深化预算绩效管理的苏州实践

●王强 步洁 钱蕴文 蔡权

全面实施预算绩效管理以来，江苏省苏州市根据中央、省统一部署，自觉服务大局，锐意改革创新，坚持围绕推动高质量发展的总体要求， 注重夯实管理基础、理顺管理机制、实现多点突破、推动均衡发展，各项工作扎实推进，预算绩效管理取得显著成效。

一、主要做法

（一)深化“全民绩效”理念意识

全面实施预算绩效管理， 不应是财政部门的“独角戏”，而应是各级政府、预算部门、项目单位共同的责任。财政部门加大宣传力度， 通过开展专题培训、 专家辅导等措施宣讲绩效管理政策和做法，强化普及绩效意识、达成广泛的绩效共识， 为推进预算绩效管理营造良好氛围。 预算部门按照全面实施预算绩效管理的有关要求，落实主体责任，成立领导小组，确定实施方案，细化目标任务，“花钱先问效”的意识深入人心。 项目单位将绩效意识和绩效方法融入项目全周期管理，规范开展绩效管理，有序推进项目实施，全民绩效的氛围日益浓厚。

（二)健全“三全”绩效管理体系

构建全方位绩效管理格局， 将绩效管理的理念和方法融入财政重点工作的考核，围绕10 大类财政重点工作制定绩效考核指标体系， 对各县级市（区）进行考核，激励各地区强化预算管理水平， 完善财政运行综合绩效管理机制。健全全过程绩效管理体系，推进预算和绩效管理一体化， 将绩效管理深度嵌入预算编制、 执行和决算各环节，实现从事前评估、目标监控到绩效评价的全过程预算绩效管理链条，并将各环节的绩效管理结果进行有效应用。完善全覆盖绩效管理架构，将部门整体、 政策和项目全面纳入绩效管理，综合衡量预算资金使用效果。以项目为载体，将“四本预算”全部纳入绩效管理，并加强之间的衔接。

（三)优化多主体协同推进机制

发挥各方职责优势， 构建市委市政府领导、财政组织协调、各部门单位主责落实、 人大审计参与监督的工作机制。 建立完善绩效管理成果整改反馈、向党委政府报告、人大监督、向社会公开、与考核挂钩等管理机制。充分发挥社会力量的积极作用， 强化第三方机构培育， 引导和规范第三方机构客观、公正、高水平地服务于预算绩效管理。实行专家咨询机制，建立市级预算绩效管理专家库， 涵盖政府绩效及行业领域高水平专家近百名， 定期组织动态更新， 发挥专家智库的政策咨询和创新策源作用。

（四)夯实绩效管理支撑基础

根据苏州市委市政府制定的《关于全面落实预算绩效管理的实施意见》精神，苏州市级财政相继出台事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、项目支出绩效评价、部门整体预算绩效、绩效管理成果应用、财政内部职责分工等一系列管理办法，构筑绩效管理制度保障。 由财政牵头委托第三方机构帮助预算部门建立完善分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，形成符合部门实际、可衡量、可使用的部门个性化指标库，目前已建成包含20 个市级主管部门、 近万条绩效指标的部门指标库。 做好信息化支撑，依托省财政厅预算管理一体化平台，结合苏州市绩效管理系统，保障全过程预算绩效管理工作顺利开展。

（五)强化市县联动体系建设

强化各级财政绩效管理上下联动， 同频共振。 苏州市级对县级市（区）从制度、流程、指标库、专家库、信息平台等方面加强指导和技术支持，鼓励将绩效管理延伸到乡镇基层和资金使用最末端。 根据事权和支出责任相匹配的原则，以专项转移支付资金为载体，推进预算绩效管理各级联动。各县级市（区）在实施预算绩效管理中亮点频现，全市预算绩效管理的广度和深度、质量和效率不断提升。 如苏州工业园区创新提出“延续政策事前评估与重点评价相结合、重点运行监控与重点评价整改‘回头看’相结合、绩效管理与审计风险提示相结合”的“三个结合”绩效工作模式，绩效管理结果更好地促进工作完善。

二、工作亮点

（一)推进事前绩效评估，把控绩效管理源头

1.重点项目立项评估全覆盖。 新出台政策和项目入库前， 各预算部门需开展事前绩效评估，从项目立项必要性、绩效目标科学性、投入经济性、产出效益明确性等方面进行评估论证，绩效评估结果作为项目入库和预算安排的重要依据。对于资金规模大、 政策影响力强的新增重点项目，要求预算部门关注政策未来可能结果，从不同维度、要素及预期结果等方面，提供多个备选方案，通过方案比较，从科学性、经济性和有效性等方面选择最优方案，体现“物有所值”原则。

2.重大政策专项评估起实效。 财政部门每年选取部分政策即将到期的专项资金，以及受当前形势变化影响较大、有优化调整需求的政策和项目开展事前绩效重点评估，评估结果为新一轮政策优化调整和资金安排提供参考。 如2022年市级财政组织开展对商务发展专项资金的事前绩效重点评估，根据评估结果，将实施必要性不强或预期效益不明显的10 个项目不再纳入到新一轮政策的支持范围，压减预算资金1.4 亿元。

（二)开展多维度绩效评价，保障绩效管理质量

1.规范自评价管理，提高目标质量。通过印发绩效自评价指南、制定满意度调查规范及评分规则等举措，指导规范预算部门自评价开展，保障自评价质量稳步提升。将绩效目标作为预算编报的重要必备内容，尤其是对资金规模大、政策导向性强、项目内容复杂的项目，指导预算部门结合项目自身特点和支持重点方向，将项目细化成若干子项，并对应各子项逐一设置相应的绩效目标，确保目标设置科学合理。加强绩效目标审核，对编制的目标不符合要求、编制有困难的预算部门，组织专家上门专题辅导，有效提高目标质量，夯实绩效评价基础。

2.扩大再评价范围，统一再评价尺度。在各预算部门绩效自评价全覆盖的基础上，财政部门每年选择500 万元以上或不足500 万元但政策性强的项目委托第三方机构和专家开展再评价，开展绩效再评价项目数量占特定目标类项目数量比重已超过50%。 为保障第三方机构复核质量，每年在开展再评价前对参与复核的第三方机构进行专题培训，确定复核要点、统一评分尺度，从源头确保评价复核公平公正；第三方机构完成复核后，组织专家对复核情况进行再评价，使评价结果更加准确客观。

3.拓展重点评价领域，强化质量把控。每年选择部分政府专项资金以及涉及民生保障、社会发展、产业扶持等核心领域的重要政策、重点项目开展绩效重点评价，通过有计划地实施，逐步实现重大政策、项目绩效重点评价滚动覆盖。 近年来绩效评价重点逐步由原来的重项目评价转为重政策评价， 评价范围延伸扩展到政府投资基金、政府购买服务及政府专项债券等不同类型的项目和资金，并结合各自特点确定评价思路和指标体系，使评价结果更具针对性和有效性。 市财政全流程参与评价过程，加强对评价方案和报告的审核，对评价总体思路、指标体系和社会调查方案等进行充分论证， 严控绩效重点评价质量，提高报告结果的适用性，为部门决策、政策制定提供切实有效的参考依据。

（三)落实绩效结果应用，完善绩效管理闭环

强化绩效结果应用，将绩效评价结果作为下一年度预算安排的重要参考， 剔除基本建设、信息化建设、设备购置等一次性项目及因事权调整划归区级的项目后，2023年市级财政对再评价结果为“良好” 及以下的项目年初预算压减率为33.3%；建立绩效管理成果整改反馈机制，督促预算部门对绩效重点评价项目和绩效再评价结果为“一般”的项目制定整改计划，限期报送整改报告；开展绩效重点评价整改情况“回头看”核查， 对绩效重点评价项目中范围广、 资金规模大、持续周期长的项目开展上门核查，通过听取预算部门实情介绍、询问整改实施细节、现场核查工作台账等方式，掌握项目最新整改进展，对项目问题“对标销号”，确保发现的问题真改实改，整改工作取得实效。

（四)创新绩效管理方式，增强绩效管理效能

在当前预算管理过程中，提供公共服务的部门或企业往往存在财政兜底预期，在完成公共服务目标的同时缺乏有效的成本约束，财政资金的支出效率存在较大的提升空间。 2023年，市级财政开展全成本预算绩效管理试点，对政府购买公交服务、政府购买轨交服务、苏州博物馆运营等项目进行成本预算绩效分析， 财政管理思路从注重过程管理转变为强调结果导向， 既保证目标任务的完成、又关注投入成本的控制，将预算资金安排与公共服务目标完成情况挂钩，同时建立激励约束机制， 有效引导部门及企业转变思想、突破创新，提升管理效能，促进效益提升。 以政府购买公交服务项目为例，通过全面分析公交运营成本构成， 厘清政府购买公交服务范围，多维度对比财务、运营数据，明确公交集团应该达到的营运目标值，在此基础上提出后续政府购买公交服务支出方案， 公交集团为实现客运目标、获得更多财政补贴，正在研究制定新的公交线网方案，并强化内部管理，积极控制成本，提高效益。

（五)强化部门主体责任，提升自主管理水平

强化部门预算绩效管理主体责任，鼓励预算部门通过多种实施路径推进部门自主绩效管理改革。 市级89 个预算部门全面推进自主绩效管理，由主管部门牵头对本部门及所属单位整体支出及政策和项目支出逐层分解细化开展绩效管理，构建涵盖绩效管理全过程的部门预算绩效管理体系。 各预算部门结合行业特点开展绩效标准建设和绩效课题研究等，如对公共服务支出项目开展预算绩效分析， 研究提出项目运行绩效标准、 作业标准及配置标准以及动态调整建议；对预算部门涉及的专项资金绩效评价中存在的难点进行分析，从建立健全绩效评价工作规范和评价结果应用机制等方面提出对策；对预算部门重点项目组织开展部门重点评价，对政策优化提供建议等，部门自主绩效管理成为提升部门履职能力的重要抓手，从理念到实践不断突破提升。

三、下一步方向

下一步，苏州市将继续贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》 精神，以提升财政管理现代化水平为目标，以零基预算理念和绩效预算理念为引领，进一步夯实预算绩效管理基础，突出重点、提质增效。

（一)深化预算和绩效一体化

紧密结合零基预算改革要求，依托一体化财政管理平台，落实预算编制“规范化、科学化、标准化”管理要求，推进绩效管理与预算管理深度融合。 出台重大政策和项目前，由各部门各单位开展事前绩效评估，明确绩效目标，解决项目“该不该立、该不该报”的问题；财政部门推进立项评估决策机制， 将绩效目标评审和预算评审相结合，通过联合评审的形式，依托项目库对新出台重大政策、项目实行随报、随评、随入库管理，实现政策和项目入库管理的常态化、动态化和滚动化；以结果为导向推进成本效益分析方法在事前绩效评估中的应用， 财政资金优先保障质量好、效益高的项目；加强绩效标准体系建设，探索公共服务目标与支出标准和绩效标准的对应关系，发挥绩效管理对预算管理的积极作用。

（二)拓展绩效管理深度和广度

推进政府预算绩效管理， 完善财政运行综合绩效管理机制， 支持预算绩效管理延伸到乡镇基层；加强评价结果应用的落实，常态化组织“回头看”核查，促进绩效管理形成有效闭环；全面推进全成本预算绩效管理改革，以重大建设、民生保障、 公用事业、 行政运行四大领域为核心，结合事权支出责任和业务管理需要，市县两级分别选择项目开展成本预算绩效分析， 通过市县联动， 推动全市绩效管理和预算管理深度融合，取得实效；探索财政资金收入绩效管理，对财力总量与结构、 收入质量及增长潜力等方面予以关注，落实深化预算管理改革要求。

（三)提升第三方机构执业能力

积极引导和规范第三方机构参与绩效管理，持续优化遴选标准，依法合规选用第三方机构；加强对第三方机构的指导和监督，根据委托第三方机构管理办法、 自评价复核和重点评价工作指南等操作规程， 引导和规范第三方机构把控质量； 特别是当前推进的成本预算绩效分析， 既要对所评价项目的行业领域有比较深入的了解，又要有相当的财务成本核算水平，还要有较强的宏观政策分析和绩效分析能力， 对第三方机构提出较高的要求， 通过开展全成本预算绩效管理等专题培训， 提升第三方机构执业能力， 保障后续开展成本预算绩效分析等业务质量。

（四)强化部门自主绩效管理

进一步落实预算部门绩效管理主体责任，强化主管部门对本级及下属单位的预算绩效管理，优化部门整体支出绩效评价方法和手段，提升部门绩效管理的科学性和规范性； 构建完善部门绩效管理指标体系， 探索推进行业绩效标准建设，支持推动预算部门开展不同领域、不同项目的成本预算绩效分析， 将分析结果有效应用于预算编制；加强部门绩效管理路径研究，健全部门绩效管理工作机制， 完善部门绩效管理方法举措， 发挥绩效管理在部门履职管理中的积极作用，实现部门“业财绩”深度融合。

（五)打造“数字绩效”大数据平台

在绩效管理实践中深化大数据应用，动态调整完善分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，深度分析指标使用频率、类似项目指标使用情况等要素，科学研判指标关联性、重要性、合理性，通过数据系统分析智能化推荐指标， 提升选取设置绩效指标的友好度和专业化水平。 探索开展重点项目绩效动态监控，通过数字财政平台，将财政预算一体化系统、部门财务系统、部门各类业务系统打通，进行数据交换，立足多维的视角和多元的数据， 建立绩效目标执行情况定点观测机制， 全面了解项目执行情况及财政投入与项目产出的关联关系， 为评估政策实施效果提供参考。