基础。”②数字法治政府不只是行政权层面的数字法治建设，还延伸到立法权、审判权、检察权、监察权等国家权力法治。尽管数字法治具有丰富的内涵，但它是对以政府为主体的数治方式的系统规控。唯有坚持“建设社会主义法治国家”的宪法原则，③充分发挥数字法治国家的系统引领作用，才能实现对数字政府权力的系统调控。

相对于法治国家的顶层设计，“法治社会则是法治中国建设的真正基础”。④ 数字法治政府与数字经济、数字社会建设密切交叉，体现在政府与市场、国家与社会的关系协调之中，又高度契合促进政府职能转变、优化治理结构的主旨。当代的数字治理以国家、社会的合作治理为基础，故需深入推进“政府—社会”协同共治，在数字国家与数字社会良性互动的法治框架中，渐进完成数字法治政府建设。我国需深入探寻数字社会的发展逻辑，逐渐夯实数字法治政府运行的数字社会根基。当下，需按照法治国家将全部公共生活法律化的内在要求，将人工智能技术创新纳入数字法制立法框架，消减侵蚀风险。为此，应树立建构安全、可信数字公共生活的政府发展理念，切实承担人工智能政府应用的风险预防义务，强化数字政府技术创新的“负责任”制度保障，全面推进数字政府智能应用的多场景社会实验，健全算法行政技术伦理规则和法律责任制度，以“数字善治”引领数字法治社会建设。

（３）持续优化“信息权力—信息权利”的交互结构

数字技术是将信息权力公平赋予社会的重要机制。由于不同主体间的政治、经济、社会地位不平等，数字时代的信息权力配置出现了差序赋权、赋能效果，政府、企业和个人的信息权力悬殊，有必要通过法治机制矫正信息权力的失衡配置架构。为此，需调整“信息国家—透明公民”的传统关系，突出“信息公民”而淡化“信息国家”主体身份，调适信息权力的公私倾斜配置格局，实现政府与社会的平等对视。这是信息理念和信息控制权的重大转变，即“在国家领域将保密和数据公开性之间的一般—例外关系颠倒过来：应当保证任何国家活动的公开性（便于公民获取国家信息），只有在法律规定的例外情况下才能保密”。① 唯有将透明性作为数字国家的根本追求，数字政府才具有更高的合法性和正当性。在当下保障国家安全的基础上，构建“透明国家—信息公民”的平衡信息结构，能够填平公域和私域的“信息鸿沟”，使被技术异化的“数字人”返身成为“数字公民”，提升数字民主对数字法治政府建构的支撑、保障功能，实现政府治理社会和社会治理政府的均衡建构。

数字时代的政府不仅成为公共数据生产者，也能直接或间接掌控大量社会数据。通过对个体数据的深度解析和穿透，数字政府变换权力行使模式，不断延伸权力触角，从而形成了新的权力结构。然而，由于缺乏对公共数据的充分掌握，民众往往难以理解数字政府组织及其背后的“算法”逻辑，亦难以对行政系统进行有效监督。这就要求强化政府的信息透明和共享责任，明确其在数字社会所须承担的公开透明义务，使数字政府能够保持高度透明。既往法治政府建设为促进政府透明负责，创造了专家论证、公众参与、公开听证等多种行政参与和监督机制。数字政府既需完善和发展上述机制，还要充分运用信息技术加强行政自制、赋能行政法治，如构建技术化的确权规制、用权规制、评权规制和督权规制机制。②同时，应强化个人信息、数据自治权与国家控制权间的协调。

从发展态势来看，公共数据治理将是数字法治政府建设的重要内容。我们需跨越数据治理与数字治理的鸿沟，将“数据之治”全面转入“治理数据”，健全以数据基础制度为核心的政府数据管理体系，优化数据管理机构的职能职责，全面推进基础性、关键性数据治理制度建设。尤其要强化个人权益保护与数据合理利用的法制平衡，充分释放数据要素的社会经济和民主法治价值。当下，需以政府数据开放、公共数据授权运营法治化构建为核心，构建公共数据收集、开放、共享、利用、收益等配套法律机制，审慎推进数据财政，不断夯实公私数据协同共治体系。随着数据治理日益成为数字法治政府建设的突破口，还需认真对待数据治理权力，树立数据治理的包容审慎理念，通过提升数据治理的公开性、透明性、责任性，提升其法治化、民主化水平。

五、结语

本质上，数字政府建设是对政府治理结构的系统重构，其创设的“数治”模式蕴含的“效能—法治”张力，随着数字社会持续深化而发生深刻变动。唯有从数字政府职责体系和行政法治的优化完善入手，加快推进能够系统整合数字政府、法治政府二元结构关系的数字法治政府建设，方有可能从根本上化解这一内在张力。然而，由于面向技术理性的数字政府与面向制度理性的法治政府之深度耦合仍面临诸多现实障碍，故尚需深入掌握基于系统数字法治观的数字法治政府哲学，强化行政法学知识体系的创新性、协调性和自主性，不断增强行政法的回应性、包容性、整体性，③以推动效能、法治围绕数字政府公共行政的核心价值协同成长，最终阐释好“一个法治化的数字政府何以可能”的命题。

作者单位：宁波大学法学院

责任编辑：张陈一轩