新发展阶段推进城乡融合发展的路径探析——基于浙江省嘉兴市潘家浜村实地调研

■焦雪滢，高君

（浙江农林大学 马克思主义学院，浙江 杭州 311300）

实现城乡融合发展是走中国式现代化道路的关键环节，能够有效破解当前人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。农村是社会主义现代化建设的洼地，这种不平衡不充分的发展之间的矛盾在城乡间尤为凸显。习近平总书记在党的二十大报告中提出，要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”[1]。这一论断是社会主义现代化建设本质要求的高度体现，不仅奠定了新发展阶段我国城乡融合发展的主基调，而且为我国未来持续推动城乡融合高质量发展指明了实现路径。

一、新发展阶段推进城乡融合发展的现实困境

（一）城乡要素流通渠道不畅，缺乏联通

要素流动与经济发展往往是相伴而行的，要素在城乡间实现双向流动和平等交换能够不断缩小城乡发展差距，进而有效缓解城乡发展失衡的问题，是城乡融合发展的关键所在。但目前我国城乡间要素双向流动依然存在较大阻碍，要素由农村单向流入城市的局面尚未得到根本转变，城乡发展差距仍然存在。

首先，农村劳动力要素大量流失。随着我国城镇化深入推进，农村大批劳动力从农村迁往城市，由农业转向非农产业，导致农村空心化情况明显，农村剩余劳动力普遍呈现出老龄化趋势。潘家浜村位于浙江省嘉兴市秀洲区新塍镇南端，距离乌镇景区10 公里，嘉兴市区5公里[2]，极佳的地理位置给本村人进城打工提供了便利条件，大批青壮年劳动力择进城谋生。与此同时，相当一部分数量的本乡大学生也选择毕业后留在城市生活，青壮年劳动力的大量流失使得本村人口结构严重失衡，进一步加剧了潘家浜村人才资源储备不足的难题，给本村发展增添了不确定性。其次，农村资本要素积累不足。资本要素对农村经济发展具有重要的推动作用，产业振兴、人居环境改善等都需要资本要素支持，但当下资本要素进入农业农村的积极性不强，表现在农村金融市场发展滞后，农村资本外流现象明显。近年来，受新冠疫情影响，潘家浜村原本发展迅猛的休闲农庄游客数量不断下降，吸引能力明显减弱。潘家浜村地处经济发达地区，但在招商引资过程中，资金引入仍主要来自于村民或是本村创业群体返乡投资，缺少与城市资本的多方交互。最后，土地要素制度不完善。随着农村劳动力的大量流出，农村土地流转问题愈发重要。城乡土地市场处于分割状态，且农村土地经营权流转价格目前缺乏科学合理的参考标准，导致农民在土地流转时权益难以得到充分的制度保障。近年来，潘家浜村吸引了不少土地承包大户，由于政府没有明晰的制度规定，只能采取拍卖、招标和公开协商等方式进行定价，农民土地流转的收益不确定性也就大大增加。

（二）城乡产业融合水平不高，缺乏联动

产业融合是我国农业经济改革的重要形态，为城乡融合发展奠定了根本的经济基础，对农村经济发展、农民就业以及增收有着极为深远的现实意义。但纵观全局，我国城乡产业融合仍然面临发展程度较低、产业结构不健全的现实困境。

一方面，农业产业存在结构性矛盾，产业链较短。近年来，潘家浜村大力发展以翠冠梨为代表的、具有高经济效益的水果种植业，其中翠冠梨种植有1100 多亩，成为潘家浜村旅游采摘的一个主打产品。传统农业仅靠种植和采摘两部分，农民很难获得更为可观的经济收益。此外，翠冠梨在我国种植面积较为广阔，以苏州树山为代表的明星产区翠冠梨在购物平台上销量居高不下，每斤售价可达16～17 元，而反观潘家浜村翠冠梨却鲜有人知，农产品品牌效应相对不足，因此，延长农业产业链迫在眉睫。除发展乡村休闲农业实现产业融合，农产品加工也是连接市场必不可少的中间环节。潘家浜村第二产业十分薄弱，目前村内没有专门农产品加工厂以及乡镇企业，缺少发展农村多元化产业业态的重要基础，综合生产能力需要进一步提升。另一方面，农村产业与城市产业衔接程度较低，吸引城市消费市场能力有限。第一，景区特色有待凸显，表现为休闲产品功能雷同、创新性不足。潘家浜村地处长三角，丰富的水资源推动了本地区乡镇发展水乡观光休闲产业，其中不乏有乌镇、同里等成熟景区，与这些成熟景区相比，潘家浜村对地方文化内涵挖掘不够，产品表现形式较为单一，游客的体验性和参与性不强。第二，景区民宿对外营销范围小，影响力低。一方面，潘家浜村民宿的预定途径十分有限，仅在一个非主流预定平台上可以查询预定，其中可供选择的民宿也只有一家，不利于游客进行了解和选择，导致计划前往的吸引力大大降低；另一方面，缺少体系化的宣传和营销理念，潘家浜村景区可持续的曝光力不足。第三，文创产品开发与设计的提升空间依旧很大。文创产品承载游客对乡村的记忆，能够赋能文化再生产优势，延续乡土文化血脉[3]，进而提升乡村休闲产业内在价值。潘家浜村依托村内千年桑梓树，把桑叶茶作为文创产品的主要卖点，产品种类相对单调，没有涵盖到所有年龄段游客群体，如当下农村亲子游非常热门，青少年儿童的需要也是未来扩大消费群体需要着重考虑的部分。

（三）城乡基本公共服务不均等，缺乏共通

“十四五”规划以来，我国始终坚持农业农村优先发展，不断提升农村基本公共服务水平，逐步缩小城乡基本公共服务差距，但依然存在城乡资源配置不均衡、公共服务水平差异较大的现实问题，农民难以真正与城市居民实现资源共享。

在教育资源方面，由于城市本身具有较强的吸虹能力，优秀师资逐渐向城市聚集，教学水平远远高于农村，即使每年有各大高校组织支教团给农村师资以提升，但成员以在读学生为主，缺少一定的教学经验，他们在支教期满也会离开农村，农村的教育水平难以得到切实提升。此外，目前城乡教育基础设施仍然差距较大，尤其是多媒体等教学设备不够齐全。在潘家浜村，随着大批青壮年劳动力选择进城谋生，其子女后代大多跟随父母进入城市读书，本村学龄儿童数量不断减少，缺少稳定生源。同时，由于村里没有建造学校，本村学龄儿童只能选择离家去十公里外的新塍镇上学，路程距离较远等因素也加剧了本村村民的教育压力。

在医疗资源方面，与城市居民相比，农民享受的医疗资源十分有限，主要体现在医疗机构数量、质量差距较大。截至2018 年底，我国共有卫生机构床位数845 万张，乡镇卫生床位数只占卫生机构床位数的15.8%,农村公共医疗卫生资源紧张。与城市医院相比，农村乡、镇卫生院医疗设备也较为落后，无法满足农民的全部就医需要。在疫情背景下，城乡医疗资源不均衡现象更加凸显，推动实现城乡公共服务均等化任重而道远。潘家浜村经济发展如火如荼，但村内基本公共资源保障仍然不充分，村内未设卫生院，村民就医只能选择去附近村或者新塍镇医院。整个新塍镇共有16 家卫生室，承担镇上4万多常驻居民的医疗卫生需要，提供包括妇幼保健、健康体检、公共卫生等较为基础的项目内容。近年来，嘉兴市政府不断改善本地区医疗卫生条件，但仍存在城乡资源不均衡现象。

二、新发展阶段推进城乡融合发展困境的原因分析

（一）城乡政策制度搭建存在缺陷

中国特色社会主义进入新时代，城乡发展不均衡问题依然突出。习近平总书记指出：“城乡要素合理流动机制还存在缺陷，无论是进城还是下乡，渠道还没有完全打通，要素还存在不平等交换。”[4]395城乡政策制度搭建存在缺陷导致城乡要素无法实现双向流动，城乡发展差距不断扩大也阻碍了现代化建设推进。

首先，户籍制度改革尚不完善。随着新型城镇化进程不断加快，我国户籍制度发生了深刻的变革，更便捷的落户政策逐渐打破了旧有的二元经济社会结构，地处长三角地区的潘家浜村中就有相当一部分农村劳动人口选择在周边城市落户。毋庸置疑，户籍背后代表着教育、就业、医疗等一系列社会权益保障，目前城镇常驻农民工就业以及随迁子女入学政策尚未完善，这加深了农业转移人口对自身城市生活的无限担忧。此外，农村户籍还涉及承包地、宅基地以及村集体经济收益等方面，农村人口落户城市后如何妥善处理相关事宜也是未来政府需要解决的重要问题。其次，农村金融市场服务体系不成熟。一方面，目前潘家浜村金融市场产品相对单一，主要以银行为主，证券等其他金融机构数量较少，且金融产品与农业经济贴合度较低。在新农村建设逐步推进的过程中，潘家浜村农庄经济发展迅速，现阶段并不丰富的金融市场产品无法匹配农民多层次、多元化的金融需求。另一方面，农村金融体系缺乏融资能力，在一些大型金融机构出于成本和利润考量的背景下，本村中小型金融机构发挥作用有限，不仅使相当一部分农业企业无法得到充足的资金支持，更重要的是削弱了城市资本进入农村市场的发展活力，不利于农业农村现代化的稳步推进。最后，农村土地要素管理体制改革有待深入。土地是经济发展的关键要素，在城乡融合发展中扮演着重要角色。随着城镇化不断推进，大量农村劳动力进城谋生，因而产生了大批闲置土地，土地浪费现象也日益严重，国家需要处理好农民土地流转问题。但由于目前城市与农村土地流转规则不同，其使用权无法直接在市场上流通，“主要通过国家统一征用的方式进入城市土地交易市场，国家依据该土地产值来确定农民补偿数额，这一过程通常由乡镇政府与村社干部主导”[5]，对城乡融合发展产生了诸多不便之处。

（二）城乡产业融合体系不健全

产业振兴是乡村振兴的关键，是整合城乡要素、促进乡村经济发展的重要驱动力[6]。在以往城乡发展过程中，“存在城市以工业为主、农村以农业为主的导向模式，因追求经济快速发展，整体上更重视工业，从而拉大了城乡距离”[7],不利于城乡产业融合发展。潘家浜村优越的地理位置、发达的城乡经济、深厚的农业文化底蕴，却没有被利用好、挖掘好，城乡产业融合体系有待进一步完善。

首先，农业与二三产业融合程度不高。农产品加工是连接农业与市场的基础与纽带，是农产品商品化必不可少的环节。农村的蔬菜、瓜果直接售卖利润较低，实现农产品深加工是提高农产品附加值，扩大消费市场的重要手段。包括潘家浜村在内的大部分农村地区，都存在加工转化能力弱、加工技术水平低，缺少规模化的大型加工企业等情况，农产品加工业发展严重滞后。其次，农业多维度发展模式落后，品牌化程度低，具有较强的可替代性。我国大部分农村地区开展的休闲农业是基于农业并融合文化、观光、康养等发展而成的新兴产业，为农民实现共同富裕发挥了重要作用，但仔细观察，大部分地区的产业样态相似度较高，同质性较强，发展后劲相对不足，呈现持续疲软态势。以潘家浜村为例，本村以水果采摘和烧野米饭等内容经营休闲农业，立夏时节吃野米饭是江南很多地区的风俗，嘉兴市就有包括平湖、桐乡等在内地区不少村落经营烧野米饭，而潘家浜村主要种植的翠冠梨在周围地区也多有种植，且品牌效应也相对较强，潘家浜村休闲农业发展无法在众多乡村中脱颖而出。最后，生产经营主体带动能力不强。一方面，农村各产业的生产经营主体以农民为主，即使在村基层组织的领导下，发展的规模和自身能力依旧有限，对其他主体带动作用较少，参与融合能力较差。另一方面，许多经营主体不具备现代化经营理念，在发展农业与服务业融合时，当地的农耕文化、人文历史以及风俗习惯等没有得到充分挖掘。潘家浜村内现存宋代古井、清代古居、千年桑梓树等一系列珍贵的文化资源，但由于宣传力度不足，尚未与本村其他产业项目形成联结机制，以致于难以适应融合发展的要求。

（三）城乡公共服务配置机制不完善

公共服务关乎民生，连接民心。党和国家持续推进城乡基本公共服务资源配置机制改革，在医疗保障等方面逐渐实现了城乡并轨，但依然存在一些明显的短板，农村居民目前所享受到的公共服务资源还远远不及城市居民，城乡相关设施和服务也存在着较为明显的差距，实现高质量城乡社会融合发展依然任重而道远。

我国城乡基本公共服务配置机制不完善主要表现在几个方面。一方面，公共财政投入机制不健全。随着我国经济逐渐走上高质量发展道路，综合国力不断增强，财政收入也进一步增加。近年来，我国不断提高公共服务财政投入以推进城乡基础设施建设，增加基本公共服务资源，但由于长期存在的二元经济社会体制和政策影响，使得城乡公共服务配置机制没有得到根本性的转变，我国基本公共服务占财政支出的比重依然偏小。在公共财政投入结构中最困难的仍然是乡镇财政，尤其是地处中部、西部等地区的农村。潘家浜村集体收益虽然逐年增长，但由于近年来经历疫情影响，依靠休闲农业发展的农庄经济收入增长幅度放缓且有波动，因此无法为本村财政收益提供相对稳定的支持。提供社会保障的压力依然不小，财政负担本村教育、医疗卫生等关键领域支出的压力不断增加，这导致了在城乡一体化进程中城乡居民在基本权利和发展机会上存在不均衡的情况。另一方面，资源分配制度性不平等。随着我国社会发展进步，城乡居民的公共服务需求不断增长，但公共服务资源与公共服务需求增长成反比，针对有限的公共服务资源，当前的资源配置未体现公平性原则，具体来说，公共服务资源明显向东部发达地区以及大部分城镇地区倾斜，城乡之间的差距被逐渐拉大。在我国，社会中长期形成的以忽略地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向作为一种思维定式，依然存在于各类公共服务决策中，使得公共服务的均衡发展受到影响。

三、新发展阶段推进城乡融合发展的实践路径

（一）完善城乡要素合理流动的载体平台

生产要素是实现经济发展和产业升级的前提和基础，在推动农村经济社会发展中起到了重要作用。推动生产要素在城乡间实现双向自由流动和优化配置是走城乡融合发展道路的必然要求，核心是打破各种元素从农村涌向城市的单向流动，确保城乡人力资源、资本、技术、信息等元素自由流动[8]。

首先，多措并举破除城乡二元结构体制，推动生产要素在城乡间双向自由流动。破除城乡二元结构体制，是一个长期的历史过程，需要进一步加大对城乡户籍管理制度、城乡产业经济、社会保障等方面的改革力度，同时发挥新兴互联网技术对城乡要素流动的重要作用，打破城乡间要素流动体制机制的障碍，促进各要素如人才、技术、资本等充分流动起来，构建一体化发展新格局，实现城乡互通有无，为迈向共同富裕提供重要的制度保障。其次，在此基础上统筹城乡要素循环，突出组织体系对城乡要素流动的渠道作用，在各组织体系层面充分鼓励城市各先进生产要素更多向农村流动，通过城市资源来带动农村现代化进程，加快建立城乡融合发展的体制机制，改变原有农村要素单向流出的局面。具体来说，随着农村大批劳动力进城，如何处理存留土地问题成为关键。为此，推进农村土地经营主体多样化，在继承家庭联产承包责任制基础上，结合集体经营、企业经营，开展除传统农业以外的休闲旅游业、工业等产业，能够彻底释放农村土地发展活力，为吸引更多城市要素，拓宽城市要素回流农村渠道提供基础与条件。最后，发挥好宏观调控的作用，推动生产要素在城乡间实现优化配置。单凭市场调节会导致不合理的生产要素流动，进而产生新的城乡间不平衡不充分的发展问题，为城乡融合增加新的阻力。因此，政府要立足于现实状况，进行有针对性、前瞻性和有效性的宏观调控，将生产要素更多推向农村发展基础薄弱的地区，实现城乡要素流动的合理配置。

（二）建立健全城乡产业融合发展的体制机制

城乡互动的起点是产业互动，城乡融合的基础是产业融合[7]。推动城乡产业融合，充分发挥城市产业对乡村产业的引领带动作用，打造城乡互促互进的产业体系，对于缩小城乡经济发展差距，解决不平衡不充分的发展难题具有重要作用。首先，在农业基础上发展多样化产业经济。与城市相比，农村产业形态较为单一，给推动城乡产业融合发展增加更多困难。只有推动乡村产业多元化发展，才能与城市丰富产业相衔接，进而实现城市相关产业对于农村产业经济发展的扶持、带动和辐射。浙江农业机械化和智慧化程度相对较高，潘家浜村应在继续发展农业前提下，着力增强二三产业实力，如发展绿色果蔬加工厂等。关键要与城市相关产业经济相连接，与城市城市居民生活需要相契合[9]，实现良性循环发展。其次，培育乡村经济新型产业样态。中央一号文件指出，通过“培育乡村新产业新业态”，推动乡村产业高质量发展。潘家浜村早已进入注重高质量产业融合发展的新时期，当前城市消费市场对于潘家浜村的需要也不再局限于农作物产品供给，而是增加了休闲、生态、文化等更多方面。潘家浜村具有深厚的价值资源，需要采用现代技术，充分挖掘其中的多元价值，发展乡村休闲观光，民俗文化体验、地方美食品鉴等新型产业业态，加快乡村产业升级，进而推动城乡产业经济实现融合发展。最后，完善城乡产业经济融合发展的体制机制，建立健全促进以农业为主体的多元化产业经济发展的体制机制和培育乡村新型产业业态的体制机制。潘家浜村需要利用自身优势的地理位置、经济发展条件推出更完善的人才、财政等相关政策，吸引更多、更优质的人才、资本等核心要素投入到本村产业发展中，真正打通阻碍城乡产业经济融合发展的渠道，夯实城乡产业融合发展的重要基础。

（三）积极推进城乡基本公共服务均等化

“十四五”规划《纲要》中提出要“加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项，努力提升公共服务质量和水平”[10]。进入新发展阶段，努力推进城乡基本公共服务均等化是保障城乡居民共享发展成果、实现发展机会公平的重要途径，也是走中国式现代化新发展道路的现实要求。

积极推进城乡基本公共服务均等化，应合理配置城乡公共资源，做好城乡公共服务规划与政策的统筹衔接工作[11]。首先，健全城乡基本公共服务均等化发展机制。坚持城乡基本公共服务和基础设施共建共享、互联互通。习近平总书记指出，“要把公共基础设施建设的重点放在农村，推进城乡基础设施共建共享、互联互通，推动农村基础设施建设提档升级”[4]396，逐步建立健全“全民覆盖、普惠共享、城乡一体”的基本公共服务体系。农村基础实施不健全、社会公共服务资源匮乏，必须加大农村公共资源扶持力度，健全城乡一体化发展的基本公共服务体系，统筹城乡基础设施建设，协调城乡公共服务资源配置，切实改善农民的生产生活。其次，鼓励多元主体的公共服务供给模式。共同富裕的实现需要每个人的努力。一方面，强化政府对基本公共服务供给的主体责任，加快农村交通、水利电力保障、义务教育、养老服务等重点领域实现农村全覆盖；另一方面，鼓励社会多方参与公共服务供给的积极性，发挥各类企事业单位、团体组织等，逐步形成政府引导，有序竞争和多元参与的基本公共服务供给机制，提升公共资源配置效率，缩小城乡、区域和人群的基本公共服务差距，不断满足公共服务差异化、精细化、专业化的发展趋势。最后，建立城乡基本公共服务反馈和考核机制。共同富裕的实质是以人为本，为满足全民发展、全面发展提出了新的要求。在我国区域、城乡发展差距较大，情况复杂，而推进城乡基本公共服务均等化发展又是一个漫长的实践过程，因此，推进城乡资源配置合理，实现公共服务均等化，需要建立健全科学合理的反馈机制和考核办法，切实做好城乡公共服务发展状况监督工作，及时获取群众新问题，解决新问题，是构建优质均衡的基本公共服务体系的重要途径。

四、结语

城乡融合发展作为党领导人民立足于新发展阶段，向着社会主义现代化强国目标迈进过程中破解社会主要矛盾，全面推进乡村振兴的有力抓手，呼应着中国式现代化发展道路的价值导向，具有重大的时代价值与现实使命。潘家浜村地处于我国经济发展迅猛的长三角经济带，受到周围城市群落辐射带动作用明显，城乡融合发展水平不断提高。但由于农村发展基础相对薄弱，加之相关政策制度、产业体系以及公共服务配置机制尚不完善，潘家浜村城乡融合发展空间仍然较大。为此，需要充分总结经验教训，破除城乡融合发展壁垒，重塑新型城乡关系，有效发挥城乡融合发展在社会主义现代化建设进程中的关键支撑作用。