论土地财政行为、房价与宏观经济波动

林李钰

摘要：分税制改革后，地方政府主要依靠土地出让获得收入，发展经济，使得土地财政行为、房价与宏观经济这三者之间联系紧密。为探究这三者之间的关系，文章对十年来GDP、房价以及土地财政收入的数据进行了对比分析，发现土地财政行为与房价对经济增长都存在正向促进作用，但房价可能对实体经济存在一定的挤出效应，而土地财政行为从长期来看也不具有可持续性。文章又进一步探究了土地财政行为与房价之间的关系，发现由于地方政府较高的土地财政依赖度，使得地方政府收入与房价联系紧密，简单的抑制房价可能造成地方政府债务危机。基于上述关系分析，文章提出了要逐渐切断地方政府财政与房价之间的联系，推动地方政府收入往实体经济方向转变的建议。

关键词：土地财政;房价;宏观经济波动;地方政府收入;土地财政依赖度

中图分类号：F812.41;F301.2      文献标识码：A   文章编号：1005-6432（2024）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.17.003

1．引言

房地产是我国宏观经济的支柱型产业，然而近年随着城镇化推进，房价飞速上涨。根据世界银行标准，房价收入比系数应维持在4～6，超过7，则该地区为“房价较难承受地区” [1]。而根据数据显示，中国有63个城市房价收入比分布于10～20，一线城市的房价收入比均达到30以上的水平。过高的房价不仅造成了居民严重的买房压力，也对未来实体经济投资产生了一定的“挤出效应”。但另一方面，分税制改革后，地方政府开始通过土地财政的方式获得财政收入投入地方基础设施建设和民生保障[2]，一定程度上又促进了实体经济的发展，因此如果简单粗暴地实行抑制房价的政策，反而会对地方政府财政收入产生影响，进而影响当地公共服务提供与基础设施建设，现当下，土地市场与住房市场联系紧密，使得土地财政行为、房价与宏观经济发展存在一系列传导机制，因此需要分析这三者其中的关联，进而提出相应建议进行调整。

2.房价、土地财政与宏观经济

2.1 房价与土地财政对宏观经济波动的影响

为明晰房价与土地财政行为对宏观经济波动的影响，研究选取近十年来的商品房平均销售价格作为房价这一变量的数据，土地出让收入为狭义的土地财政收益的数据，制作图表如表1所示。

从表格1可知，房价与土地出让收入上升速度远小于GDP增长速度，因此，可以认为：就目前而言，土地财政行为与房价高企并未影响到经济发展，相反反而对经济发展有促进作用。

然而，上表选取GDP作为衡量经济的指标，未能很好的衡量这两个变量对于实体经济的作用。赵扶扬，梅冬州（2023）以国家统计局公布的70个大中城市新建住宅价格指数作为房价，引入了消费品零售额变量，对所有数据进行了取对数后HP滤波处理以剔除增长趋势的影响，得到了中国房价与GDP、消费的相关性，结果显示中国房价与GDP呈显著正相关，但与消费呈负相关关系，表明房价的上涨会对居民消费存在挤出作用[3]。

另一方面，与数据分析结果相同，以往许多研究也提出短期来看，土地财政行为对于经济增长确实有正向作用，原因在于政府通常将大部分土地财政收入用于基础设施建设从而带动宏观经济发展[4-5]，且根据数据分析，自2008年开始，快速的基建投资成为了拉动宏观经济增长的重要因素 [3]。但需要注意的是，土地财政基于两个渠道影响地方经济，分别为“引资生税”和“以地生财”。前者为通过出让低廉的工业用地招商引资，进而带动经济增长，后者为通过“招拍挂”提高房地产用地价格，高价出让商住用地以获取财政收入[6]，也有学者认为，高价出让商住用地获取的财政收入能够弥补财政缺口，从而进一步支持企业生产经营[7]。然而根据数据显示，自2004年起，我国住宅用地的价格飞速上涨，而工业用地的价格却一直维持平稳，巨大的价格差异导致了不同用途的土地之间的市场分割，这使得在房地产市场繁荣时，房价上涨无法外溢到工业用地地价上，从而制造业无法出现基于土地抵押的信贷扩张，最后导致投资和信贷的挤出[3]。此外，许多学者也提出从短期来看，土地财政对经济发展确实有一定的促进作用，但其不具有可持续发展性，原因在于，地方政府的土地财政行为会加剧土地需求，从而对土地市场造成冲击，引起实体经济的波动，不利于宏观经济的长期稳定发展[8]，且目前土地财政行为的收入来源于巨大的土地需求，若是地方政府过度依赖土地出让收入，将来若是无土地供给，将会面临巨大的经济危机，从长期来看，经济发展应更多地依赖于技术进步和产业升级。

综上所述，就目前来看房价与土地财政行为都未对经济发展产生抑制作用，反而对经济发展有促进作用。然而高房价与土地财政行为都对实体经济存在一定的冲击，长期来看，应依靠技术进步和产业升级来推动实体经济稳定发展。

2.2 房价与土地财政关系

综上分析，应通过政策抑制房价增长或降低房价，来减少房价对实体经济的冲击，并以此抑制土地市场需求，进而减少土地供给，从而使地方政府不过度依赖土地财政行为。然而，房价与土地财政之间存在更为复杂的传导机制，这意味着不能采取单纯地采取抑制房价的政策，否则反而会损害经济发展。

先从我过地方政府财政收入情况来看，1994年分税制改革后，地方财政财税比例被压缩，地方财政压力逐渐增加，而土地出让金部分地方政府可以自收自支，因此成为了地方政府财政收入的重要组成部分，“土地财政”的道路也由此诞生。为探究地方政府土地财政依赖度，文章以一般公共预算收入和政府性基金预算收入为地方财政收入基准，忽略土地出让过程中的其它收入，以狭义的土地出让金收入作为土地出让收入，得到土地财政依赖度公式为：土地出让金/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）[9]。根据此公式，整合2012年到2022年的土地的相关税收并计算土地财政依赖度如表2所示。

将表2数据导入EXCEL可知，从2012年到2022年，我国地方政府土地财政依赖度维持在26%～45%，2020和2021年土地财政依赖度较高，超过了40%，而土地相关税收占地方财政收入比例并不高。从各省2021年土地财政依赖度来看，大部分地区的土地财政依赖度集中于20%～40%的区间，其中江苏、贵州、浙江、湖北以及湖南五省的土地财政依赖度超出了区间范围，分别为50.17%、43.13%、49.64%、42.11%和40.35%，其中湖北、贵州、湖南以及安徽由于处于经济快速发展阶段，因此需要通过土地财政获得收入，投入建设，促进经济发展。而北京、上海等大城市因为有其它途径的收入来源，因此土地财政依赖度较低，此外，西藏、内蒙古等发展较为缓慢的地区对土地财政依赖度也较低[9]。可以看出地方政府的主要收入来源是土地出让收入，而有关土地的相关税收占比较低，较高的土地财政依赖度带来了高地价和相关税费，一定程度上导致了房价持续上涨，当地方政府对土地出让金的支配比例下调，土地市场的供给减少，地方政府的土地财政行为也会出现明显收缩[10]。

然而，土地财政行为收缩又会带来其它一系列问题，首先是地方政府债务问题。现今房价与地方政府的偿债能力高度相关，房价下降很可能导致地方政府违约，触发地方政府债务风险[11]。这是因为，房价上升会导致土地需求扩大，进而导致地价上涨，这不仅增大了土地财政收入，也加大了土地融资的力度[12]，而同时基于上述分析，我国地方政府对土地财政依赖度高，主要依靠土地财政收入进行还债，如果对房地产行业进行控制，可能使房地产行业收入与投资的下滑，进而导致土地需求下降，使得地方财政收入大幅度缩水，进而使得地方政府面临债务危机，进而引发系统性金融风险。其次，根据数据表明，地方政府将大部分财政收入用于基础设施建设[3]，结合现有研究可知，地方政府通过将土地注入融资平台，并以稳定的土地出让收入与土地作为担保，从而从融资平台中获得信贷，随着房价与地价逐渐上涨，也使得融资平台得以撬动越来越多资金，然后地方政府再将这些资金投入基础设施建设[13]。也就是说地方政府债务的高企在一定程度上也促进了国民经济增长，而房价下跌也意味着地方政府收入下降，相应的地方政府对地方基础设施的建设也会减少，反而不利于当地经济发展。最后，基于以上对于土地财政行为对宏观经济波动影响的分析并结合现有研究可知，房价波动对宏观经济波动具有放大效应，房价下降会导致土地财政收入下降，并进一步对投资产生负向冲击，并通过金融加速器放大房价对经济带来的冲击[14]。

综上所述，当前情况下，房价下降会带来地方政府收入收缩，进而通过影响地方政府偿债能力、基础设施投入力度、招商引资投资等渠道影响地方经济情况，因此当前需要探究如何在不影响地方政府收入的前提下，稳定房价，并将资金影响制造业，促进实体经济增长。

3.结论及建议

当下，由于房价与地方政府收入、地方政府债务存在联系，因此应从根本入手，切断房价与方政府债务、地方政府收入问题的关联性，地方政府也应逐渐摆脱对土地财政收入的依赖。土地财政行为的源于分税制改革，由上述分析可知，一些中等不发达城市由于还未形成一些比较稳定的大型产业，只能依赖土地财政收入获取资金来源，投入工业化、城市化建设，因此土地财政依赖度较高。因此，从长远来看，若能积极推进产业升级与高端化，将地方政府收入来源逐渐转变为实体经济，就能减少地方政府对土地财政的依赖，进而切断房价与地方政府收入、地方政府债务的联系，针对这一思路可提出以下几点建议。

第一，短期来看，国家需要加强地方政府债务管理，提高地方债务融资的透明度，硬化预算约束，建立系统的地方政府债务风险分类处置制度和风险应急处置制度，加强地方政府债务督查，防范化解地方政府隐性债务风险。

第二，中期来看，可以通过减少地方政府支出，来降低地方政府的债务存量，并通过优化当地产业结构、深化财税体制改革，改变政府收入结构，使政府逐渐摆脱土地财政依赖，并促进地方经济持续健康发展。首先，可以逐渐降低地方政府在基建中的投资比例，引入社会资本，积极为基建部门与市场上的其它企业建设公平的竞争环境，逐渐将资金引入生产率更高的部门，提高配置效率，同时还需要明晰融资主体与政府之间的权责、利益关系，在保证政府主导的前提下，尽量减少财政资金的投入。另一方面，基建投资仍然是地方政府促进经济增长的重要手段，因此政府可以通过给予新基建优惠政策的方式，鼓励新基建产业发展，以新基建为传统基建赋能，为更多企业提供科技化、智能化的基础设施，实现科技共享，从而进一步优化产业结构。其次，还需要深化财税体制改革，征新的税种或者提高某些税率，或基于“房住不炒”的调控基调，根据实际住房用途给予不同程度的税收优惠，不仅开通新的地方政府收入渠道，一定程度弥补地方政府收入结构改革下的资金损失，也能够使得政府通过税收调控经济，充分抑制炒房需求，稳定房价，引导经济持续健康发展。同时也需要建立好中央和地方财政关系，推动形成各级政府事权与财力相适应的制度，调动各级政府的积极性。

第三，长期来看，国家需要维持快慢结合、张弛有度的治理节律[15]。土地财政机制拥有极大的复杂性，各位学者对于土地财政的各个传导机制的研究也还在突破中，因此基于我国现在的地方政府财政现状，需要缓慢进行调整，逐步将地方政府收入转向实体经济，对房价进行稳控，以防房地产泡沫破裂，产生金融危机。同时引导资金向高效率部门、地区流动，摆脱国民经济对于基础设施、房地产的依赖，同时也要打破区域分割，促进市场一体化，畅通国内大循环，推动经济发展。

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