山西省能源消费政策和路径研究

王文亮 王刚

摘 要：文章通过梳理、总结近年来山西省级层面能源消费的相关政策，从制度设计与政策执行层面两方面对政策实施的效果、取得的成绩、存在的问题进行评价，提出了推动各领域能源消费的路径。

关键词：能源消费 政策 发展路径

中图分类号：F206  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）05-028-03

山西省以“双碳”为目标，按照全方位推动高质量发展的目标要求，推动能源消费迈出新步伐，在实现碳达峰碳中和目标中体现山西新担当、展现山西新作为。

一、能源消费革命取得的成效

近年来，山西通过调整产业结构、优化能源消费、发展循环经济、突出重点领域节能等举措，取得了长足的进步和很大的成效。

（一）能源消费总量合理增长

“十三五”能源消费增量目标始终在可控目标范围，2020年，山西能源消费总量为20980.55万吨标准煤，增速为0.58%，在全国排第9名，占全国能源消费的比重为4.3%。圆满完成了增量控制目标。2021年以来，山西全面落实“双碳”战略，坚决遏制两高项目盲目发展，狠抓工业领域能耗双控工作，2022年能源消费总量为21919万吨标准煤，进一步控制能源消费总量的增长。

（二）能源利用效率持续提升

全省坚持节能优先方针，突出节能降耗重点，全面实施国家强制性节能标准，单位地区生产总值能耗与全国平均水平的差距逐年缩小。2020年底，全省单位地区生产总值能耗为1.18吨标准煤/万元，较2015年累计下降15.3%，圆满完成国家下达的“十三五”期间单位地区生产总值能耗下降15%的目标，2022年进一步下降至0.85吨标准煤/万元，能耗降幅呈下降趋势，节能减排效果进一步显现。

（三）能源消费结构不断优化

全省着力优化能源消费结构，全力打造全国能源消费革命排头兵。2015至2022年，全省煤炭、石油制品占终端能源消费量的比重逐年下降，一次电力（核电、水电、风电以及太阳能发电所发出的电力）占一次能源消费的比重逐渐上升。2022年山西省煤炭、石油、天然气、一次电力分别占一次能源消费的比重为80.56%、4.31%、5.31%、9.82%;随着可再生能源、非常规天然气发展，山西省能源消费结构逐步优化，与2021年相比，煤炭、石油、天然气、一次电力的消费比重分别下降0.19个百分点、增加0.07个百分点、增加0.08个百分点、增加0.04个百分点;与2015年相比，煤炭、石油、天然气、一次电力的消费比重分别下降7.89个百分点、下降1.08个百分点、增加1.40个百分点、增加7.58个百分点。

（四）产业结构调整成效明显

全省紧紧围绕转型发展，努力淘汰落后产能，加快传统产业升级步伐;加速新兴产业布局发展，产业结构调整取得明显成效。截至2020年底，共退出煤炭过剩产能1.57亿吨，退出总量居全国第一，先进产能占比由不足30%提高到68%。淘汰钢铁产能889万吨、压减焦化产能4422万吨、关停落后煤电机组436.1万千瓦。高端装备制造、数字经济、节能环保等成为千亿级产业，战略性新兴产业增加值年均增长7.8%，快于规模以上工业增速3.2个百分点。

（五）节能技改有效落实

全省2020年年综合耗能1万吨标准煤及以上的重点耗能工业企业中，与2015年相比，吨原煤生产综合能耗下降16.84%，炼焦工序单位能耗下降2.65%，吨钢综合能耗下降3.71%，单位合成氨生产综合能耗下降4.45%，单位氧化铝综合能耗下降20.59%，电厂火力发电标准煤耗下降3.31%。同时，节能管理进一步加强，落实节能预警制度，健全节能标准体系，修订完成《山西省节约能源条例》和《山西省公共机构节能办法》等规范性文件。还加快重点用能单位能耗在线监测系统建设，启动用能权有偿使用和交易研究，推进了节能服务保障的发展。

（六）绿色低碳发展实现新提升

全省大力推动节能降耗，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性。“十四五”前两年，全省能耗强度累计下降8.2%，超过序时进度（6.1%）2.1个百分点，用两年的时间完成了54.9%的工作进度，降幅位于全国前列。完善省级能耗在线监测系统功能，做好用能分析数据支持，全省11个市已全部建成市级系统。创新实施节能分类审查办法，精准遏制“两高”项目盲目发展，2022年共受理节能审查申请169项，项目总投资2847亿元。2022年全省完成清洁取暖改造448226户，完成年度计划的105.81%，清洁取暖工作成效显著。

二、山西省能源消费政策评估

通过梳理、总结近年来山西省级层面能源消费的相关政策，从制度设计与政策执行层面两方面对政策实施的效果、取得的成绩、存在的问题进行评价。

（一）政策内容及重点

能源消费管理的思路经过了提出总量控制试点（2011—2013年）、能源等量替代（2014—2016年）、能源减量替代（2016至今）三个阶段。山西连续出台了一系列能源领域的管理政策，笔者认为山西能源消费管理政策重点主要有三个方面：

一是清洁采暖政策。2016年4月，以山西省出台《关于推进城乡采暖“煤改电”试点工作实施方案的通知》为标志，先后出台了散煤治理、冬季清洁取暖实施方案等相关政策。重点推进“煤改气”“煤改电”及可再生能源供暖工作，减少散煤供暖，加快推进“禁煤区”建设，各地市根据经济发展水平、群众承受能力、资源能源状况等条件，科学选择清洁供暖方式，加快燃煤供暖清洁化，加快替代散烧煤供暖，提高清洁供暖水平。山西大面积推广“煤改气”“煤改电”的政策，以达到减少煤炭总量消费及大气污染的“双目标”，取得了一定的控煤效果，也遇到了不少问题。

二是燃煤污染控制政策。以《山西省大气污染防治条例》为标志，前后出台了《大气污染防治行动计划》《控制温室气体排放实施方案》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《进一步控制燃煤污染改善空气质量的通知》等一系列政策文件，不断强化大气环境管理。2017年和2018年，山西省环境空气质量明显改善，完成了《大气污染防治行动计划》第一阶段的目标。

三是煤炭消费减量等量替代政策。以2018年出台的《山西省煤炭消费减量等量替代工作方案》为标志，各地积极推进煤炭消费减量替代工作，阳泉、晋城等地都出台了替代方案。明确提出统筹把握煤炭消费总量控制目标任务，要求把煤炭消费减量替代工作作为加强宏观调控、调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，摆在更加突出位置，发挥部门协同作用，推进总量控制和减量替代工作有序开展。以化解过剩产能、淘汰落后产能、深化节能改造、整治燃煤锅炉、促进煤炭高效清洁利用和大力发展可再生能源等为重点。目前，相关配套政策和实施细则正在进一步完善中，煤炭消费减量等量替代工作取得了初步成效。

（二）政策分类评估

“十三五”期间，从大气污染防治、蓝天保卫战到秋冬季攻坚行动，从“煤改电”“煤改气”到“四宜”原则（宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热），从燃煤小锅炉淘汰和散乱污企业整治到能源革命排头兵和区域经济转型升级，从多能互补到因地制宜，从中央环保督查到督查机制下沉，再到督查“回头看”，山西已经初步形成了关于散煤综合治理的政策和监管体系，政策和执行层面更加趋于理性，为能源消费总量控制工作创造了有力的制度保障。具体来看：

1.从政策数量分析，2017年和2018年是政策干预高峰。从出台政策数量看（见图1），“十三五”期间，出台政策数量增长且呈倒“U”型曲线，针对出现的环境及产业带来的污染需要政策干预，2017年及2018年是波峰，反映当时是政策密集出台期，对大气环境和煤炭及相关产业都提出了更多更具体的标准，2019年数量有所下降，反映出前期出台的政策正在落实和执行，且环境趋于稳定或改善。

2.从政策内容分析，以煤炭及相关领域的产业政策最多。从政策内容来分析（见图2和图3），大气环境管理政策占36%，煤炭及相关产业的政策占64%，反映出政府更加注重通过产业结构调整、能源结构的调整来实现煤炭总量控制。在环保领域，2017年和2018年出台的污染防治政策最多，也正是通过这两年的集中整治，山西的大气环境质量明显改善。

3.从政策类型来看，能源消费领域的顶层设计还不够完善。从政策类型来看（见图4和5），制度设计层面的文件占35%，政策执行层面文件占65%。很明显，政策执行层面文件数量较多。也就是说，一方面，在能源消费领域，顶层设计还不够完善，相关的法律法规、总体战略与规划还比较少;另一方面，山西的能源消费总量控制工作更注重执行和落实，相关的实施意见、行动方案、工作方案等政策比较多。

（三）显现的问题

1.能源消费增长需合理控制。山西煤炭、电力、炼焦、冶金、化工等高耗能产业长期占据行业用能首位。用能需求将不断增大，碳排放仍将处于上升阶段，完成碳达峰任务艰巨，必须加快能源消费革命，在保障合理用能需求的同时，推动经济社会发展与能源消费增长脱钩。

2.能源利用效率需持续提高。虽然山西“十四五”前两年能耗强度降幅位于全国前列，但仍高于全国平均水平，与江苏、广东等省份存在较大差距。需要进一步加快推进高耗能行业淘汰整合，节能技改，推动能源利用效率提升。

3.能源消费结构需加快调整。山西以化石能源为主的能源结构尚未转变，近几年全省新能源的项目建设较多，新能源装机增速快，目前，新能源装机占全省发电总装机达到41.2%，但消纳利用不足、存储能力不够、供求不平衡的问题比较明显。

三、推动各领域能源消费的路径

深入推动能源消费革命既是促进山西经济社会发展全面绿色转型的主要切入点，也是引领能源领域低碳发展、建设新型能源体系、助力实现碳达峰碳中和目标的重要手段，节约优先、消费升级和低碳转型是能源消费革命的主攻方向。

（一）能源消费深度转型推进能源结构持续优化

山西煤炭短中期作为安全保障基础的主力地位难以动摇，而中长期被非化石能源逐步替代的大趋势也难以阻挡，因此，特别重视对煤炭消费替代和转型升级，“十四五”时期要严格合理控制煤炭消费增长，明确大力推动煤炭清洁利用、合理划定禁止散烧区域、逐步减少直至禁止煤炭散烧的举措，多措并举、积极有序推进散煤替代，天然气、非化石能源消费量还将保持较快增长。为逐步减少用于直接燃烧的化石能源，必须加快建设新型电力系统，提高终端能源需求中的电气化率。同时，稳步推进氢能利用，经济可行的应用场景不断丰富，应用空间显著扩大。

（二）继续大力推动主要领域的节能降耗工作

未来十年围绕能源消费，山西省应作出一系列的节能降耗部署，包括城市节能降碳工程、园区节能降碳工程、重大节能降碳技术示范工程、实施重点行业节能降碳工程。在工业领域，强调优化产业结构，加快退出落后产能，大力发展战略性新兴产业，加快传统产业绿色低碳改造，明确推动钢铁、有色、建材、石化行业碳达峰举措。在建筑领域，强化城乡建设绿色低碳转型提升建筑能效水平，优化建筑用能结构，推进农村建设和用能低碳转型。在交通领域，推动运输工具装备低碳转型，构建绿色高效交通运输体系，完善绿色交通基础设施建设。通过这些主要领域的节能降耗工作，实现以较少能源消费保障山西经济社会生产和生活水平的进一步提高。

（三）数字化技术赋能能源消费绿色转型

抓紧部署前沿技术研究，完善产业技术创新体系。强化科技创新对绿色低碳转型的支撑作用。面向未来，将以数字化转型驱动生产方式变革，推动5G、大数据、人工智能等新一代信息技术提升能源、资源、环境管理水平，赋能绿色制造;大力提升钢铁、有色金属、建材等重点行业，以及数据中心等重点领域能效水平，将继续推动落后产能退出，坚决遏制“两高”项目盲目发展，培育壮大战略性新兴产业，优化区域产业布局。力争到2025年，工业产业结构、生产方式绿色低碳转型取得显著成效，绿色低碳技术装备广泛应用，能源资源利用效率大幅提高，绿色制造水平全面提升，为2030年工业领域碳达峰奠定坚实基础。

（四）能源产业链全方位赋能农业产业链

“十四五”时期实施乡村产业链供应链提升工程，创建农业现代化示范区，争创国家级现代农业产业园。农业产业园区将成为农村能源消费革命率先示范的重要场景之一。充分利用园区种植或养殖中产生的规模化秸秆、畜禽粪便及初级农产品加工过程中产生的加工废弃物等有机废弃物，借助现代生物技术生产燃料乙醇、固体燃料、燃气、沼气、生物质电力等可再生能源产品，不断增加园区内的能源供应，形成“资源—废弃物—资源”的良性循环。持续推进“光伏+”综合利用行动，在农业园区内建设“光伏+”现代农业，通过在光伏板下开展规模化种植养殖以提升土地综合利用价值。利用低风速技术着力推动风电满足园区农业生产中的用电需求。在将生物质能、光伏、风电、地热能等可再生能源用于农业生产的基础上，与农产品加工和观光、露营、农业采摘等文旅资源结合，以“新能源+农业”的用能模式优化第一产业、升级第二产业、赋能第三产业，延长农业产业链、供应链、价值链。

（五）加强宣传引导，使绿色低碳消费理念深入民心

通过大量宣传引导和政策推动，引导绿色消费行为规范，提升公民生态文明意识、增强公民践行绿色低碳行为的自觉性和主动性，大力倡导绿色低碳出行。企业着力推动绿色办公，通过规范各种办公活动，推行节约行为模式，培养良好节约习惯，以达到能源利用节约化、环境质量友好化，如随手关灯、多用自然光、少开长明灯，人走电断、减少待机、办公设备长时间不用时关闭电源等，助力山西经济社会的高质量发展。

[基金资助：山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）2020年度规划课题《山西煤炭消费总量控制政策研究》;山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）第一批特色学科建设项目《山西推进能源革命向纵深发展的路径和政策研究》]

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（作者单位：山西省社会科学院<山西省人民政府发展研究中心>能源经济研究所 山西太原 030032）

[作者简介：王文亮，山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）能源经济研究所副所长、副研究员。]

（责编：贾伟）