新时代人民法院涉诉信访工作存在的问题及对策研究——以L省涉诉信访工作为视角

李 宁,席明珠

(1.沈阳市皇姑区人民法院,辽宁 沈阳 110031;2.辽宁大学,辽宁 沈阳 110036)

涉诉信访的概念最早出现于2004年最高人民法院在长沙召开的全国法院信访工作会议。近年来,随着我国社会进入转型期,社会结构和利益格局发生深刻变化,层出不穷的新型矛盾纠纷逐渐涌入司法领域,导致由此产生的涉诉信访问题层出不穷,缠访、闹访现象突出,成为人民法院除审判与执行工作之外的又一项工作难题。2013年,党的十八届三中全会明确了涉法涉诉信访法治化改革的方向,涉诉信访法治化改革由此正式开启(1)参见王次宝：《涉诉信访法治化：类型、规范与程序》,载《西部法学评论》2017年第4期,第60页。;2022年,《信访工作条例》的出台进一步完善了信访工作规程,使信访工作总体上有法可依。但纵观涉诉信访工作现状不难发现,涉诉信访工作的实质化解率依然较低,其制度化、法治化水平有待进一步提高,涉诉信访全面走上法治化道路仍然道阻且长。

一、涉诉信访的渊源与内涵

(一)涉诉信访的概念界定

最高人民法院将涉诉信访界定为 “有关当事人以来信、来访的形式向人民法院提出告诉、申诉和申请再审以及当事人向人民法院信访的同时,向其他国家机关信访,其他国家机关接访后,通过一定的方式促使人民法院完成某种诉讼行为”。学界一般认为,涉诉信访指因对人民法院处理的诉讼案件不满所引起的信访,具体包括两个方面：“一是与某一个具体的诉讼案件相联系,当事人要求人民法院完成某种诉讼行为的来信、来访;二是指就某一个具体的诉讼案件,当事人向人大、党委、行政机关等权力部门申诉,期求其他国家机关以一定的方式影响诉讼案件的进程或结果”(2)参见王次宝：《论法治视域下涉诉信访与司法救济的关系》,载《山东科技大学学报(社会科学版)》2015年第6期,第47页。。结合相关概念,笔者认为,涉诉信访是指与诉讼有关的当事人及其相关利害关系人,对诉讼案件处理结果不满意或者认为在司法裁判中存在司法不公、程序瑕疵,司法执法人员不作为、徇私枉法等现象,故而向相关政法单位或信访部门信访的行为;部分信访行为是为了寻求行政干预司法,意图影响案件的进程和结果,其中不乏为了谋取不法私人利益而缠访、闹访的不合理访行为。

(二)涉诉信访的特点

近年来,随着经济社会的快速发展,我国社会变革不断加剧,社会结构和利益格局随之发生了深刻变化。与此同时,各种社会矛盾不断涌入司法领域。由于现行司法体制尚处于发展完善阶段,公民的法治意识亦不健全,加之司法资源的有限性,导致部分案件裁判结果难以让当事人满意,存在大量“案结事未了”的情况。部分民众存在“信访不信法”“信上不信下”“弃法转访”甚至“以访压法”的心态,司法机关涉诉信访处理机制也存在一定的制度缺陷,习惯于通过“困难救助”的方式解决信访问题,导致涉诉信访“终而不结”的现象凸显。

新形势下涉诉信访具体表现出以下特点：

1.多数信访者为老信访户

近年来,随着司法体制改革的不断深入,法院审判案件的质效明显提升,人民群众对司法裁判的满意度不断提升,新发涉诉信访案件数量不多、占比不大;从涉诉信访案件的总体情况来看,时间跨度较长的信访案件占比较大,信访人员也多为老信访户。尤其在重大活动的时间节点,老信访户往往四处信访,甚至多次越级省访、进京访。他们的信访活动大多相互影响、相互串联,并通过微信、短视频等通信软件传播对社会稳定不利的负面信息。老信访户大多文化水平较低、法治意识淡漠,开展教育劝解工作成效甚微。因此,涉诉信访工作的关键和重点,应侧重于解决老信访户的涉诉信访问题。

2.涉及民事与执行案件较多

目前,在人民法院办理的各类案件中,民事案件占比最大,民事审判业务部门存在司法资源与案件数量不匹配的情况;加之民事案件所固有的执行力度不够和“执行难”等现实困难,导致民事审判与执行案件的涉诉信访数量最大。民事案件中,劳动争议、拆迁安置补偿、人身损害赔偿、普惠金融等都是与人民群众工作生活、平安健康息息相关的民事纠纷,是涉及民生的热点问题,直接关系到涉案群众的切身利益。在当事人的诉讼请求未能通过法院裁决得到完全满足的情况下,极易引发当事人的不满情绪,进而引发涉诉信访案件。

3.对缠访、闹访行为缺乏有效的应对和制裁措施

部分信访人通过采取过激方式,如拦截车辆、扯拉横幅、穿状衣等极端手段,到人民法院门前进行非法访;少数信访人在法院滞留,或者将年龄较大、健康状况堪忧的亲属滞留在法院;更有甚者以自杀相威胁,向人民法院施加压力。虽然多数公检法部门针对缠访、闹访等非法上访行为出台了相应的处理办法,但缺乏明确具体的可操作性规定,对调取证据、与公安机关衔接等工作均未作出具体规定,导致执行不够顺畅。法院信访部门针对缠访、闹访等非法访人员,除了反复约谈、释法明理等教育工作外,仍然缺乏有效的打击处理手段。

4.案件的复杂性导致实质有效化解难

涉诉信访案件复杂性主要体现在以下两点。一是信访主体的复杂性。信访人员的年龄集中在50到65岁之间,多为初中及以下文化程度的无业人员。近年来,信访主体出现多元化趋势,出现了包括退休公务员、企业高管等文化和收入水平较高的人群。二是反映对象的复杂性。近年来,涉诉信访除了反映法院的有关事项外,还涉及到公安机关、检察机关、公证机构等涉法部门。

涉诉信访化解难主要表现在以下方面。一是部分当事人存在诉外需求。例如,S市信访人员何某某(原审被告人游某某母亲)要求对被告人游某某改判无罪,并提出索要廉租房一套及各项赔偿总计100万元的诉求。二是信访所反映的问题不属于法院管辖范围,法院单独参与化解力有不逮。有的涉诉信访案件涉及土地征用、拆迁安置、企业转制等相关问题。这些问题与经济体制改革息息相关,在司法裁判中案情牵涉主体广泛、矛盾突出,易出现当事人对判决结果不满从而转向信访的情形。三是信访主体出现团体化、专业化倾向。随着网络通信的快速发展,信访人之间相互沟通获取信息更加便捷,大量信访群体不断涌现。由于受利益驱使,其中不乏以牟利为目的的信访组织者、煽动者,给通过信访工作有效化解矛盾纠纷增加了难度。

二、新形势下涉诉信访工作的现状分析

(一)涉诉信访案件数量近年来有所下降

2018—2022年,L省来省访、进京访的案件总量整体呈逐年下降趋势。这反映出L省各级人民法院对涉诉信访工作的重视程度逐年增强、工作力度逐年加大、工作效率不断提高,反映出矛盾在属地化解机制的作用明显,部分信访人员的信访诉求在属地得到圆满解决。

(二)初访占比较高,源头化解机制仍需加强

2018—2022年,L省法院涉诉信访初访占比逐年下降。这说明近年来L省涉诉信访源头化解工作取得了较为显著的成效,司法审判的定分止争功能得以有效发挥。但初访仍占据涉访案件总量近一半的比例,说明地方性矛盾纠纷源头化解机制仍有待加强。此外,续访量大于初访量、重复信访占比大的情况不断凸显,说明攻坚化解“钉子案”“骨头案”的任务依旧艰巨。

(三)决定终结访占比较低

2018—2022年,L省依然存在依法终结的涉诉信访案件申报总量较多,而决定终结的案件占比不高的问题。其原因有以下两点：一是按最高人民法院的要求,2020年3月L省高级人民法院对《L省高级人民法院涉诉信访终结工作实施细则(试行)》进行了修订,完善了信访终结的步骤、措施及要求,对各地之前申报的案件退回原申报法院重新修改、补充申报;二是各中级人民法院对申报终结案件持审慎态度,省高级人民法院在形式上严格审核把关材料是否齐全、规范,对案件实体、程序、执法过错、司法救助等情况逐一合议、评议,案件不符合“四个到位”标准或还有教育帮扶空间的,暂不予终结,视后续工作情况再行报送。

(四)非法信访现象突出

近年来,全国各地越级访、来省访、无理访等现象层出不穷,非法信访已成为普遍现象。由于涉诉信访所涉案件已经走完了相应的司法程序,其案件复杂程度及案件实质化解难度相较于普通信访而言更大,故涉诉信访领域的非法信访现象更为突出。2022年,L省高级人民法院机关门前出现的非正常访数量达到三千余件,同比2021年虽有一定程度的下降,但缠访、闹访、串联访的现象依然较为严重。

三、新形势下涉诉信访工作存在的问题

(一)职能转变存在困难

随着诉、访的不断交织,涉诉信访已经在很大程度上承担了司法的救济职能,偏离了其本身的职能定位。面对大量新型社会矛盾,我国现有的司法资源以及现行的司法制度难以很好地满足人民群众日益增长的纠纷解决需求。同时,因为实践中民事案件的数量远大于其他类型的案件,这一冲突在民事司法领域表现得更加激烈。由于民事案件的社会影响力相对来说较小,有关部门往往以行政化的手段解决相关信访纠纷,多数情况下都是采用“困难救助”的方式息访,更加助长了信访权利救济职能的扩张。由此带来的可能性危害是,部分信访人“以访压法”,企图通过行政手段干预司法,谋求私人利益,严重危害了司法的公正性、权威性和独立性。

(二)实质性诉访分离难

现行信访工作条例及相关意见已经为诉访分离提供了较为完善的制度安排,但实践中的落实效果不甚理想。其中自然有法律滞后性、不可抗力、法律事实与客观事实不符等缘故,更为主要的原因是根据“诉访分离”的政策要求,诉讼归诉讼、信访归信访,能由诉讼解决的矛盾纠纷通过诉讼方式解决,已经完成诉讼程序的信访案件则应由相关部门负责实质性化解。但实践中,其他国家机关往往不愿接手已经从法院剥离的信访案件,导致已经完成诉讼程序的案件,由于当事人持续信访仍然滞留在法院难以被剥离,最终无法实现实质性的诉访分离。

(三)工作制度不规范,多采用非正式调整手段

尽管国家层面已经出台了《中央政法委关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》,对涉诉信访的依法终结作出了明确规定,但对于部分信访人而言,相关规定对他们来说是难以理解的,案件结果只要没有达到他们的满意程度,他们将会持续信访,致使信访案件无法从实质上终结。面对这种涉诉信访当事人,部分相关单位选择向信访人妥协,即“花钱买平安”,通过经济补偿换取一时的“安宁”。这种行政化的处理方式会让唯利益者以信访牟利,助长将信访作为牟利工具的不良风气。

(四)涉诉信访受理机构众多、分工不明

从法院内部来看,L省全省基层法院中,有独立信访部门的法院占比仅为20%左右,而且涉诉信访部门名称不一,有的叫立案二庭,有的叫信访办,有的叫信访团队;80%的基层法院均无独立信访部门,信访职能有的隶属于立案庭,有的隶属于综合审判庭,有的隶属于法警队等。基层法院信访部门大多只负责涉诉信访登记、接待、信访维稳等工作,极少数兼做信访案件复查工作。此外,各市中级人民法院的涉诉信访部门职能设置及其职责也存在不一致的情况。部分市中级人民法院的信访办除了负责涉诉信访登记、接待信访维稳以外,还负责信访案件的复查办理。据此可知,L省各级法院的信访部门尚未形成统一的职责划分标准,信访部门职能相对较为混乱,不利于实现涉诉信访案件归口办理。

从外部来看,在目前的信访制度下,人大、党委政法委、公检法、纪委监委等部门均有受理涉诉信访的职能。设立众多信访机构虽然有利于拓宽民意反映渠道,更好地维护人民群众的合法权益,但客观上容易出现各部门职责交叉、相互推诿的现象。即使对于管辖明确的案件,也存在信访人为达到信访目的同时向多个部门反映诉求的行为,造成一个案件被多个部门重复受理,信访处理效率低下;甚至存在因为多头信访无人处理,导致信访案件随着时间的推移变得日趋复杂,最终难以处理的现象。

(五)实质性依法终结难

司法裁判具有终局性特点,而涉诉信访则具有反复性、无限性特点。实践中,出现了大量信访人在涉诉信访案件依法终结后,仍然到多个部门信访的现象。长此以往,诉与访的交织,必然造成司法最终解决机制功能的丧失。

2014年9月11日,中央政法委出台了《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》(以下简称《实施意见》)。但在具体运行过程中,以L省为例,存在新的责任主体落实工作不理想,不能有效履行自身稳控化解责任的现象。主要体现在以下几个方面：

一是省高级人民法院(以下简称“省法院”)决定终结并移交省信访工作联席会议办公室(以下简称“信访联席办”)的案件,信访联席办在办理对下移交时存在一定的阻力。许多已终结案件在对下移交环节出现积压,导致后续稳控工作难以及时有效地落实。二是终结移交后稳控责任主体的反馈不及时。目前,省法院与省信访联席办尚未建立能够有效运行的终结移交后稳控责任主体反馈机制,省法院往往只能借助其他渠道,间接获悉已终结案件的稳控责任主体,导致省法院在突发性信访事件处置方面较为被动。三是稳控主体的责任标准不够明晰。《实施意见》虽然规定了涉诉信访终结后,新的责任主体具有教育疏导、帮扶救助等责任,政法机关具有相应的配合义务,但实践中存在诸多理解与适用上的争议。例如,政法机关的配合义务怎么界定;涉诉信访依法终结后,当事人仍持续信访由谁负责解决;稳控主体的稳控责任如何具体划分;何种情况下需要变更稳控主体,等等。这些问题亟须进一步明确。

此外,信访人重复信访,也是涉诉信访实质性终结难的重要原因。即便出具了信访终结决定,若当事人对诉访分离、信访终结不予理会,仍会出现终而不结的情形,尤其是信访救助后反悔、再次信访、重复交办现象较为严重。案件经法院穷尽法律程序,依法作出终结性结论,或者通过涉法涉诉信访救助等多种救助方式解决到位后,部分信访人为了获取更大利益,仍以涉诉为由到各级法院走访登记。这种无限性信访浪费了大量宝贵的司法资源,破坏了司法裁判的终局性效力(3)参见杨梅花,卢紫阳：《新形势下涉诉信访工作的特点、成因及对策建议》,载《徐州审判》2018年第5期,第30页。。

(六)部门合作衔接难

长期访、缠闹访案件化解工作的衔接、配合及联动化解存在的困难,不仅体现在法院与其他职能部门之间,也体现在法院内部各部门之间。国企改制、公司破产、征收补偿、环境保护等涉行政机关职责范围的信访案件以及行政诉讼案件,由于牵涉面广、社会影响大,仅靠法院自身难以有效化解。仅依靠信访工作联席会议协调、行政机关与法院联动化解力度尚显不足,法院对该类案件的实质化解效果不明显。

四、将涉诉信访工作导入法治化轨道运行

(一) 深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想

党的十八大以来,习近平总书记就加强和改进人民信访工作作出一系列重要指示和重要论述,系统回答了“信访工作是什么”“信访形势怎么看”“信访工作怎么干”等重大理论和实践问题,形成了习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要指示精神。这是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在信访工作的集中体现,是做好新时代人民信访工作的根本遵循(4)参见舒晓琴：《新时代开创人民信访工作局面的强大思想武器》,载《求是》2018年第24期,第43页。。

法院信访部门在化解涉诉信访案件时,应当将习近平法治思想作为化解涉诉信访案件的强大思想武器,深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的系列重要指示精神,准确把握涉诉信访工作新形势、新要求,牢记为民解难、为党分忧的政治责任,坚持人民情怀,切实履行化解涉诉信访突出问题、维护人民群众合法权益、促进社会和谐稳定的职责使命。

(二)加强涉诉信访的源头防范治理

习近平总书记强调,对于信访工作要加强源头预防治理,尽可能地将矛盾化解在基层,化解在萌芽状态。

1.立案、审判、执行各环节严格把控

在立案环节,坚持“该立的立,不该立的不立,可立可不立的慎立”原则。对于矛盾争议较大、法院难以单独处理、易引发信访风险的案件,如退役军人安置、土地征用、土地流转、承包经营土地等需要行政权解决的矛盾,可以引导当事人到有关部门解决,法院从中进行沟通协调。在审判环节,从提高审判质量入手,做到实体公正和程序公正,做好对当事人的判后答疑、服判息诉工作。在执行环节,加大案件执行力度,提高执行效率。对拒不执行判决的被执行人,坚决依法采取强制措施,充分保护申请执行人的合法权益。

2.发扬新时代“枫桥经验”

涉诉信访工作要坚持和发展新时代“枫桥经验”,完善预防性法律制度,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,重视基层基础工作,推动更多司法资源向引导和疏导端用力。对此,可以借鉴Z省基层法院入驻当地矛盾调解中心的举措,将县级矛盾调解中心作为信访和矛盾纠纷调处化解平台,将化解矛盾纠纷和解决信访问题所涉及的司法资源、行政资源和社会资源向中心聚集,形成纠纷解决合力;对群众提出的矛盾化解、投诉举报、信访诉求等各类事项,实行统一受理、分类流转导入办事程序。建立完善引导和疏导制度体系,可以有效提升纠纷解决效率,有利于实现矛盾纠纷的源头化解,减少涉诉信访案件的产生。

3.推广信访工作联席会议机制,健全基层工作网格

建立完善基层信访工作联席会议制度,建立健全信息收集报送、事项协调处理、矛盾纠纷多元化解等工作机制,有利于进一步提升信访工作的时效性和精准性。

信访工作联席会议办公室负责督促落实联席会议议定的事项,协调处理紧急信访问题;加强台账跟踪管理,切实做到有人管事、有人办事、有人担事,实现信访联席会议研判事项有记录、可查询、有跟踪、能解决的工作效果最优化。完善的制度体系建设能够在防范化解信访稳定风险工作中形成强大合力,切实提高基层治理和矛盾纠纷化解的工作效率,有效促进信访问题在家门口及时就地化解,实现“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交、信访不上行”的工作目标。同时,以网格化建设为契机,健全基层工作网格,将人民调解功能融入网格职能中,就地把网格员变成调解员,做到有矛盾第一时间调解,实现基层矛盾“不出网、不上交、不激化”(5)参见任锦辉,王霞霞：《多元解纷机制规范涉法涉诉信访秩序初探》,载《支部建设》2021年第12期,第43页。。网格员同时负责上报矛盾信息,实现上下级对基层矛盾情况的互联互通,降低基层矛盾向涉诉信访案件的转化几率。

4.建立健全案件质效评查机制和案件信访风险评估机制

建立健全案件质效评查机制和案件信访风险评估机制,严把案件审执质量,强化源头治理。

首先,参照最高人民法院和省法院的案件质量评查工作方案,对涉诉信访案件的审判程序、事实认定、法律引用、文书制作等方面进行全面评查,出具评查意见,根据具体办案质量情况形成无瑕疵、有瑕疵、确有错误等评查结果;根据评查结果,综合运用“三到位、一处理”,对涉诉信访事项进行分类化解。

其次,将涉诉信访评查与案件质量终身责任制、错案倒查机制、违法审判责任追究制等制度规定有机结合。只有做到案件审判的实体公正和程序公正,做好案件评查,提升案件审执质量,才能从根源上减少涉诉信访案件的数量。此外,针对信访案件评查缺乏配套奖惩措施的现状,制定细致量化的奖惩考核标准,激励法官主动提高参与案件评查的积极性。

第三,研发涉诉信访数据控制平台,完善、健全案件信访风险评估机制,推动涉诉信访处理工作智能化、大数据化,做到信访信息全过程录入、全流程节点管控、全域查询,实现案件办理全程追踪与监管督办。在此基础上,借助数据分析工具对案件信访风险进行评估,提前开展针对性防控。

(三)完善诉访分离体制

1.严格界定区分“诉”与“访”

最高人民法院出台的《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》中,对诉类事项与访类事项作出了较为明确的界定。实践中对二者进行严格区分,是实现诉访分离的重要基础。据此,可以在入口处甄别诉与访,让诉讼的归诉讼、信访的归信访,对涉诉信访与普通信访作出有效区分,厘清法院的受理范围,对于不属于法院管辖的事项及时转办交办。此外,应当进一步明确权力的边界,减少行政权对司法权的干预,提高司法权威性和公信力;引导当事人正确认识诉权和访权,合理定位司法救济与权利救济的关系,权利受到侵犯时首先寻求司法救济,避免诉访混淆。

2.完善分类管理和接访制度

针对来访的各类诉求,首先应对其是否属于涉诉信访事项进行区分,法官态度问题、对法官的举报和执行中的程序问题都不属于涉诉信访事项,有关工作人员在接访时,应仔细加以鉴别。经鉴别确属于涉诉信访事项的,登记后进行分流处理：不服生效判决提起申诉的,由信访工作人员或驻点律师、特邀调解员接谈;可以进行化解的,由相关人员开展化解工作;对权利救济已经穷尽、案件已经依法终结、已经签署息访协议的,由信访工作人员或包案人、包案领导共同接谈。

(四)加强法治教育,提升民众法治思维

涉诉信访化解工作难以取得实质性进展的重要原因之一,就是法院审判工作的法治思维与涉诉当事人的人治思维相冲突。审判工作的本质是进行法律事实的认定以及法律规定的正确适用,而群众大多没有接受过法律教育,法律知识较为匮乏,法律意识尚处于萌芽阶段。他们可能无法理解法律事实与客观事实之间存在差异,导致对案件处理结果的不满。对此,各级法院应强化判后答疑工作,加深信访人对法律的认知与理解,提升他们的法治意识,从而有效化解信访人“法”结与“心”结(6)参见洪泉寿：《做好涉诉信访工作五个要点》,载《人民法院报》2014年10月24日第7版,第1页。。

(五)建立协调联动的涉诉信访化解机制

2017年11月24日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定》,规定对信访人提出的涉法涉诉信访事项,人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当按照事项性质、管辖分工依法审查受理;不属于本机关管辖的,引导信访者到有管辖权的机关处理,或者转送有管辖权的机关处理(7)参见李大勇：《“诉访分离”司法政策的表达与实践》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2021年第4期,第170页。。由于立法规定较为抽象,实践中会出现各部门为了追求本部门信访考核绩效优异而相互推诿的现象。对此,人民法院应当主动向地方党委、人大、政协及上级法院汇报相关工作,加强与人大、政法委、信访工作联席会议办公室的沟通协调,构建党委领导、人大监督、政府支持、法院为主、各界配合的化解涉诉信访工作格局。此外,要规范完善涉诉信访受理机制,完善网络受理渠道,通过构建信访信息共享平台,促进各部门之间的协调配合;运用多元化纠纷解决机制,采用法律援助、心理咨询服务、社会救助等多种方式,形成涉诉信访矛盾多元化解合力,从根本上减少涉诉信访现象。

(六)完善涉诉信访依法终结制度

1.增加涉诉信访依法终结的审查力量

成立统一处理涉诉信访依法终结流程的领导小组和涉诉信访终结合议庭。涉诉信访依法终结流程主要包括复查听证、终结申报、审查决定、终结备案、终结告知等,其流程复杂、专业化程度较高,需要专业化的领导小组进行办理。设立合议庭可以根据涉诉信访案件的种类和申报终结访案件的数量,由员额法官组成行政、民事、刑事等部类的信访终结合议庭,对申报终结信访案件进行审查并报审判委员会研究决定终结后,上报最高人民法院终结备案,并将终结信访告知书送达信访人,通知省委政法委和属地党委、政府。涉诉信访被依法终结后,应严格按照规定,对终结信访案件不再办理。

2.进一步明确无理访的确认机构

尽管从严格意义上来说,“有理访”和“无理访”并非法律概念,最高人民法院和地方各级法院也未出台甄别和筛选上访性质机制的专门文件,但在司法实践中,可以从两个角度对二者进行界定：一是在实体上,以信访案件原审裁判是否确有错误为依据;二是在程序上,以是否终结备案为依据。已经终结备案后,信访人继续信访的,通常可以认定为“无理访”。

对于法律途径已经完结的涉诉信访案件,当事人仍反复申诉控告,缠访、闹访的,政法机关有权依照规定作出终结结论。由于相关法规、政策对无理访的认定标准及具体负责认定无理访的机构尚未做出明确规定,使得许多案件“终而不结”。对此,可以考虑将无理访的认定职责赋权给特定单位,其主要职责是根据法规、政策关于涉诉信访案件依法终结的标准,即“法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位和司法救助到位”,综合认定无理访(8)参见穆红玉,陈玉：《检察机关涉法涉诉信访改革配套实施办法理解与适用》,载《人民检察》2015年第7期,第33页。。涉诉信访被认定为无理访之后,后续即可进行依法终结的推进工作。当事人如若继续信访,即可以开展相应的教育劝导和无理访打击工作。

3.完善信访终结标准,畅通信访终结制出口

一方面,现行的涉诉信访终结标准均为程序上的规定,实体标准的缺失难以满足个体对实体正义的基本诉求,导致当事人持续信访,迫使信访案件“终而不结”;另一方面,涉诉信访案件具有多样性,总体标准在具体案件的应用中存在难以适用于个案的情况,导致外部适用困境。涉诉信访终结标准应该以一种利益平衡的方式,将总体标准与具体实体标准相统一。具体而言,总体标准体现为对涉诉信访案件整体程序性的规定,确保程序统一性的落实,以实现程序正义;具体实体标准体现在将涉诉信访案件类型化,在实体标准上考虑不同类型案件的特点,使终结标准表现出一定的个性化,以此畅通信访终结制出口(9)参见李珊,何国强：《探究涉法涉诉信访治理的困境与出路》,载《公安学刊(浙江警察学院学报)》2016年第5期,第36页。。对于已经上报最高人民法院终结备案的涉诉信访,有关部门应及时将终结告知书送达信访人,并将已终结备案的案件移交省信访工作联席会办公室,确定新的责任主体,落实教育疏导、矛盾化解、帮扶救助等后续工作,履行稳控化解责任。

在具体实践中,首先,要进一步明确终结的责任主体,对政法机关的配合义务进行细化界定,明确稳控责任主体的职能划分以及稳控责任主体变更的情形;其次,要建立终结移交反馈机制,具体可以由省信访联席办负责反馈新的稳控责任主体的信息,以便开展后续对接工作。

(七)完善司法救助体制

健全国家司法救助制度。对因遭受犯罪侵害或民事侵权,无法通过诉讼获得有效赔偿,造成当事人生活困难的,按规定及时给予司法救助,并进一步做好帮扶救助工作,促使信访人停访息诉。

人文关怀、司法救助是推动涉诉信访积案化解的有效途径。各地法院应贯彻落实《关于建立完善国家司法救助制度的意见》的要求,充分发挥司法救助资金在涉诉信访案件化解中的作用,对台账内的信访积案进行甄别梳理,积极开展司法救助工作,严格司法救助程序,精准援助,让更多的群众在认可法院信访工作的同时,了解国家司法救助政策,帮助更多需要救助的困难当事人解困纾难,真正践行司法为民、司法利民的宗旨,努力让人民群众在危难之中感受到司法温情(10)参见刘子荧：《济南中院温情化解积案》,载《民生周刊》2021年第1期,第70页。。

(八)完善律师参与法院涉诉信访工作制度

将律师引入涉诉信访工作,目的是要引导信访当事人“弃访转法”,以法治思维和法治方式解决信访问题。律师参与化解和代理涉诉信访案件,可以在很大程度上将涉诉信访案件流程引入规范化、合理化、合法化路径,这既是普通信访与涉诉信访分离的要求所在,也有利于推动“诉访分离”制度的实现,对于涉诉信访工作法治化的发展意义重大。

完善律师参与涉诉信访工作制度,应当采取以下措施：首先,保障律师执业权利,提升参与化解工作律师的整体素质;其次,完善律师参与化解工作配套保障机制;最后,完善律师全程介入机制、各部门合作机制及保障和管理机制等工作机制。实践中可以借鉴L省高级人民法院试行的值班律师参与化解涉诉信访和形式代理申诉制度,在信访窗口设置涉诉信访值班律师,释法明理化解矛盾、代理申诉,减轻当事人诉讼负担。

(九)建立推广涉诉信访事项代理机制

解决当前涉法涉诉信访问题突出、态势复杂的问题,可以借鉴S省F市的经验,建立涉诉信访事项代理机制,以市级为单位设立涉法涉诉信访服务中心,负责信访案件受理、评查、协调、化解、反馈、救助等具体工作。涉诉信访民众可以与当地的涉法涉诉信访服务中心签订涉诉信访事项代理协议,双方约定代理期间,涉诉信访民众不得再就该涉诉信访事项向其他机关信访、申诉。建立健全该制度,有利于减少就同一问题重复信访的现象。民众涉诉事项交由专业的信访服务中心办理,处理效率更高,更有利于涉诉信访矛盾纠纷的化解,真正做到为群众排忧解难,更好地为人民服务。

(十)明确各级法院涉诉信访工作职责,完善人员配置

应当进一步明确各级法院涉诉信访部门的工作职责。基于基层法院、中级法院、省高院各自的职能定位不同,可以对各级法院的涉诉信访职能作如下分工：基层法院主要负责涉诉信访案件稳控、帮扶、教育疏导和法律解释;中级法院主要负责涉诉信访案件形式及实体的审查纠错、实质纠纷化解、申报终结访;省高院负责全省信访工作统筹、重大疑难信访案件纠错,以及对下进行指导和协调。

针对法院内部涉诉信访部门人员配备不足的现状,应综合考虑各级法院涉诉信访部门应承担的职责,测算相应的工作量,进而设立相应的编制,科学合理地配置专门人员。

(十一)对无理访的打击惩处

应当进一步细化对信访人无理访的惩戒规则。对于依法终结的涉诉信访,信访人继续以缠访、闹访形式企图获得非法利益的,法院应先进行劝解、教育、引导;劝解、教育无效,仍继续信访的,可以按照其对社会影响程度不同给与相应的处罚。情节轻微不构成犯罪的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定,给予相应的行政处罚;不合理访情节严重、构成犯罪的,依照我国刑法的有关规定,依法追究其刑事责任。根据《信访工作条例》对于信访工作“三到位、一处理”的要求,对于无理访的处理,要将教育的安抚作用与处罚的震慑作用相结合,做到软硬兼施,有效降低涉诉信访依法终结后的非法信访率,最终提高司法公信力。

在实践中,如果公安机关对非法信访行为进行打击处理,那么采取打击措施的公安机关大概率会成为信访人的信访对象。为消除公安机关对打击非法信访的顾虑,首先应完善公安机关的绩效考核标准,在进行“扣分”时,严格区分正常公安访案件和信访打击处理案件,从根源上减少公安机关对涉诉信访人的缠访、闹访行为视而不见、不敢处罚的现象。

人民法院应逐渐探索建立机关门前访应急处置工作机制。对于已经落实“三到位”原则的缠访、闹访现象,紧密依靠党委、政府,协同公安机关依法处置;针对门前缠访、闹访、滞留访现象,由信访、法警部门牵头,密切联系公安机关,与属地法院相互配合、协调处理。

五、结语

涉诉信访化解工作的有效开展,需要在入口和出口严格把控,严格区分诉与访,完善信访终结制度,畅通信访终结出口。在制度层面,进一步完善、细化并落实相关规定,为司法实践提供更具体的指引;在实践中,法院内部要进一步明确各自职能,提高工作效率,在立案、审判、执行各环节严格把控,做好涉诉信访源头防范工作。各部门要进一步构建协调联动的工作体制,整合多元化资源,做好涉诉信访的化解工作,以真正实现让人民群众在每一个案件中感受到公平正义,让诉与访不再交织,使信访回归其本来职能。