以新质生产力推动山西煤矿安全生产中的政府监管责任

摘 要：煤炭是保障我国国民经济稳步向前发展的重要能源之一，但由于在生产过程中，工人安全生产意识不强、设备陈旧落后、监管形式僵化、安全责任落实不到位等原因，致使煤矿安全生产事故时有发生。对此，在山西转型发展的大背景下，文章提出以新质生产力为抓手，着重提升员工素质、加强监管组织领导、创新监管模式、加大监管力度、从细节上重视监管工作。

关键词：煤矿 政府监管 路径

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）05-105-03

煤炭资源虽然是我国经济发展的重要能源，但在我国以人为本的执政理念下，党和国家更关注人民的利益、人民的生命健康。如何才能在一个复杂的工作环境下保证煤矿员工的生命安全，不仅需要一套完备的规章制度，更需要一个独立的监管机构。在2024年全国两会中，政府工作报告特别提出了加快发展新质生产力。由此，在山西推进煤矿企业安全生产政府监管中，也可以新质生产力为抓手，在监管中运用新技术，以此保证煤矿员工的生命安全。

一、煤矿企业安全生产政府监管的相关概念及必要性

（一）煤矿企业安全生产

安全，是指人们没有受到威胁、危险、危害、损失，是人们免除了不可接受的损害风险的状态。安全生产是指在生产经营活动中，为了避免造成人员伤害和财产损失而采取相应的预防和控制措施，保证生产经营活动得以顺利进行的活动。安全生产具体到煤矿企业，是指煤矿工人在采煤过程中，生命、健康、财产没有受到伤害或伤害程度较小，是煤矿工人个人或煤矿企业所能承担的风险的范围。

（二）煤矿企业安全生产的政府监管

监管，是指对某个机构、行业、市场或活动的监督和管理。监管通常由政府或政府指定的机构来进行。政府监管，学术界一般称之为政府规制或管制，是在市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。在煤矿企业安全生产中，政府监管是指政府运用行政强制力，根据法律授权，通过设立专门的行政机构，从监管目的、处罚依据、处罚范围上对煤矿企业监督管理，以达到促进煤矿企业安全生产、减少或避免安全事故、保障工人的生命财产安全、保障煤矿企业健康发展的目的。

（三）煤矿企业安全生产中政府监管的必要性

尽管各煤矿都有一套自己的生产流程，并在这套流程的规制下起到了减少事故发生的作用。但随着经济社会的发展，煤矿企业在开采煤炭的过程中依靠自律、依靠内部规章去约束自己生产规模的扩大、减少攫取利益的速度显然是不够的，也是不现实的。事实上，煤矿在安全生产中既需要为企业创造利益、获取更大的利润;更需要在生产中保证工人的生命财产安全不受侵害。要做到这两点，就需要煤矿企业将有限的资金不仅要投入到生产运营中，还需要将一部分资金投入到生产维护中。企业维护资金的投入虽然作用巨大，却不能直接创造经济利益，所以这对企业来说看似一个简单的问题，但面对巨大的经济利益，如何正确保持资金的合理使用就比较困难。面对利益的诱惑，有些煤矿难以把控对利益的追逐，把本应投在防护上的资金转投在了生产上，增加了煤矿企业生产过程中发生事故的可能。面对这一现状，就需要一个独立于煤矿企业之外的、强有力的政府部门承担起对煤矿安全生产的监管，使煤矿能更有效地提高安全生产水平，减少事故发生。

二、政府监管的法理依据

煤炭形成过程复杂，多深埋地下，在开采中很容易发生事故，所以在煤矿自身监管体系之外，还需要利用政府监管这一独立于煤矿企业之外的监管机构进行监管。

（一）政府规制理论

政府规制是在市场经济体制下，政府对经济行为的管理或制约，是以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，是政府干预经济主体的活动。煤矿企业作为我国最重要的能源生产企业，对煤矿企业的监管就在情理之中。具体到煤矿企业的生产经营中，又可以发现：煤矿企业虽然对国家经济发展影响巨大，但其工作环境通常较差，工人整体文化水平不高，负外部性特征明显。因此，政府作为公权力的代表，就需要通过法律手段，运用公权力引导、调节、干预和控制市场参与各方主体的行为，以实现追求社会效率、社会公平和社会福利的目标。并且政府在干预煤矿企业生产的过程中，也会通过公权力规范企业行为，公开煤企信息，督促煤企消除隐患。

（二）委托代理理论

委托代理理论起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，假设代理人与被代理人均为理性经济人，而代理人由于相较于被代理人，有明显的信息优势和专业优势，可以为被代理人做出更为专业、理智的决策。基于代理人的这一特征，被代理人会授予代理人一定权限，为其在权限范围内做出决策。以委托代理理论为前提，在煤矿企业安全生产过程中，也假设煤矿企业与政府为理性经济人，当国家出台一系列政策时，会委托给安全生产部门和各级政府，即各级政府代表国家执行安全生产政策。社会民众期望社会稳定，工作稳定，他们也需要有一个理性的代理人解读政策并为其做出决策，政府监管部门对政策的熟悉程度是民众无法比拟的，所以对双方而言，这个代理人的最好人选就是政府。基于这一原理，在煤矿企业的安全生产中政府监管是比较妥当的。

（三）信息不对称理论

信息不对称理论最早出现在经济学领域，这一理论的基本含义是在市场经济活动中，人们对某些信息的了解是有差异的：一部分人对某些信息了解充分，而另一部分人则对相关信息知之甚少。掌握信息比较充分的人，在利用这些信息作出决策时往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人，则处于比较不利的地位。该理论认为：市场中卖方比买方更了解有关商品的信息，出于利益的考虑，卖方会向买方介绍有利于商品销售的各种信息，忽视对销售不利的信息，从而使买方相信买到卖方推销的产品是一件明智的事。买卖双方在推销某一商品的过程中各自的表现就是一种在信息不对称前提下做出的反应。即：在买方接受到卖方的推销信息后，不管信息的误差有多大，他都会认为自己当时的决策是正确的、是明智的。买方这一单方面的想法显然只是理想状态，卖方在向他们推销产品时可能传递的是产品的全部信息，也可能是产品的部分信息，而买方却会以为他已经掌握了全部的产品信息。面对市场信息不对称产生的弊端，政府作为市场管理者，就要尽可能站在一个公正的立场去调解这一矛盾，尽可能使买卖双方都能在充分了解某一事物信息的基础上再做出决断。具体到煤矿企业，因政府在整个社会中处于一个管理者的角色，所以它对市场信息掌握得较全面，因而在煤企的政府监管中，尽管各煤矿企业也是以最大的愿望希望自己的煤矿企业能不发生事故、少发生事故，但因它们在社会中所处的地位不同，各煤矿企业很难充分了解其它煤矿的监管制度，但政府作为市场的管理者，它对各煤矿的信息掌握较全面，因此，将政府作为安全生产的监管人，就可以在政府较全面掌握信息的基础上，将适用于各煤矿企业的一些通用规则共享，以最大可能减少煤矿事故的发生。

三、国外先进煤矿的管理经验

为了减少我国煤企安全事故的发生，我们可以借鉴国外煤矿的安全管理经验，提升我们的安全生产管理水平。具体而言，我们可以从以下几方面学习国外的一些先进经验：

（一）加强煤矿工人的业务培训

美国是世界上主要的产煤大国之一，近年来每百万吨煤死亡率一直保持在0.03%以下。美国之所以能在煤矿安全生产中取得如此骄人成绩，其最根本的一点就是对煤矿工人的培训。在美国，全国矿业安全与卫生署不但每年对煤矿工人和矿主进行短期集中培训，还会免费在各州巡回讲授安全生产标准、技术设备操作，以此提高煤矿工人及矿主的安全意识。除此之外，矿业安全与卫生署还充分利用网络，在网上提供免费的交互式培训课程，开放网上图书馆，将矿难调查报告、安全分析资料和档案在网上公布，以此让相关人员引以为鉴。

（二）监管方式灵活、处罚力度大

矿业安全与卫生署是美国监管煤矿企业的专门机构。为了保证矿工的安全，美国的安全与卫生署监管非常严格，通常他们对矿井的检查分为两种，一种为常规检查，一种为突袭检查。在进行常规检查时，他们又根据矿井的不同类型采取不同的办法。具体来说，对于露天煤矿，安全与卫生署每年至少检查两次;对于地下矿井，每年至少检查四次;在检查中如果发现问题，会提出整改意见直至完全符合再次复工的要求，如整改不合格，会一直要求矿井继续整改，如遇紧急情况，联邦检察员有权当场关闭矿场。在他们进行“突袭”检查前，要求检查人员必须严格保密。在进行检查时，检查人员和矿业设备供应者实行连带责任制。检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被处以罚款或有期徒刑。

（三）采煤设备高度机械化

南非矿产资源丰富，在经过长期的依法治理及大量采用高科技手段后，如今的南非不仅煤炭产量较高，而且百万吨死亡率还很低。这一切都源于南非在采煤中不仅管理方法先进，更重要的是机械化程度较高，采用了大量的新技术。此外，日本在采煤过程中，机械化程度也非常高。为了最大程度保护煤矿工人的生命安全，他们大量采用自己研制开发与进口的各种机械化采煤设备，以确保在高度机械化生产链条下矿工的人身安全。如他们在采掘中实现了机械化，在运煤中实现了皮带化，以此减少矿工的现场作业，从而确保了工人的人身安全。在德国的一些煤矿中，工人在进入井下时，需每人配戴一个发射器，发射器的信号跟地面控制中心相连，控制中心能随时了解井下情况并立即采取措施以减少伤亡。

（四）重拳打击违法采矿行为

美国监管部门对煤矿企业严厉的惩罚措施，是美国煤矿企业注重安全生产流程、依规操作的保证。任何时候矿工都是非常危险的职业，为了保证矿工的安全，《联邦矿业安全与健康法案》中规定了非常严厉的惩罚措施：美国监管部门在监管过程中发现一般违规操作行为，对矿主的罚款每次每项可达5.5万美元;对检查中发现的违规行为是多次违反的，会加重处罚;对检查中发现的重大违规行为甚至可能引起伤亡的，会追究刑事责任;对检查中发现的违法行为虽轻但导致人员伤亡的公司或个人，罚款将分别达到50万美元和25万美元。以此重罚保证煤矿企业和个人不想违规、不敢违规。

四、我国煤矿企业当前存在的问题

（一）煤矿工人安全生产意识不强

目前，我国煤矿企业从业人员大都文化水平不高，风险辨别能力不强，自保互保意识差。特别是一些一线生产员工，多是农村和城镇的剩余劳动力，他们文化水平大多不高，且受到的培训不到位。即使是一些班组长，对操作规程也不能完全落实到位，有时甚至会为了赶进度，带头违章作业。此外，部分煤矿企业负责人重生产、轻安全;重经济效益、轻法律法规。正是这种不重视安全生产的意识在某些特定情况下诱发了生产事故。

（二）设备陈旧落后及管理不规范

安全投入是安全生产的基本经济保障。新技术、新设备不仅可以引领煤企进入发展的快车道，而且还可以减少安全事故的发生。但一些煤企在盲目追求经济效益的前提下，不仅在研发新设备上投入资金少，甚至对已有的机械设备也不维护保养，影响了设备的正常运行，使设备存在不同程度的安全隐患。此外，对于煤矿企业的基层末梢安全更是疏于管理，而这些不规范的行为正是酿成安全事故的风险之一。

（三）监管形式僵化

监管部门对煤矿的监督检查通常分为固定检查和突击检查。在进行固定检查时，因检查的内容、周期固定，所以煤矿监管机构对煤矿不管是进行重点检查、专项检查还是定期检查，因其检查的内容、时间、形式固定，所以经过几次检查后煤矿企业就会对这些流程十分熟悉，在每次检查前，他们有针对性地做好准备，等到监督检查工作结束后，煤炭企业又会恢复原样。由此不难看出，煤矿安全检查机构对煤矿的监督检查看似有条理、有重点，但墨守成规、工作方式固化、欠缺灵活性。

（四）安全责任落实不到位

防护煤矿企业安全生产的最后保障就是安全责任落实到位。一线员工不规范的操作没有让他们受到足够大的处罚，所以他们会一犯再犯;监管人员在监管过程中对煤矿企业的不合规行为或视而不见、或互相推诿也没有使他们因为不作为而受到惩处也是造成煤矿安全生产事故的又一诱因。正是因为煤矿企业大量存在这种问责力度不大或安全责任落实不到位的情形发生，致使煤矿企业安全事故时有发生。

五、保障煤矿企业安全生产的政府监管措施

安全生产工作不允许有一丝一毫的放松，要正确看待安全和发展。目前，煤矿企业生产中存在的问题，我们一方面可借鉴国外先进煤矿的管理经验，另一方面也可借助政府监管的力量，提升煤矿企业安全生产管理方法。具体来说，可从以下几方面做起：

（一）提升员工素质，从主观上减少违规操作

在素质提升方面，考虑到矿山员工多是农村和城镇的剩余劳动力，整体素质参差不齐，因此，各煤矿可在政府监管的引导下，展开教育培训活动，即通过让员工观看警示教育片提高安全意识及通过主题学习掌握安全知识，以此来提升员工整体素质。根据2024年山西省政府工作报告中提出的要全方位培养用好人才，实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，统筹推进各类人才队伍建设的工作安排，各煤矿的政府监管部门还可以鼓励煤矿引进高学历、高素质的监管人员。矿山监管细致繁琐，引进高学历的监管人才，可直接提升煤矿自身的监管水平。此外，为了有效监管矿山安全生产，各矿山还可以积极主动地从企业的退休职工或部分改制矿山的下岗职工中，聘请一批专业技术能力强、业务水平高、经验丰富的专业技术人员，充实到一线的监管工作中，以此有效监管矿山安全生产。

（二）加强监管组织领导，从思想上狠抓安全监管

加强领导监管，着力构建全方位的安全生产责任体系，是推动安全生产形势持续向好的重要一环。因此，政府监管部门在对煤矿企业进行监管时，要严格落实党政领导责任，认真落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求;县级党政“一把手”要在抓好安全生产工作上投入更大精力，按照“谁主管谁负责”的原则，坚决把安全生产责任落实到位。要严格落实企业主体责任，压实企业法定代表人、实际控制人、实际负责人的第一责任人责任。

（三）利用机械设备，从方式上改变监管模式

为了有效减少煤矿安全生产事故，保障煤矿工人的生命财产安全，落实《“十四五”国家应急体系规划》，在今后的煤矿安全生产中，要积极响应应急管理部、工业和信息化部提出将应急机器人运用在矿山开采、救援中的规划。目前，我国在应急机器人方面的应用较少，所以应急管理部、工业和信息化部又提出“鼓励企业安全生产费用向机器人等新装备应用领域倾斜”。据此，各煤矿企业在今后的生产经营中，为减少安全生产事故的发生，要尽量采用新设备，有条件有能力的煤矿企业还应启动相应的技术研发，实现矿山安全管理的数字化、网络化和智能化，构建适应煤炭生产运营的“数据平台”;采集、传输和汇集数据，推行井下机器人作业，实现井下生产智能化。同时运用数字孪生技术，打造虚拟矿山，为应急救援指挥等提供有效支撑。此外，对于旧有设备，也要定期维护保养。设备是煤矿企业生产的重要保障，设备的运行状态直接关系到煤矿生产的安全状态，因此，对于已有设备也必须严格按照规定操作，确保设备的正常运行和安全使用，一旦发现设备故障或异常，应及时进行处理和维修。

（四）加大监管力度，从机制上保证监管到位

政府监管制度不仅要建全，还应加大力度。政府在专项检查的基础上要开展联合执法、暗查暗访，借助专家力量精查细查，对执法检查发现的重大事故隐患和突出问题，加大执法力度和问责力度。“五职矿长”（五职矿长是指：矿长、安全矿长、生产矿长、技术矿长、机电矿长，五职矿长是国家为了规范煤矿的管理而设置的五个职位，有的地方要求五职矿长中的安全矿长、技术矿长由政府部门选派）是矿山的核心成员，需严格任职条件。政府在监管中发现不满足条件的任职人员，要依法限期整改。对矿山监管责任落实不到位的情况，要进行个别约谈、通报批评。为了保证监管到位，同时也要明确对监管人员的惩处：即对监管人员应发现未发现的非法违法生产行为，除对违法行为限期整改外，更要严惩监管人员，视情节严重程度追究责任，发生较大以上安全生产事故的，还要追究地方党委和政府领导的监管责任。

（五）扩大监管范围，从细节上重视监管工作

过去政府对矿山安全监管的工作主要集中在生产过程中，对煤矿企业的基层末梢不太重视，但事实上一些煤矿企业的基层末梢也是安全事故的重灾区，不容忽视。因此，在今后的矿山安全监管中，政府监管还需对井下、井上所有生产区域、生活区域都进行细致全面、网格状、系统化的排查整治，对每一环节、每一单元中的风险、灾害、隐患都要盯紧抓实、彻底整改。对具有较大火灾风险、人员活动集中，容易造成群死群伤或重大社会影响的人员密集场所、敏感特殊场所，办公场所、食堂、酒店、餐饮、浴室、宿舍、工棚、文化体育活动场馆等易漏管失控人员密集场所，要进行常态化的监督检查，发现一处问题，解决一处问题，不推诿扯皮、不敷衍塞责。对露天边矿、尾矿库、采空区等重大隐患易发区，要提前规划、综合治理，不置之不理、不心存侥幸。

六、结论

政府只有在监管中毫不放松，才能坚决遏制安全生产重大事故的发生，切实减少一般性事故。只有全面落实煤矿、尾矿库等各类矿山党政领导包责任、围绕“一件事”全链条压实部门监管责任，才能真正完善“一矿一策”生产措施。只有实行“四不两直”执法检查，深化重大事故隐患专项排查整治，才能真正常态化清零。

[本文系山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）2022年度规划课题一般项目“碳达峰视角下的山西实现产业转型升级研究”阶段性成果，项目编号：YNYB202202]

参考文献：

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[2] 李秋阳，叶琛，胡住美.再就业小额贷款的风险管理及优化措施——以邮储银行昆明市东川区支行为例[J].中国外资，2022（10）：112-114.

（作者单位：山西省社会科学院<山西省人民政府发展研究中心> 山西太原 030032）

[作者简介：侯玉花，副研究员，研究方向：社会学。]

（责编：贾伟）