治理现代化背景下民办高校教师参与学校民主治理的多方责任

陈静 林佩云

实现社会主义现代化离不开国家治理能力现代化，学校治理能力同样需要走向现代化。民办高校是一个典型的利益相关者组织，学校治理现代化离不开教师的积极参与。通过对位于广州市花都区几所民办高校的调研，发现教师参与民办高校的民主治理仍存在动力不足、参与途径不多、缺乏治理文化等问题。为充分发挥教师参与学校民主治理优势，从政府、学校和教师多元协同角度，探索了民办高校民主治理的有效路径。

结合国家对高校治理改革、推进高校治理能力科学化和现代化的要求，民办高校高质量发展和可持续发展与其治理体系和治理能力现代化建设息息相关，而与关键利益相关者紧密相连的教师参与高校民主治理问题亟须引起关注。

现状调研

现代化教育治理离不开多元治理主体参与，教师作为从事教育工作的全程参与者，是学校治理的关键利益相关者中的一环。为进一步探索民办高校教师参与学校民主治理情况，对广州市花都区三所民办高校进行了实地调研，主要调研方法为线上问卷调查和线下深度访谈。

（一）教师参与学校治理的内容及程度偏低

根据教师参与学校治理的内容及程度的交叉统计发现，教师参与学校各项事务治理的均值最高为“教学事务”，因教学事务为教师的本职工作，自然参与度会表现为最高，但分值稍高于“了解情况”的层级，仍未达到“表达意见”的程度。针对不同身份教师参与学校治理程度的差异分析发现，对“是否教职工代表”和“是否学术组织代表”参与治理程度的数据分析发现，民办高校教师参与治理的差异性不显著，而在“是否拥有管理职务”和“是否拥有高级职称”的参与治理程度的差异性表现为显著。对比可知，民办高校拥有管理职务或拥有高级职称的教师参与治理的仍属少数，大多数教师参与学校治理的内容和程度均偏低。

（二）教师被动参与学校治理的途径占比较高

在调研教师参与学校治理的渠道方面，有50%的教师选择了“教研组会议”，占比最高，这说明教师是教学事务的主体，而参与本职工作（教学和科研）的最基本途径即“教研组会议”，倾向于这个选项具有一定的合理性。37.39%的教师选择了“座谈会”，教师通过“座谈会”主动了解学校事务的比率较高，说明教师有主动参与学校事务的意愿，但离积极主动的参与方式仍有一定差距。作为“主动”参与方式的“校务委员会”“意见箱”“咨询会”占比均在10%以下，其中占比最低的参与途径为“校务委员会”，占比在5%以下。由此可见教师参与学校治理的主动性不足，主要表现为被动参与状态。

（三）教师参与学校治理主要满足安全感需求

在“参与学校治理对教师的影响”的调研中，“参与维护了我的知情权”和“参与使我了解实情”这两个选项属于需要层次理论中安全感需求的体现，在“一般符合”“比较符合”和“非常符合”三种程度上的占比总和分别为81.09%、82.35%，这说明超过80%的民办高校老师认为参与学校治理可以令自己更加了解实情，并维护自己的知情权。在针对“教师没有参与学校治理的原因”的调查中，超过一半的调研对象选择“学校没有提供相关途径”，接近一半的调研对象认为教师“不具备参与学校治理所需的知识与能力”；在“没有涉及自己的利益，不关心”和“实在没时间”的两个选项，占比较低。

问题分析

（一）学校共同治理文化缺失

民办高校在发展过程中，因其办学特殊性，造成社会上普遍对其存在一定的认知偏差，认为民办高校属于投资方的私人资产。当然，这种认识偏差也有其产生的根源，即在民办高校实施分类管理之前，《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定“允许办学者取得合理回报”，虽然仅是文字界定，民办高校在实践中没有可执行的具体程序，但在法律层面上却默认了民办高校存在一定程度的“私有制”。

在调研中，多数老师均以“老板”来称呼学校董事长，普遍认为教职员工跟校长一样，均是学校的打工人，只不过校长是达到一定高度的“高级打工人”。在采访校级管理人员时，校级管理人员也认为学校的管理需要向“老板”负责，学校能否实现可持续发展、高质量发展，主要决定于“老板”，在整体意识层面缺乏学校共同治理文化氛围。

（二）教师参与学校治理动力不足

在学校共同治理文化尚未形成的环境下，教师参与高校民主治理并不能得到相应的精神激励，更少谈物质激励。教师参与学校治理被认为是一种“越俎代庖”的行为。在访谈中了解到，一部分教师认为“不在其位，不谋其政”，参与学校治理的动力明显不足。

根据访谈得知，一些教师认为自己受雇于学校，与学校的关系属于“法定的雇佣”关系，因此很多教师难以与学校产生荣辱与共的意识，不愿意更多参与学校治理。通过访谈发现，虽然有一部分教师发自内心希望学校高质量发展，但认为自身教学科研任务太重，没有时间，也没有精力去参与学校治理；也有一部分教师认为，教师和管理人员的职责分工明确，教师做好教学科研事务，管理人员把学校发展的重任认真完成好，各尽其责；教师在参与学校治理方面的整体积极性不高。

（三）对民办高校监管有待完善

我国政府现有对民办高校的监管，大部分仍集中在招生和财务的合法合规上，在民办高校质量发展方面，表现为教育系统定期开展的审核评估工作，以及每年例行的年度检查制度。以年度检查制度的实际工作开展情况来看，政府年度检查制仅以材料的形式核准。

在涉及学校民主治理的考核指标中，“召开教代会”和“召开工代会”是重要的衡量指标，但关于教职工代表或工会会员代表的产生程序是否合规，政府并没有进行相关的核查或监督。教代会是教师参与学校民主治理的主要方式，教代会要审议校长关于学校全方位工作的报告，以及学校对教代会提案的处理反馈等教师参与学校民主治理的关键环节，然而大多教职工关心的提案问题，年复一年在教代会上提出，学校的大多回复是“会考虑，也会进一步开展调研”等表述，欠缺主动回应。

教师参与学校民主治理的多方责任

（一）学校责任：构建多元治理格局

《中华人民共和国民办教育促进法》认定了董事会制度在我国民办高校治理中的核心地位，配套的相关法律条文就民办高校董事会制度及运行规则也进行了界定，但法律条文的内容相对简略，对民办高校的董事会制度来讲，其运行过程并不理想。为此，科学设计董事会制度，加强董事会自身建设，保证董事会正确行使职权，是保障民办高校稳定运行和科学发展的重要环节。

1、确保董事会多元化的决策咨询制度

《中华人民共和国民办教育促进法》对董事会成员做了最基本的规定，调研得知除举办者或举办者代表外，董事会成员中大部分为企业经理、投资顾问或律师等专业人士，能代表学校大多数普通教师的代表占比很少。为了董事会制度的稳定运行，可以建立多元化的决策咨询制度，保障民办高校决策的科学性。民办高校的多元化决策咨询制度，可以通过组建决策咨询委员会的方式来解决，这个委员会可以吸纳教师、学生及其家长等利益相关者的代表和来自外部的专业人士，在董事会决策事项之前，首先召开决策咨询委员会会议，把各利益相关者的诉求与合法权益集中起来，提出咨询意见供董事会参考，保障了多元利益群体的话语权和决策权。

2、夯实教师参与学校治理的主要渠道

为实现民办高校教师参与学校民主治理，学校要坚定共同治理信念，积极开放教师参与学校民主治理的各种渠道。第一渠道是教代会。我国有三部法律和一项法规，是教代会制度在法律上的坚强保障。董事会是第二个渠道。民办高校大多有以教师为主体的技术层、以管理人员为主体的管理层和以董事会与校长为主体的决策层等三个层次，而大学共治要求多元利益主体共同参与学校决策。董事会处于整个治理体系的核心，其周围有举办者、校长、管理人员、教师等利益主体。由于董事会不可能事必躬亲，为了提高治理效率，董事会要吸收大学内部的教师加入，形成各利益主体参与决策的制度，有利于多元自治目标的实现；监事会是第三渠道，也是法人治理中不可或缺的部分。调研的民办高校均未设置独立的常设监督机构，而行使监督作用的主要是教代会、党委和审计部。在实际工作中，民办高校需要建立监事会制度，推进校务向教师群体的延伸，这样才能保障教师参与学校民主治理渠道顺畅。

3、设立多元化教师参与学校民主治理委员会

民主治理可保障学校决策的科学性，推动学校高质量发展，与教师这一利益主体息息相关的不止教学和科研事务。在现有的学术委员会和教代会的基础上，设置多元化的委员会来增加教师参与学校民主治理的途径。比如，跟学科发展相关的事务，可以设置学科专业发展委员会；与课堂教学创新相关的事务，可以设置课堂教学创新研讨委员会，以及学风建设委员会、教师发展委员会、科研研讨委员会等等。除在广度上增设多元化的教师参与学校民主治理委员会外，在深度上，民办高校可根据不同事务发生的时间段和需要处理的期限、程度，在单一委员会的基础上，设置联席研讨委员会，也可根据教师参与学校民主治理的主动意向和能力程度，设置常务委员会等，最终实现从“教研室”到“学科专业部”，再到“学院系部”“学校层面”，由浅入深，由最广泛到最有代表性的教师参与学校民主治理覆盖面的实现。

（二）教师责任：提升参与学校民主治理的意识与能力

学校治理离不开教学一线的教师对基础教学状态的反馈，也需要教师在学校治理决策中的建议，以使学校决策更适合教育的需求。

1、价值认同，构建学校发展共同体意识

鉴于以往社会普遍存在的对民办高校的偏见，大部分教师难以沉下心来在民办高校扎根发展，很难对民办高校产生积极的价值认同。事实上，我国民办高校因其办学机制灵活及其与社会高度接轨，得以迅速发展和兴起，在我国高等教育事业中发挥着越来越重要的作用，也成为展示人才大可作为的平台。随着民办高等教育相关法律的不断完善，教师逐渐对民办高校产生了积极价值认同，积极参与学校治理不但能够改善学校民主管理、推进民主化进程，还能促进决策科学化，增强管理创新，推动民办高校更好发展。

2、主动锻炼，提升参与学校民主治理的能力

从自身能力来讲，拥有不同学科或专业背景的教师，多多少少都会受限于自己的专业素质，在触及学校整体决策思考时，往往会无意识地进入狭窄的专业视角，造成决策思考片面化，导致在具体学校事务中，教师容易表现出缺乏全局性和整体性，往往会认为教师参与学校民主治理能力不高。学校治理牵涉范围比较广泛，教师要意识到自身能力的局限，主动积极参与治理，多听取其他专业群体的建议或意见，拓宽专业领域范围，克服畏难情绪，学会整体思考，修正局部思维模式，提高参与学校民主治理能力与水平。

3、与时俱进，促进学校共同治理文化形成

在民办高校发展早期，家族式管理比较普遍，创办者个人能力往往决定了民办高校发展成功与否。随着时间前移和经验积累，以及民办教育相关法律不断完善，创办者及其家族成员由于年龄问题逐渐退出权力中心，个人单一化管理趋势也日益淡化。加上民办高校自身发展的独特性，董事会或理事会制度将在推进学校共同治理文化形成中发挥越来越重要的作用。在全球化进程中，社会公众的民主意识越来越强，公众参与治理的渠道也日益增多，教师参与学校民主治理的机会也会越来越多，在这个过程中将逐渐形成学校共同治理文化。

（三）政府责任：切实保障民办高校教师参与学校民主治理

民办高校的运营以市场为基础，在市场化的运营中也可能出现“市场失灵”的情况，政府宏观指导是弥补市场不足的重要手段。同时，民办高校拥有教育事业的准公共产品属性，政府应肩负起宏观调控和监管的责任。

1、增加法律制度供给保障

法律手段作为政府宏观调控的主要方法，可为民办高校教师参与学校民主治理增加制度保障。目前我国已颁布的《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国民办教育促进法》等对参与民主治理的内容比较笼统，不够具体。在民办教育分类管理的大背景下，营利性与非营利性民办高校的民主管理方式明显不同，政府可考虑制定《民办高校教职工代表大会实施办法（试行）》，明确民办高校教师参与治理的内容及配套细则。

2、宣传引导共同治理文化

在推进我国治理体系与治理能力现代化的进程中，我国民办高校治理仍相对滞后，民办高校的决策行为容易表现为“一人拍板”等行为，缺乏合理的决策征求意见、讨论和审议反馈等环节。为更好推动教育治理现代化，政府有责任开展学校共同治理文化的宣传和引导。政府须促使民办高校举办者对共同治理文化的认同，培养教师参与学校民主治理意识。政府责任在于提供一系列培训，促使教师主动接纳主体身份，消减教师的“打工意识”和“雇佣思想”，推进民办高校的治理能力现代化。

3、加强监管职责落实到位

民办高等教育与公办高等教育将共同面临全球化和教育国际化的浪潮，民办高等教育的高质量发展是必然选择。在政府开展民办教育分类管理后，对民办高校实施有效的宏观管理，是政府责任体系中的核心部分，对民办高校发展应负监管责任。首先，政府应建立专门性、专业化的民办高校监管部门，明确对民办高校的分类管理和监督，根据民办高校的办学特点，开展有针对性指导、管理和监督。其次，政府在政策运营实施过程中，要加强政策执行的监督机制，完善政策的效果反馈系统，尽量避免信息不对称而带来的“政府失灵”问题，同时更重要的是监督民办高校的政策执行过程，避免政策执行出现“两张皮”或“扭曲”等现象。

参考文献

[1]罗梦园、杜静：《利益相关者视角下教师参与学校治理的问题分析》，载《教学与管理》，2023（01）。

[2]马燕霞：《利益相关者视角下广州民办高校内部治理体系的构建》，载《广东技术师范大学学报》，2020（8）：25-32页。

[3]刘风明：《利益相关者视野下民办高校教育治理能力现状和对策研究》，载《现代商贸工业》，2020（23）：92-93页。

[4]冯捷：《教师参与学校治理研究》，华东师范大学学位论文，2019。

[5]刘爱生：《为什么我国大学教师不太愿意参与治校——基于组织公民行为理论的探讨》，载《高教探索》，2020（12）。

[6]张安富、石中玉：《民办高校教师参与内部治理：意义、权限及策略》，载《浙江树人大学学报》，2019（6）：24-29页。

作者简介

陈 静 广东培正学院马克思主义学院助理研究员，研究方向为民办学校党建与思想政治教育研究

林佩云 华南农业大学研究员，研究方向为高等教育与思想政治教育