度与政治算术内涵初论（下)——兼与邱东教授商榷

●宋丙涛 潘美薇 张 庭

三、 测度指标的选择与公共产品的类型

（一) 公共产品的供给种类与“GDP”指标的缺陷

确实，尽管从纯粹的日常消费经验来看，消费者个人先关心私人物品的消费后关心公共物品的消费，似乎是一个基本的经济规律，是一个可以接受的个体理性的正常选择。但从数千年的人类历史来看，人类文明演化进程展示的国家治理经验都是先关注公共经济绩效、后关注私人经济活动的社会理性逻辑。对作为治理者的政府而言，不仅不能只关心私人物品的生产，甚至也不能先关心私人物品的生产。 何况，公共产品也分为不同的种类，有为私人产品生产服务的中间型公共产品，也有可以直接服务于终端消费者的消费型公共产品；有服务于短期生存的生存型公共产品，也有服务于长期发展的发展型公共产品。 显然，在哪个阶段要提供哪些公共产品不仅取决于发展阶段的判断，而且取决于经济主体的分工与需求结构的认知判断，因此是一个典型的治理问题。

本文认为， 从治理的角度来看，生存型公共产品与发展型公共产品属于乘数关系。 生存是基础，没有生存一切为零，发展是乘数，没有发展，我们只能永远在生存线上挣扎。更何况，从人本思想出发，生存型公共产品的供给相比发展型公共产品的供给更为基础，也更加重要。当然，强调关注政治价值，并不是说经济意义无足轻重。 无论是市场经济发展，还是经济总量测度，它们都只是国家治理的暂时性手段，而不是永久性目的。

正是在这个意义上，GDP 看似只是一个与国家治理没有关系的私人经济的成果测度， 实则却是一个公共服务绩效测度的替代变量。 它所要反映的是政府提供的市场经济发展所需要的公共服务的绩效， 只不过这个效果是用市场交易总量来表示而已。财政国家论的研究（爱泼斯坦，2011；宋丙涛，2015）已经指出，市场机制本身就是国家提供的一个公共产品， 市场经济的发展正是政府公共服务的结果，而不仅仅是个人自我奋斗的产物。因此， 市场交易总量其实是政府供给发展型公共产品的治理绩效的测度指标。

何况，由于“GDP”测度的是政府供给发展型公共产品的绩效，本质上，它属于强者的游戏，将其推广到所有国家的治理评价过程中其实是一种强者的强权与误导。事实上，大多数发展中国家关心的应该是解决自己的现实问题， 只有发达国家才会关心超越同伴水平的国际比较问题， 而治理测度指标必须在这些目的之间进行取舍。 因此，SFD 团队①对GDP 的反思是有道理的，“GDP 不是国家成功与否的测度”，更不是经济发展原因的探索， 而只是成功者俱乐部成员用来炫耀自己成功的“礼帽”。

总之，对于不同的治理者而言，最为重要的是理解当下面临的问题与任务。但不论任务是什么，治理测度与政治算术都是公共产品供给的绩效测度， 而不是个人福利的确权加总。 从这个意义上讲， 国家治理的关注点就是那些会影响到人类的生存机会与发展可能的因素， 经济测度的改进应该服务于这个终极目标。因此，当迪顿教授在美国经济学会上高喊“超越GDP”时，他实际上试图强调，对政府来说，贫困问题是值得关切的，而GDP无法给出这个领域的任何信息。 虽然迪顿教授的发展方向主张未必准确， 但超越基于战争能力计算的国民核算体系或许是时候了。

（二)公共产品的需求排序与供给选择

实际上，对各国的治理者而言，治理目标的确定与公共产品需求的排序其实是一个政治性很强的任务， 并且几乎构成了所有国家内部政治争论（左右派之争）的核心。在人类文明的演变过程中，迄今为止的排序原则曾经有两个，一是付费原则，即购买者显示偏好，于是富人的福利就成为核心，发展型公共产品更受重视；二是正义原则，即最需要者显示偏好，于是穷人的福利就成为重点，生存型公共产品更受重视。在西方，从雅典“民主”到英国宪政， 治理的原则一直是付费原则， 而付费的“投资者”往往是试图利用国家的军事实力在对外掠夺中获得利益回报的“国际商人”，只是到了19世纪中期才有一部分人逐步接受了正义原则。 相反，在东方，正义原则始终占据着儒家治理思想的核心，并在秦汉之后成为政治体制的基础，只是在某些阶段才偶尔出现了法家付费原则的尝试。

事实上， 原则的不同导致东西方的主流学术观点历来就互不相同， 甚至正是这个差异决定了东西方文明的分岔（宋丙涛和张庭，2020）。西方的主流学术从古希腊开始就主张以经济价值为依据进行治理决策，而不愿加入道德标准。 但在东方，自从殷周之变之后， 德性就始终是国家治理的依据， 全体居民的生存与福利始终是善治的判断标准。总之，公共产品需求排序的原则遵循是一个价值观的取舍、是治理是否正确的政治性判断，随之而来的测度基础与比较标准究竟该是什么自然也是一个价值取向的判断问题。

值得一提的是， 在讨论主观性时， 邱东教授（2021:162） 其实已经注意到了测度目标的重要性：“我们认定什么事物有价值？ 我们应该测度什么？”“测度究竟是单纯反映现实，还是应该成为决策工具，是否应该包含测度者的价值判断。 ”这是一个经济统计属于规范研究还是实证研究的分水岭，是一个是治理测度还是经济测度的基本判断。正是从这个意义上讲，当邱东教授（2021:161）明确指出“‘问题导向意识’ 对经济测度相当重要”时，他强调“作为致用之学的经济学其实只能是政治经济学”。 确实，邱东教授对斯蒂格利茨提出的“所测影响所为”的理解是非常到位的。事实上，作为目标考核手段的测度本身已经表明了决策者的态度， 表明了消费者的需求偏好在作为治理者的决策者心目中的地位②。

然而，或许是误解了政治决策的内涵，也或许是误判了中国发展的阶段性定位，在这个政治立场至关重要的关口，经济统计学家们并没有旗帜鲜明地站出来支持对GDP 的超越。 特别是，当欧洲学者开始关注政府治理的不足、 开始聚焦居民生活质量， 并试图在新的测度指标中予以体现时③，中国的学者也应该从治理测度的高度进行自己的理论思考、发出自己的声音。

（三)作为公共产品的统计数据

事实上， 以儒家思想为基础的中国传统治理理论，既包含了从供求（天意民意）关系到决策者、执行者（君臣关系）相互分工的详细讨论，也包含了从人性分析到效率关切的激烈争辩。 而“经济”一词的含义更是包含了积极推进集体行动、 全力服务弱势群体的公共利益取向， 从而奠定了公共经济学的基本框架。而国家治理的策略与技术讨论又几乎都是以这些理论分析为基础的。 因此，以国家治理为服务对象的政治算术或治理测度必须建立在中国传统经济——经世济民的逻辑基础之上。

邱东教授指出，作为治理技术的经济统计，首先要关注的不是增长速度本身， 而是要核算政府提供公共产品的绩效。 同时，数据本身也是一种公共产品，并且数据的有效需求不容易识别，甚至有时也会出现供给创造需求的“泡沫现象”。 然而，如果数据真的就是公共产品，那么我们就应该知道，消费者的“有效（需求者的付费能力）”需求并不重要，也不需要去识别。 真正重要的是，数据需求是否是必要需求。 更何况，如前所述，公共产品的提供是否要依据付费原理或有效需求理论恰恰是一个社会正义问题。 而根据社会正义的要求，公共服务有时需要按需分配， 根本不用考虑支付能力与需求“有效性”（李建德，2019）。 显然，从理解数据需求与供给关系的角度来看， 认真研究公共经济理论也应该是经济统计学发展的前提。

事实上，在治理领域，“要干什么”远比“干好什么”更重要，因此对“要干什么”的思考是必要的。 从某种程度上说，人类对ChatGPT 的恐惧，正是对人类能否掌控“要干什么”决策权的担忧。 尽管邱东教授也一直强调“测什么”非常重要，但国内学术界对这一问题的思考仍然是远远不够的。

同样，正是因为这样的理论思考至关重要，邱东教授（2021：91）才会认为，“经济统计属于社会基础结构， 这种公共产品的需求拓展和供给提升是一个国家发达的标志之一。 ”特别是，从美国经济统计的早期发展历史也可以看出， 是弱势群体的生存需求而不是所有人的所有经济活动， 决定了美国政府早期治理的目标选择与测度方向。 邱东教授（2021：93）指出，1902年的“无烟煤矿罢工事件”表明，弱势群体的生存保障才是当时美国政府的治理目标， 而食品价格指数则是实现这一目标的工具。 很显然，食品价格指数作为工资调整的依据，构成了那个时期美国“政治算术”的内核。 只是，随着“20 世纪20年代经济繁荣，生活成本指数逐渐被遗忘或（被）边缘化了”，人均GDP 与就业逐渐成为了治理体系的核心。

对于这个“异化”，邱东教授（2021:99）也曾引证卡德教授的话来表达自己的疑惑：“失业统计多少属于一种‘没有理论的测度’”，从而对“谁需要救济”的治理目标变为“谁需要工作”表示质疑。 再加上，“协调劳工和雇主的就业服务机构（是）来自欧洲的政府治理传统”（邱东，2021:99），于是，就业率作为一个奇怪的经济术语就成为了商战治理模式的重要目标之一④，甚至成为国家贸易战争的导火线。 但在儒家治理模式中，东方思想家关于救济的思考重点并不是方法的选择，而是对象的范围，即穷人应该包括哪些人，是否是所有的弱势群体。正是因为研究方向的正确， 中国古代很早就建立了超越血统与户籍身份的救济制度， 从而消解了经济战争的根源。

为了论证这个商战治理模式符合经济原则，许多美国学者先后构建了战争费用增加不会减少本国公民福利的理论， 至于那些深受战争武器摧残的外国人的福利甚至死活， 却并没有出现在这些经济学家的成本收益分析模型中。 邱东教授（2021：98） 也认为， 库兹涅茨教授“和学生南森（Robert Nathan）对‘战争与海军部’的支出计划进行了‘可行性争辩’”，“对美国军需品项目的最终成功做出了重要贡献，提升了经济学家的声誉”。

当然，笔者赞同邱东教授（2021：106）提出的“经济统计属于一种公共产品”。 但数据只是一种为终端公共产品的分配与供给决策提供服务的中间型公共产品。 对这个中间品来说，谁掌握了这个公共产品的走向， 谁就掌握了终端公共产品决策的主动权。 并且，在这个“公平的”机会面前，不是每个人都有资本进行事先投资的。可是，一旦在中间阶段失去了事先投资的机会， 就意味着在终端公共产品的决策中失去了偏好表达机会。事实上，在1832年以前民主尚未出现的宪政阶段，富人主要是通过纳税额来限制弱势群体的偏好表达机会。而在民主制度成为一种正常制度之后，富人就开始通过投资“数据”这个中间产品来控制公共产品的决策过程，这就是“中性”经济统计的“有偏”利益本质。

因此，本文不同意居民、企业、非政府组织可以和政府一样成为平起平坐的统计数据消费者的观点。作为一种中间型公共产品，统计数据的服务对象主要是政府治理。 如果居民与企业也作为消费者，就会影响到公共产品终端产品的决策过程，没有闲暇与经费的穷人就会因缺乏必要的“构建事实”或数据参与机会，而失去参与最终产品决策博弈的机会和偏好显示的机会。 尽管邱东教授认为，美国经济统计由政府接管是符合逻辑的，但他没有揭示“私人、私有机构”参与开发的目的，因而没有关注到他们作为终端产品用户可能垄断中间型公共产品的社会副作用。

很显然， 邱东教授意识到公共产品的消费者应该是“民众”，但“民众”的内部结构与统计数据使用者之间的对应关系也应受到关注。事实上，作为公共产品的消费者， 这些民众内部的穷人与富人在公共产品的需求方面是有差异的， 他们的偏好是不同的。 这个结构性差异主要是通过决策程序来进行协调的。 在这个“程序公平”的协调过程中，只有有钱的富人才会雇人、购买数据从事所谓的“独立（于政府，而不是独立于富人）”“公正（富人之间、而不是穷富之间）”的“科学”研究，并以此“数据”来影响决策向着自己想要的方向发展。 因此， 对于统计数据而言， 如果允许私人成为使用者，尽管机会是均等的、程序是“公平”的，但结果一定是弱势群体无法成为真正的参与者。 这就是所谓的机会均等、“程序公平” 带来的实质性不公平的经济逻辑。

四、科学实证与管理决策的关系

尽管统计数据是国家治理必需的公共产品，是国家治理的重要工具， 但这并不意味着只要统计数据符合了“正确的价值取向”，国家治理的决策就能够完全依赖这套看似严谨科学的统计数据。 下面的分析将表明，科学的统计数据并不能解决所有的国家治理中的决策问题， 甚至越是重要的问题统计数据的作用越小。

（一)科学的实证，复杂的人心

毋庸置疑，作为国家治理的技术，统计与测度肯定是要为决策服务的。 但在国家治理的话语体系中， 作为工具的测度指标与作为手段的定量分析只是政治决策的辅助材料， 而不是政治决策的主要依据。 是否要用这些工具以及何时使用什么样的数据完全取决于政治决策的需要。 由于国家治理的价值取向有差异， 数据的价值取向也会不同，也就是说，数据究竟是服务于哪一类群体的利益需要进行主观判断。即，定量分析终归是为了治理决策服务，是服务于实实在在的“人”的需求，而不只是为了分析过程的“科学”。

实际上， 传统中国的治理思想， 不仅选择了“正确的价值取向”，而且还强调“人”的需要决定供给的目的论导向。换句话说，国家治理的目标是人， 社会发展过程中出现的各种制度与知识体系都是为人服务的工具， 作为知识的一种表现形式的数据自然也不例外。更为重要的是，早在公元前500年左右， 中国的思想家就已经意识到正确的治理目标与“科学”的实证手段之间存在着冲突。他们也深知，二者的矛盾难以调和。 于是，经过了几代圣贤的反复斟酌， 儒家的义利观诞生了——义利观试图将从事治理活动的政治与提供生活资料的“科学”进行切割。 儒学将关注生活资料增加的知识体系剥离出去， 从而实现了治理理论的升华。而在随后的发展中，该治理理论又进一步通过人性争论与分工构建， 细分为指导决策理念的儒家思想与控制执行过程的法家学说。从此，对于负有决策责任的君主而言， 儒学放弃了实证方法⑤，选择了“天道即人道，天意即民意”的目的论逻辑，强调用仁义来指导决策， 从而使政治理论日臻成熟。 而遵循“科学实证”方法与“道法自然”导向的知识体系却逐步被决策者边缘化， 只是在宋明理学中才再次进入了知识体系的核心。

然而，近代西方价值观念的传入，严重冲击甚或是颠倒了我国原本作为国家治理理论而存在的义利观，政治价值的重要性受到忽视。 国家治理问题是一个涉及主观价值取舍的政治问题，一味“求真”并不可取。

何况，在国家治理的领域，真正无法测度计算的正是人心，即人的“社会性”或者说“私心”与“公心”。 但最终影响人类政治决策行为的恰恰是每个人内心的“私心”与“公心”的博弈，而不是客观事实的计算。 这也几乎是所有的人类决策困难的真正根源，而对人心的认知与教化却不是科学实证与数据可以帮得上忙的。 事实上，无论是战国时期孟子与荀子的论战，还是汉宋大儒郑玄与朱熹的分歧， 他们争论的都是如何控制人的利己心、放大人的利他心的途径。 因此，在政治决策中，真正重要的是问题性质、价值观与对民意的判断， 而不是客观事实的实证分析。 或者说，仅仅是反映客观现实的科学实证与统计数据对国家治理中的重大决策而言其作用是相当有限的。

其实， 邱东教授也发现国家治理完全依靠“数据”会滋生问题。 邱东教授不仅敏锐地认识到数据本身只是一个工具，而且强调如何使用数据完全在于问题的性质。 比如，他举体检的例子强调，此时“异常值恰恰是我们需要特别关注的”，甚至是最有用的数据。 在这样的背景下，管理者将其使用的大数据或平均值鼓吹为“科学决策”依据的做法，就会给政治决策与经营管理带来灾难性的后果。 可喜的是，针对大数据技术的迅猛发展，针对很多人认为“全面控制的可能性大增”的“伪科学主义”的妄言，邱东教授（2021:26）及时强调了“数据的完备程度永远也赶不上其所描述事物的复杂程度”的事实，并指出“社会的‘全面计算’也永远不可能实现”的现实。 然而，我们还应该关注“数据失灵”的核心所在，即最终影响人类政治决策行为的恰恰是每个人内心的“公心”与“私心”的博弈，而不是客观事实的计算与数据完备的程度。

总之， 科学数据反映的或许是客观现实，但国家治理需要认知的是人心，而人心是无法估算的。 何况，国家治理本质上是一个服务人、协调人的活动，而人与人的协调主要取决于人心教化与贪欲控制。 因此，国家治理不能仅仅依靠“科学实证”工具，还必须依靠人文价值与政治理念的导向。

（二)教条式管理与创造性决策

同时，对于一个大国而言，国家治理是一个庞大的系统工作，内部有着决策者与执行者的分工。 其中的决策者往往需要面对复杂的人心与纠结的利益， 因而无法依赖数据比较得出结论、给出政策。

比如，减少风险、追求确定性是人类文明发展的基本趋势。 一般而言，科学实证的方法能够减少自然灾变带来的不确定性。 并且，我们也知道，首先在西方成功的科学技术的发展已经极大地降低了自然界的不确定性，甚至可以说当代自然界的外在不确定性几乎是可以忽略不计的。

正是基于此，现代经济学理论也总是告诉学生，经济学也可以把现实中的不确定性判断变成简单的求极值或比大小，从而使人们误以为“各种决策者，从政府官员、企业经理人员到民众，往往都需要（统计）明确回答‘是’与‘否’，以减少不确定性，消除决策中的疑问”。 （邱东，2021：180）以此为据，很多人认为所谓的“科学决策”就只是一个数据大小的比较与策略选择过程，从而在许多岗位安置了所谓的人工智能（其实应该叫做“人工执行”）设备。 这些“智能终端”（其实是“执行终端”）进一步在执行中提出单一数据的要求，从而形成管理（不是决策）与统计的逆选循环。 或许由于这个误解，邱东教授（2021：180）才会指出，“仪表盘法虽然可以解决经济测度的全面性问题，但其结果无法合成单一数值指标，无法满足排序要求”，从而无法满足“程序”管理者的需求。

然而，邱东教授没有强调数据对决策与管理的意义有根本的不同，以及遇事决策与按程序管理是根本不同的两类人类行为。 决策者就是要面对着不确定性进行风险选择，而选择一定是在左右为难的多数据共存局面中进行。 因为国家治理需要应对各种不确定性，既有自然的灾变，也有人心的无常，因此尽管“科学实证”可以减少自然界的不确定性，但对于“人心险恶”这个人类文明与国家治理的头号不确定性而言，它很可能是无能为力的。 同时， 与关于自然的不确定性知识可以物化为形而下的器具、因而可以传承积累不同，关于人心修养的知识只能体现在善心上，而每一颗善心（公心）的培育几乎都是一个重新开始的过程，修养过程难以积累传承、因而更为困难艰辛⑥。

所以， 现实中的数据大小比较一般不称之为决策， 而只是程序性管理。 如果经济学研究的问题确实是这么一类程序性管理问题，那么科学实证占有举足轻重的地位就是合乎道理的。 但残酷的事实是，无论是企业家的经营还是政治家的治理，真正的创造性决策都是关于人性主观变化趋势的认知，任何一个政治决策都不可能用数据的计算来获得具有确定性的答案。 正是由于经济学对学术界乃至实业界的错误描述与引导，才让所有人都觉得自己可以在数据的帮助下进行“科学决策”并获得收益。

当然， 只会判断数据大小序列关系的管理者确实期待科学家提供事实作为管理依据。 但这些数据对谁好、符合谁的利益的价值判断却是一个主观认知问题， 是政治家必须进行的政治决策。这或许就是邱东教授所强调的“质的知识”或规范研究的价值所在。 事实上， 在现实的经济与治理活动中，真正的决策都是决策者用主观认知来强行减少不确定性的过程。 这样的主观决策一定会面临着巨大的决策失误风险，但这个风险是不可能通过科学计算予以消除的，是政治家必须承担的政治责任， 是企业家必须承担的经营责任。 当然，在这个过程中，通过更多的科学实证把不需要决策的事务交给程序性管理，剥离决策者的“非必要”性事务的干扰，却是十分必要的。

然而，邱东教授（2021：180）没有在行文中对科学管理与政治决策进行严格区分， 比如，“决策有时确实需要‘排序’（ranking），排序已经成为全球治理的一个重要手段， 不容忽视”。 事实上，正是由于混淆了决策与管理，排序的手段才会被别有用心的人利用与操控，而这正是国家治理过程中存在大量用“科学决策”的程序来推卸领导政治责任的学理原因⑦。 当然，对于类似于自然不确定性的减少这样的管理行为而言， 测度排序工作是必不可少的， 排序确实成为了日常管理或治理的一个“重要手段”。 而不愿意承担政治风险的治理者或经营者，往往有动机通过所谓的“科学实证”的讨论把责任转移给无辜的程序管理者， 这进一步加大了“科学实证”被夸大误用的风险。

邱东教授（2021：123—124）主张为决策者提供更多更好的排序资源， 甚至进一步对统计工作提出统计必须“给出单一数值结果”，并认为“无法得到‘单一数值（singular number）’的数据结果”是经济统计“某种功能的缺失”。笔者认为，这一观点一方面可能误导统计工作者努力的方向； 另一方面， 也可能误导真正需要决策的岗位领导者筛选的政治标准。因此，对“政治决策”与“科学管理”的区分，恐怕是治理者需要首先考虑的问题。

可喜的是，邱东教授（2021：184）提出起源于欧洲的“政治算术其实是一种以技术或事实（准确地说是构建的事实）面貌出现的政治”，这样一种“使人容易接受、 愿意接受却往往无法反对的政治”却未必真是正确的治理，未必是真正的政治。从而揭示了统计数据有可能被“误治者”利用、成为一种披着“科学”外衣的行骗手段。

总之， 本文认为， 在服务于国家治理的过程中，“科学与统计学” 只是技术手段（梅里亚姆，1984）， 仅仅在减少自然不确定性方面发挥作用，而不可能成为政治决策的替代方案， 甚至也不可能减少决策者在人心判断方面面临的不确定性。正如孔子所说：“质胜文则野，文胜质则史，文质彬彬，然后君子”（《论语·雍也》）。 更何况，在人类文明演化的过程中，就国家治理而言，关注人心的人文知识的构建与积累更为困难， 致力于人心教化的良知规范要远比减少自然不确定性的科学知识更为重要⑧。 因此，在我们的学术研究过程中，必须坚持在定性分析的基础上进行定量研究， 并确保在合适的范围内与程度上使用统计数据与科学实证。

（感谢河南大学特聘教授、天津财经大学教授肖红叶老师的建议与鼓励，文责自负）

注释：

①SFD 团队，是邱东教授书中提到的一个经济测度研究团队，为法国前总统萨科齐召集的以斯蒂格利茨为首的一个经济学家团队，其成果是SFD 经济测度报告。

②如前所述，东方的儒家思想更为关注作为需求端的民意，而近代西方的英美体系更为关注作为供给端的生产能力，比如全要素生产率。

③例如，以萨科齐为代表的欧洲政治家借用斯蒂格利茨等人之口再次强调政府的重要性，他们的“观点与纯自由市场的主张相反”， 这既是治理理念的竞争，也是发展模式的竞争，更是政治价值的较量。

④事实上，用就业来救济弱者正是西方文明中商战模式的一个历史传统。 早在古希腊时期，雅典的思想家就曾把讨论的焦点集中在是要为穷人提供就业还是提供收入的工具之争上。

⑤当代学者（何永军，2023）恰恰因法家思想的实证研究而将其称为世界上最早的科学的政治学。

⑥考古发掘发现的高档车船可以让我们直接模仿前人的技术并进行改进，因而自然知识的创新可以站在前人的肩膀上。 但考古发现的遗骸，我们既不能判断他们的人心善恶，也无法模仿他们的善心修养，每一个新的圣贤的培养，几乎都是从零开始的原创。

⑦其实也是部分上市公司决策者逃避责任的“金蝉脱壳”之计成功的理论基础。

⑧美国的汉密尔顿等（1980）也曾在建国文书《联邦党人文集》中反复论证了这个轻重缓急的关系。