新一轮财税体制改革的内在逻辑和建议

张俊伟

内容提要：本文从财税体制改革的内在逻辑、高质量发展新要求、“后土地财政”时代来临三方面入手，分析了当前我国财政运行面临的突出矛盾、归纳了新一轮财税体制改革的主要任务及面临的约束条件，提出了新一轮财税体制改革应坚持的基本原则和主要改革措施建议。

2023 年12 月召开的中央经济工作会议明确提出“要谋划新一轮财税体制改革”，释放了启动新一轮财税体制改革的强烈信号。自党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从国家治理的高度对财税体制改革做出系统谋划以来，从营改增、结构性减税，到修改《预算法》、全面推行预算绩效管理，再到优化政府间事权与支出责任划分、加强地方政府债务管理、发展政府与社会资本合作（PPP）等等，财税领域改革动作频出。可以说，财税体制改革是上一轮全面深化改革中改革力度最大、改革成效最显著的领域之一。站在既有改革成就的基础上，我们又该如何把握党中央提出的“要谋划新一轮财税体制改革”的重大决策呢？

一、新一轮财税体制改革的内在逻辑

把握“要谋划新一轮财税体制改革”的重大决策，首先要把握党中央做出上述决策的背景和逻辑。笔者认为，至少包括如下三个方面：

一是我国财税体制改革演进的内在逻辑。党的十八届三中全会以来，财税体制改革虽然涉及财政管理的各个方面，但很显然，改革的重点在“支出端”，具体如推行“四本预算”、全面推行预算绩效管理、加强地方政府债务管理、优化政府间事权与支出责任划分、提高财政透明度等，都涉及重大利益关系的调整。与“大刀阔斧”的“支出端”改革相比，“收入端”的改革则“低调”得多。例如，“费改税”通常把政府性法规“整体平移”为专项法律，把企业的缴费负担改变为同等数量的纳税义务；又如，设立财政转移支付直达机制，其着眼点是加快中央对地方转移支付款项的下拨速度，并没有试图改变中央和地方（乃至地方政府间）收入分配的格局；再如，营改增首先考虑的是实现服务业与制造业税收制度的“并轨”。即便如此，“收入端”的改革仍然贯穿了减税的改革趋势。这个减税的趋势不仅表现在营改增过程中贯彻了不额外增加所涉服务业企业税收负担的原则上，也表现在营改增后着力降低制造业的增值税税率以消除制造业与服务业之间税收负担的不均衡问题上；不仅表现在供给侧结构性改革通过减税降费为企业营造良好营商环境、鼓励企业研发和创新上，也表现在为帮助企业应对新冠疫情冲击而出台大量的临时性税收减免措施上。而持续减税的结果，就是从2013 年到2022 年，我国一般公共预算收入占国内生产总值的比重则从21.97%下降到17%；如果按照税收收入测算，全国税收收入占GDP 的比重则从18.8%下降到13.9%①作者根据历年《中国统计年鉴》计算得出。。但相比“支出端”改革，“收入端”改革的步伐明显滞后了。今后一段时期，需要扭转“收入端”改革严重滞后的局面。

二是推动高质量发展对财政建设提出更高的要求。党的二十大报告系统阐述“中国式现代化”理论，向全党、全国人民展示了全面实现社会主义现代化的光辉前景。党的二十大报告明确指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。高质量发展是从“有没有”转向“好不好”的发展，是完整、准确、全面贯彻新发展理念的发展。推动创新发展，需要加快构建新型科技举国体制，进一步加大对基础研究、前沿领域研究的投入力度；需要增加对关键技术、核心技术研发的支持力度，加快培育未来产业、新兴战略性产业。推动协调发展，需要更加重视“三农”工作，协同推进新型城市化与乡村振兴；需要更加重视落后地区，协同推进发达地区发展与落后地区发展；需要更加重视社会事业，协同推进经济与社会发展。推动绿色发展，需要加大污染治理力度，加快发展方式绿色转型，稳步推进碳达峰、碳中和；需要加大环境保护力度，提升生态系统多样性稳定性持续性；需要建设示范样板，以引领持续推动“美丽中国”建设。推动共享发展，需要实施包容性增长战略，使劳资双方都能合理分享经济增长成果；需要强化国家再分配职能，缩小收入差距和消费差距。推动开放发展，需要深耕“一带一路”，推动更多企业“走出去”；需要统筹安全与发展，加快构建新发展格局。所有这些，都对政府履职提出了新的、更高的要求。高质量发展又对财政改革和财政建设提出了新的、更高的要求：一方面，需要有足够的财力作为支撑。从国际比较看，无论以狭义口径衡量还是从广义口径衡量，我国的宏观税负水平都明显低于高收入国家，需要采取措施显著提高我国的宏观税负水平；另一方面，要提高政府运行效率，要充分发挥预算管理改革所提供的支撑作用。

三是“后土地财政时代”来临对深化财税体制改革提出新的课题。土地出让金收入是地方政府除税收之外重要的资金来源，它是地方政府培育特色产业、改善营商环境的重要依托，也是地方政府（特别是市、县级政府）官员权力和工作自主性的重要依托。但缺乏统一规范管理的土地出让金也为地方政府滥用其城市建设用地一级市场的垄断供应地位埋下了伏笔。城市化快速发展与政府高价出让土地相互加强，导致城市房地产价格持续快速上涨。不仅如此，土地财政还伴随着地方政府大规模的投资补贴、超前基础设施投资以及各类体现领导个人意志的“形象工程”。随着城市房地产市场进入深度调整，我国土地出让金收入已经从2021 年的峰值87051 亿元下降到2023 年的57996亿元，下降了三分之一。土地出让金收入的大幅下降，不仅导致与房地产市场相关的税收收入明显减少，加剧了地方政府财政运行的困难；而且还冲击地方政府投资，显著增加了地方政府债务风险。毫无疑问，“后土地财政时代”已经到来。迫切需要对地方政府收入体系、地方政府债务管理、政府间权责关系等做出系统谋划。

二、新一轮财税体制改革的任务与约束条件

（一）改革的主要任务

上述三方面因素纠结在一起，就导致当前我国财政运行面临一系列尖锐的矛盾和挑战。具体表现为：（1）基层政府财力高度紧张。（2）对实施国家重大战略保障力度不够。近年来，中央坚持以人民为中心的思想，相继提出要在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”，“扎实推动共同富裕”，但受制于财力投入的限制，部分政策进展落后于社会预期。（3）财政资金使用效率有待提升。政府间权责划分不清，社会管理和公共服务事务由上级政府主导，再加上自由支配资金不足，地方政府因地制宜开展工作的空间不断受到挤压，基层政府整体忙于应付上级的检查和督导，工作中形式主义、“一刀切”现象严重，降低了政府社会管理和公共服务的效能。（4）地方政府债务风险明显增加。许多地方政府偿债困难，不得不“借新还旧”，甚至开展债务展期、债务重整等操作，这严重冲击了政府投融资活动，甚至影响到了政府的信誉和经济的平稳运行。因此，新一轮财税体制改革应围绕如下任务展开：

一是增收。所谓增收，就是要进一步拓宽政府收入来源，提高宏观税负水平，为政府有效履职、推动高质量发展提供必要的财力支撑。

二是节流。所谓节流，就是要优化财政支出结构，加强预算绩效管理，切实提高财政资金使用效益。公共资金再多，也不意味着可以浪费。只有节俭、高效地使用财政资金，政府才能更好地履行肩负的更大责任。

三是控风险。所谓控风险，就是要切实加强地方政府债务管理，稳妥化解地方债存量风险，提高财政可持续发展水平。

四是促转型。所谓促转型，就是要直面“后土地财政时代”来临的新局面，加快转变发展方式，推动高质量发展，为实现“中国式现代化”奠定坚实基础。

（二）改革面临的约束条件

应当看到，我国的改革开放事业已经进入“深水区”，推进改革面临着远比过去复杂的局面。新一轮财税体制改革必须平衡好如下关系：

一是增加政府收入与经济稳增长的关系。在过去很长一段时间内，我们改革的主导思想就是“放权让利”，即通过向地方政府放权、向企业让利，不断提高全社会的积极性。但笔者认为新一轮财税体制改革的重要内容应是“增收”，希望通过改革提高宏观税负水平，为政府有效履职、推动高质量发展提供必要的财力支撑。但在房地产市场深度调整、世界格局深刻演变的当下，企业、居民资产负债表已经受到严厉打击，全社会面临需求不振、经济增长乏力的困难局面。在此背景下推出具有明显“增收”效应的改革措施，进一步挤压居民、企业的资产负债表，很可能会使本已脆弱的市场信心“雪上加霜”，使居民消费和企业投资更加疲惫乏力。

二是增加政府收入与提高资金使用效率的关系。建设高效的政府，需要明晰政府与市场、社会的行为边界，使政府集中精力做“政府应该做且能够做好”的事。从技术层面上看，推行预算绩效管理离不开相应的人才、机构和专业市场（第三方评估市场）的支持。但在市县层面并没有真正系统地建立起上述支持系统。思想观念的制约和基础制度的缺失，导致进一步优化财政支出结构、提高资金使用效率面临诸多困难；也使人们对新一轮财税体制改革中能否高效使用新增加的政府财力心存疑问。人们常说“穷则思变”，压力带来变革的动力。在新一轮财税体制改革中，伴随着政府财力的增加，财政收支矛盾骤然缓解，推动预算管理改革的动力甚至会随之消退。如何在增加政府收入的同时保持预算管理改革的势头，是改革方案设计必须面对的一个难题。

三是国家崛起与改善民生的关系。优化财政支出结构面临的一个重大挑战，是如何在国家崛起和改善民生之间进行权衡。所谓国家崛起，可以直观地理解为在世界百年未有之大变局的背景下开展大国博弈并最终胜出。为了实现上述目标，需要采取的措施包括投入大量资金、资源以发展军工科技，支持尖端技术研发以及培育代表性的大型企业集团等；而改善民生则指改善普通百姓的生活水平，如完善社会保障体系、兜底低收入群体的消费，改善基本公共服务、提高居民消费水平等。追求国家崛起和改善民生在根本宗旨上是一致的，但在一定时期内也存在鱼和熊掌之间的选择。改善民生通过直接增加居民收入、提升公共服务来改善居民生活，其作用机制是直接的，居民的感受也是明显的；反观追求国家崛起目标，从根本上讲还是增加科技和军事投入、提高关键领域的国际竞争力，其对居民生活的影响是间接的、迂回的（先进科技只有转化为现实的消费品，才能进入居民消费领域）。更深层次看，“改善民生”着眼于直接扩大内需，把产业升级、改善供给的任务交给企业，交给市场，贯彻的是尊重市场机制、激发全社会创新精神的逻辑；而追求国家目标崛起强调的是由政府主导研发和创新，体现的则是过去由政府主导发展的传统思路。处理好国家崛起和改善民生的关系，事关发展方式转型和高质量发展大计，具有重要的现实意义。

四是赤字规模与财政可持续性的关系。受欧盟“马约”的影响，我国一般预算赤字规模通常不超过3%。与此同时，我国的政府预算由“四本预算”组成，特别是在一般预算之外还存在着规模庞大的政府性基金预算。在新一轮财税体制改革中，伴随着预算报告制度的完善和政府债务管理制度的加强，我国财政的赤字率和债务规模很可能会出现“跳升”。这种数字的明显变化，在很大程度上只不过是统计口径的变化而已。承认上述客观事实，有助于解放思想，加快财税改革的步伐，有助于财政可持续发展；反过来，回避既成事实，拖延化解债务风险，却有可能使问题越拖越大，最终损害财政、经济的稳健运行。

三、新一轮财税体制改革的原则和建议

（一）新一轮财税体制改革的原则

面对更加严格的外部约束，新一轮财税体制改革在设计上要贯彻如下原则：

一是必要性原则。要避免完美主义，只推出必须改且有明显效果的改革举措，尽量缩小改革的范围以减轻改革带来的震荡。

二是可行性原则。财税改革涉及深层利益关系调整，各项改革措施的推出要把握好“时度效”，充分考虑社会承受能力。

三是协调推进原则。要加强改革方案的顶层设计，把财税改革与经济体制改革、“收入端”改革与“供给端”改革更好地衔接起来，避免出现“制度真空”和“制度冲突”现象，避免出现利益固化而给后续配套改革带来障碍。

四是平稳过渡原则。无论是推出单项改革措施还是一揽子改革措施，都要做好新旧制度的有机衔接和平稳转换工作，确保政府各项工作正常进行。

（二）新一轮财税体制改革的建议

笔者认为，新一轮财税体制改革应主要包括如下内容：

其一，加大预算统筹力度，进一步提高宏观税负水平。在增加财政收入方面，可以考虑的措施包括：优化、清理税收减免措施（特别是那些应急性的、临时性的税费减免措施）；适当提高增值税税率；推行以家庭为单位的综合个人所得税制度，并适度扩大适用纳税人群；开征遗产税、赠与税，开征弃籍税；充实特种目的税，考虑开征碳税；严格土地增值税增收、严格租房行为税收征管，在时机成熟时推出房地产税改革等；在加大预算统筹方面，可采取的措施包括：建立综合的“一本账”预算，强化财政部门在统筹政府性收入方面的主导作用；抽调更多的国有资本经营收入用于补充财政收入；将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等全面纳入预算；加强支出部门（及其下属单位）预算拨款和事业收入的统筹；积极盘活各类政府存量资源等。

其二，进一步完善预算管理，优化财政支出结构。完善预算管理，优化财政支出结构。可采取的措施包括：加强对预算编制的领导，加强各支出部门对部门预算的指导；将个人所得税改革、遗产税（赠与税）与弃籍税改革带来的收入增量与改善基本公共服务、托底低收入群体生活直接挂钩；将统筹国有资本经营收益而增加的收入与完善社会保障、改善基本公共服务直接挂钩；深入推进预算绩效管理，持续优化资金配置结构，提升资金使用效益；以系统的政策评估为依托，遵照“市场能做的坚决回归市场”“社会能办的放手让社会去办”的原则，推动政府职能、资金配置向法定义务、重大战略、重大决策倾斜；推进中期预算改革和权责发生制政府综合财务报告改革，优先保证长期性的、制度化的资金需求；统筹好新增建设项目资金需求和偿债资金需求，确保地方政府债务平稳运行。充实基层政府财力，调动基层政府的积极性。可采取的措施包括：将增值税改革带来的收入增加与充实地方政府财力直接挂钩；明确消费税为共享税收，地方分享部分按照人口因素平均分配；建立健全国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。要进一步优化政府间事权和支出责任划分。对于政府间共同事务，应建立完善相应的机制，确保下级政府拥有相应的资金来源以不折不扣地履行共同事务；要进一步优化财政转移支付结构，适当压缩共同事项转移支付，增加均衡性转移支付所占比重，缓解基层政府财政困难。

其三，切实加强债务管理，提高财政可持续性。具体可考虑的措施包括：进一步明确财政职能和赤字管理政策；结合“一本账”预算改革，建立统一的政府债务管理制度；加快融资平台商业化转型；采取差别性措施，妥善处置地方政府存量债务风险，以及提高债务透明度，强化对政府举债的外部约束等。