借力“村超”创新乡村治理

余满江

近年来，贵州省榕江县凭借“和美乡村足球超级联赛”（以下简称“村超”）的火爆出圈推动了乡村经济快速发展。“村超”具有多中心治理的特征，“村超”背景下的治理主体多元化和治理机制网络化，破解了乡村公共治理中“多位一体”治理模式流于形式、基层行政部门职责权限界定不清晰的问题。当前，“村超”面临着赛事项目本土化和商业化的问题，存在基层政府职能转变难点，需要进一步吸纳公共治理主体，加强政府服务能力建设，促进多中心治理模式可持续发展。

由于乡村具有公共空间属性，而基于资源流失的“巴泽尔困境”影响了乡村的人气和活力，造成了村民对乡村发展关注度低、公共事务治理能力弱的问题。对此，党的二十大将全面推进乡村振兴纳入构建新发展格局的整体框架，提出统筹乡村基础设施和公共服务布局；同时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，指出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”。这一体制可以通过协同各个主体，提高各主体的治理积极性，破解公共治理难题，引导乡村治理模式向本土化、生态化、可持续化方向发展。

概念界定与理论基础

已有研究将“村超”界定为民族地区乡村体育赛事流量变现的成功实践。现基于公共管理视角，将“村超”定义为乡村振兴背景下以赛事项目为发展引擎、提升公共事务治理能力的行为。通过“村超”这一公共治理实践，本文对榕江县乡村振兴的多中心治理进行了分析，即研究乡村为有效推进公共事务管理和公共服务提供，多元独立行为主体如何在一定的行动规则中协调互动，从而形成多样化的管理制度和组织模式。其中，研究集体行动规则、多元主体构成、协调互动网络和组织管理模式有一定的必要性。

“多中心”的概念源自迈克尔·波兰尼，他认为权威结构必须允许多种可实施观点存在；自发秩序具有合理性和可能性。在公共事物中，奥斯特罗姆夫妇通过实证分析公共池塘的治理，认为市场私有化和利维坦模式都不是唯一有效的解决方案，治理主体应该是多元的、独立且相互联系的；指出“那些达成合约的当事人的自我利益便能引导他们相互监督，举报违约行为，促使合约的执行”。因此，应构建起政府、市场与社会共同参与的“多元共治”模式，在一定范围内让政府、市场与社会共同承担公共事务治理的职责，从而实现乡村善治。

榕江县“村超”的基本情况与运作模式

榕江县“村超”的基本情况

本文的研究对象是榕江县“村超”。2021年，榕江县将“建成体育强县”“大力推进体育事业健康发展”作为发展目标；同年，榕江县被评定为首批全国县域足球典型县。

人力资本培育和人才引进进一步破除了榕江县“村超”的发展障碍。榕江县从“银龄计划”“青村计划”“富才计划”“榕归计划”“导师计划”着手开展相关工作。“银龄计划”“青村计划”切实提升了当地的教育水平，通过加强与外界的高效联动有效吸引了人才。“富才计划”通过将人才与新媒体相结合，打造建设了新媒体助力乡村振兴产业园，一方面引进了企业和经营管理人才入驻，另一方面通过打造榕江“代言人”，以直播等方式使“手机变成了农具”。这样的融媒体矩阵正是使“村超”影响力不断扩大的重要力量。“榕归计划”旨在为人才回引、智力回归、技术回流扫清障碍。在“导师计划”的实施过程中，榕江从知名人士、创业成功人士、乡贤能人中聘用150余人任“名誉村长”，令其成为榕江的政府顾问、产业导师，为“村超”成功落地提供了重要保障。

榕江县“村超”基本运作模式

1.主体多元化

首先，榕江县对乡村体育事业发展、人才培养等的制度设计和政策规划为集体行动的乡村治理营造了可实现的环境。在“村超”举办前，榕江县总结了赛事活动中政府主导主办的局限性。基于“村超”的群众性，基层政府着力发挥自身作为服务型政府的功能。在引导层面，县长徐勃提出了“村超”的“三步走”发展战略，指明了“村超”从县域发展到全国乃至全世界的发展方向，继而在战略稳步推进的过程中进一步提升了当地村民与社会组织的自信心，增强了各主体协同治理的能力，调动了各主体的积极性，引导各主体参与到了公共治理活动中。在监管和服务层面，基层政府在赛事报备审批、维持场内外秩序、提供相关服务保障和进行宣传报道等方面发力，如球场下的防诈骗宣传、维持集市摆摊秩序、对摆摊不收费不设限等，充分调动广大兼业农民的内生积极性，推动了乡村公共事务治理合力的形成。

其次，集体行动离不开个体对集体的认同和理解。因此，在举办“村超”前，榕江县先后举办了5次城市IP塑造活动，如“大山里的CBA——首届侗年节篮球邀请赛”等，但是由于对资源的整合、对群众的宣传不到位，这些活动反响平平。“村超”由榕江县足球协会主办，榕江县三宝侗学会承办，以打造村味为基调，以村为单位组成球队，在打好群众基础的前提下促进了集体凝聚力和认同感的增强。

再次，广大村民逐渐展现出参与公共治理活动的积极性。大众化、低门槛的赛事模式调动了当地村民的参与积极性；在当地新媒体培育的基础上，通过村民自媒体宣传不断提高话题热度，在“参与即受益”的基础上，村民对赛事活动背后的乡村治理形成了主人翁意识，配合当地公共事务治理的意愿增强，甚至成为榕江县乡村振兴多中心治理主体中的主要力量。具体表现如下：村民有意识地保护和宣传当地优秀传统文化，自发成为维持秩序的志愿者；借此机会，村民加强了对外交流联系，越来越多的村民学会了说普通话。总之，通过“村超”，村民的整体素质得到提升，乡村治理逐渐现代化。

最后，学校也通过“村超”参与到了公共治理的具体实践中。榕江县作为贵州省校园足球试点县，有14所全国青少年校园足球特色学校、41所县级足球特色学校。在“村超”中，人们可以看到这些学校的校长担任球员、裁判员、策划人，动员全校参与“村超”志愿服务。总之，学校这一主体通过“村超”展现了公共治理力量，并作为公民公共性培育的场所，促进更多新生力量参与到公共事务治理中。

2.互动网络化

在公共治理中，为促进乡村体育发展，多中心治理方式多强调政府的主导作用。由于提供此类公共服务很难产生经济效益，且与城市相比，农村地区存在资源流失和基础设施不完备的问题，故政府主导的乡村体育公共服务提供不具备现实性和可持续性，现有研究也未能解决此类公共服务如何进入乡村市场，如何凸显乡村吸引公共服务项目优势的问题。反观“村超”，其多中心的公共治理模式为上述问题的解决提供了思路。具有本土化、大众化、长期性特征的赛事项目不仅在短期内带动了旅游业发展，增加了兼业农民的经营性收入，还可以长期收获融媒体矩阵打造的流量成果，从而带动乡村产业振兴。榕江县“村超”的多中心治理模式如下图所示。在乡村公共治理资金短缺的显性问题得到解决的背景下，基层政府、乡村社会组织、非营利组织、广大村民与学校因“村超”这一赛事活动形成公共治理合力，在集体行动的制度规则制约和政府的引导下，各主体以追求自身利益为行动的出发点，通过行动促进榕江县基础设施优化、乡村教育和体育文化创新，公共产品和公共服务的供给能力得到明显增强。总之，“村超”背景下的乡村公共治理模式具有创新性，既在一定程度上解决了多中心“多位一体”治理模式流于形式的问题，又为基层政府的转型提供了思路。

榕江县“村超”多中心治理存在的问题分析

“村超”本土化和商业化发展的矛盾

从“村超”背景下的多中心治理模式来看，商业组织并未成为推动乡村公共治理的显著力量。究其原因，一方面，该赛事一开始就具有“人民赛事人民办”的特性；另一方面，该赛事的特殊性打造需要结合民族传统文化和特色乡土文化。也就是说，该赛事对商业组织的参与和介入有一定的排斥性。但是随着赛事的发展，“村超”本土化和商业化发展的矛盾逐渐显现出来。首先，乡村足球专业化转型需要坚持乡土性。因为“村超”并不在足球联赛之列，不能直接向上输送人才；而且足球竞技与赞助商结合模式下滋生的低公信力问题并未得到完全解决。基于此，当地政府将“村超”定义为基层文化活动，尽量排除相关利益集团的干扰。其次，“村超”在乡村振兴的过程中需要实现商业化转化。考虑到乡村体育的长期发展，乡村振兴需要吸引社会资本、完善公共基础设施建设、提升赛事水平、增强运营能力，所以允许市场力量进入赛事成为一种必然。在此背景下，发现商机，利用市场力量加强基础设施建设投入，打造地方特色赛事品牌，保持赛事活动的吸引力成为“村超”未来发展可以考虑的方向。

基层服务型政府职能转型难题

伴随乡村振兴的不断推进和国家财政资源向乡村的输入，基层政府不可避免地形成了单中心公共物品供给模式，继而造成了村民、农村集体公共服务权力被削弱的局面。在举办“村超”前后，榕江县就将大量资金投入民生、教育和医疗中。根据榕江县的乡村振兴规划，“村超”流量应该向弘扬少数民族优秀传统文化、促进乡村旅游、带动乡村产业等方面转化；而基层政府在“村超”期间充分发挥了群众与社会组织等主体的治理作用，初步彰显了服务型政府的职能。在“村超”的后续发展中，乡村足球赛事的专业化转型和“村超”IP流量变现仍需要政府创新资源配置方式，强化社会管理职能，打造并完善公共参与机制，完成从赛事创新到制度创新的转变，将赛事协作优势转变为公共事务协同治理优势。

“村超”模式复制受阻

“村超”结束之后，各地出现了类似赛事，如青海果洛州“州超”、湖南省“县超”等。然而，“村超”的成功离不开当地长期发展足球积累的群众基础和专门打造的地域文化，也离不开当地政府为推出这一赛事活动做出的积极尝试，以及融媒体矩阵宣传和人才引进的助力。所以，若想获得同等效果，只采用单一的赛事复制手段是不行的。

多中心治理视角下榕江县“村超”乡村治理发展建议

吸纳公共治理主体

“村超”赛制中的多中心治理模式增强了政府与社会间的互动性，丰富了公共产品和公共服务的供给方式。基于现有的多中心治理模式，当地政府还需鼓励和引导民间资本和商业组织进入榕江县的公共治理领域，结合当地旅游业和相关产业的发展需要，补齐球场建设、住宿餐饮、道路交通等短板，构建“平赛结合”的乡村公共服务设施体系；另外，还需要基于现有赛事不断培养村民的公共服务主体意识，加强基层政府与现有乡村社会组织、非营利组织、学校的联系，通过宣传和激励组建志愿服务队伍，不断激发村民的公共治理积极性。

提高政府服务能力

我国现有的公共治理形式有赖于党和政府的集中统一领导。在乡村治理的过程中，面对资源流失、群众积极性不高的情况，相关管理人员容易将关注点放到党政部门的管理而非多中心治理上。“村超”赛事中的公共治理表现出服务型政府的治理优势，当地政府应从中吸取经验，提升自身的公共服务能力。首先，政府需要发挥自身的引导功能，把握多中心治理的整体方向和相关法律制度框架，为多中心治理提供良好的环境。其次，政府需要调整政府政策评价体系，使绩效目标从经济效应逐渐向公共效应倾斜。最后，政府需要完善公共参与机制，为公众提供建言献策的平台，加强政府与公众间的互动，提升公民参与的积极性。只有认真倾听人民群众的声音，服务群众，才能推动公共治理向好发展。

加大对乡村资源的挖掘

首先，从历史角度看，乡村经历了从20世纪八九十年代乡镇企业的百业兴旺向以单一现代化农业生产为主导的农村经济增长模式的转变，与此同时，产生的农村人口流出、农村污染等问题也受到了学界的重视。如今更需要在促进乡村经济增长的同时对农村有限的资源进行合理的开发与利用。其次，乡村振兴应基于各地的实际情况，挖掘当地的农业资源、经济资源和人文资源，而非简单地对赛事项目进行模仿和移植；在“村超”乡村公共治理中，人力资本培育、人才引进、融媒体矩阵构建等从多个方面弥补了乡村资源流失的不足，所以，应借鉴乡村治理经验，结合各地的资源环境，推进“千村千面”的乡村振兴。

本文基于多中心治理理论对榕江县“村超”的公共治理模式进行分析，认为“村超”背景下的治理主体多元化和治理机制网络化能有效破解乡村公共治理中“多位一体”治理模式流于形式、基层行政部门职责权限界定不清晰的问题。但该模式仍存在“村超”本土化和商业化发展矛盾、基层政府向服务型政府转型的难题，需要更广泛地吸纳公共治理主体，培养基层政府的服务能力。对于“村超”模式难复制的问题，则需要各地根据自身实际和自身资源环境选择性地借鉴相关乡村治理经验。综上，本文从公共管理的角度创新分析了“村超”的成功经验，但同时有一定的局限性，未来，榕江的多中心治理模式是否有效还需要时间的检验和相关数据的实证分析。

（作者单位：上海海洋大学）