自动化行政面临的挑战与回应——以交警非现场执法为例

王潇然

（长春理工大学 吉林长春 130012）

引言

随着人工智能技术的不断发展，数字技术被更加广泛地应用于公共行政领域，数字法治政府建设也成为国家未来发展新方向。中共中央、国务院引发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》中提到“健全法治政府建设科技保障、全面建设数字法治政府”。

上述背景下，越来越多的人工智能技术应用于行政领域，产生了“自动化行政”这一概念。所谓自动化行政，即在一定程度上可以免于人工介入，可以利用自动化系统来承担原本应当由公务人员完成的部分或者全部工作的行政管理活动。（注：在理论界，“自动化行政”有时被称作“政府信息化”“电子政务”“数字政府”“智慧政府”等，这些概念因在不同时代背景下由不同理论学说支持者所提出，故其内涵与、外延以及背后所依赖的智能技术也不尽相同，但均含有“借助现代科学技术替代公务人员部分或全部工作”的内容。）不可否认，自动化行政在提升行政行为效率、规范行政行为进行等方面具有显著优势，但也存在诸多不可忽视的挑战，包括行政相对人申辩权被无限压缩、行政工作人员过度依赖自动化系统等问题。此外，自动化行政不断发展的同时，人类也在不断丧失对行政活动的部分控制权，甚至对传统的建立在人的尊严基点之上的公法秩序提出了挑战[1]。鉴于在交通管理领域引入人工智能技术最早、发展最成熟，本文将借助对交通管理领域交警非现场执法的司法实践的梳理，分析自动化行政实践中面临的挑战，并对挑战提出一定的应对策略。

一、自动化行政面临的挑战：以交警非现场执法为例

在数字法治政府建设进程中，随着人工智能技术的不断发展，自动化程度不断加深，越来越多的问题开始显现，甚至影响自动化行政使用的初心。笔者通过对中国裁判文书网上，关于“电子警察”“电子眼”的行政执法案例、行政诉讼案例进行检索、分类，认为在交警非现场执法领域，自动化行政主要面临以下挑战：

（一）行政相对人申辩权难以行使

正当程序原则作为行政法中重要的基本原则之一，其基本内涵是任何行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，都必须遵循法定且正当的行政程序。在行政机关作出某行政行为时，允许行政相对人针对行政机关作出行政行为所依据的事实、证据、理由等提出自己的观点和理由，允许双方在行政行为生效前对质辩驳，充分考虑双方的陈述与申辩。但在以交警非现场执法为例的自动化行政中，行政相对人的申辩权往往被限制。自动化行政是基于计算机技术，将数以亿计的指令输入提前设定好的“自动化行政程序”中去，并在该程序中将相关法律规范、案件事实转换为代码，经过提前设定好的算法流程，也就是法律领域的法律适用过程后，在以毫秒计算的时间单位内输出结果[2]，这一过程不仅时间快、效率高，而且是绝对封闭的，相对人不仅无法参与决策过程，并且不能在结果得出前作出有意义的陈述申辩。

例如在部分地区，对于闯红灯的行人采取随机抓拍的方式，并将抓拍照片投射在路口大屏滚动播放；以及在部分路段对超速车辆进行抓拍，并将车牌号等信息投射在路边指示牌上。根据《中华人民共和国行政处罚法（2021 年修订）》（以下简称行政处罚法）的规定，“通报批评”已经成为法定的行政处罚种类。在此，将个人抓拍照片、车牌号投射在公众屏幕上因其具有曝光性、且曝光群体是不特定的公众，具有一定的减损当事人权益、增加当事人义务的功能，故可类比适用“通报批评”的相关规定。因此，在曝光相关信息之前应当听取当事人的陈述与申辩，但事实上在抓拍后并未经过任何程序直接同步曝光在路口大屏上，该行为不仅不符合正当程序原则的要求，更减损了行政相对人的申辩权，甚至会侵犯名誉权等。比如在“董明珠案”中，董明珠的个人照片以“闯红灯行人”的身份在某市路口大屏，最后经查明所谓“董明珠闯红灯”仅为“一辆车身喷涂有董明珠大幅头像广告的公交车压在了斑马线上”。将案件事实转化为代码进入算法程序并输出一个结果的自动化行政行为，仅能够对“中规中矩”的行为予以裁量，得出结果，并不能够践行具体问题具体分析，又因行政相对人的申辩权被压缩，难以通过程序的正义规避实体结果的不公正，使得行政相对人的权利受到侵害。

（二）行政执法案件正义难以保障

人工智能时代背景下的交警非现场执法，是借助大数据等科学技术，比如人脸识别、声呐等设备采集行为人在交通道路安全管理过程中出现的违法行为，并借助自动行政裁量设备给予一定的行政处罚。自动行政裁量算法设置在目前的中国市场上主要有专家模式和学习模式两种类型，专家模式是根据权威专家的观点输入自动行政裁量的算法数据库中，学习模式是将收录的判例输入自动行政的算法数据库中。但不管是上述何种模式下的自动行政裁量算法，都是将既有的规则和预先设定的结果输入算法中，通过代码转换为特定的裁量因子，进而得出裁量结果的过程。这一过程虽然摒弃了行政机关工作人员的主观因素，一定程度上实现了公正，但同时将诸如交警非现场执法中的行政裁量过程“方程化”“模式化”。

事实上，实践中的案件事实并不都是“教科书式”的案件，任何一点细微的因子变化，都将影响案件事实的结果，例如在“套牌”案件中，仅凭车牌号对车牌号所有者予以处罚是不合法的。此外自动化系统运行过程本身也不是稳定的，比如在“测速”案件中，温度、湿度等因素都会影响“声呐”系统测速结果的准确度。此外，“程式化”的自动化系统运行流程会使行政裁量、行政执法过程陷入机械化的漩涡：在2018 年“陆某芳”案件中，原告陆某芳名下机动车因未在规定的机动车检验周期内进行年检，被交通管理系统自动判定为已达报废状态，但事实为该机动车因存在所有权归属争议被非法扣留，属于不能年检的情形。综上可以看出，自动化行政行为在个案语境下，在具体因素的考量上表现较为平庸，行政执法案件的正义问题难以保障。

（三）行政机关主观能动性难以实现

2016 年印发的《关于深化公安执法规范化建设的意见》中明确提出：“完善省区市公安机关统一应用的执法办案信息系统除案件涉及国家秘密的以外，全面实现网上办案。”这意味着，在实践中，运用自动化系统办案成为基层公务人员的必需选项，甚至会与地区行政政绩相关联，如此容易使行政机关及其公务人员陷入“技术专制”中，其主观能动性难以实现。

陷入技术专制，主观能动性难以实现首先表现在，公务人员丧失自由裁量权。在行政实践中，为防止公务人员出现徇私枉法的不公正行为，基层公务人员对于已经录入自动化系统的裁量因子往往没有删除或者修改的权限。不仅如此，基层公务人员对于自动化系统的运行结果亦无权更改。此外，由于现行使用的自动化系统往往是由高于基层的机构建设的[3]，基层公务人员只享有录入信息和终端查看的权限，如果基层公务人员想对自动化系统运行环节中某一因子进行修改，必须层报上级，经过严苛的程序进行批准，这一流程无形中压榨了作为最了解案件基本事实的基层公务人员对于案件事实的自由裁量权。

随着人工智能技术的逐渐发展与成熟，公务人员对于自动化系统的运行技术愈加难以理解，加之公务人员的“经验思维”、自由裁量权无处施展，通常会使公务人员陷入“技术专制”下的另一个极端，过度依赖自动化系统的“懒政”。（注：学术界通常将这种现象称为“算法黑箱”，即技术愈发先进，执法人员越容易缺乏对先进技术工作原理的理解力和掌握力，自然而然地对技术产生更大依赖。）该现象在交警非现场执法领域中，尤其体现在面对行政相对人针对证据的质疑行政机关所作出的答复上。比如在行政相对人针对作为证据的监控设备抓取的图像提出质疑时，行政机关给出的答复是套路的，不具有针对性的：（1）抓取作为证据的图像的监控设备是符合国家或行业认定标准的；（2）该监控设备是经过有关部门检验合格且处于合格有效期限内的；（3）监控设备所抓取图像符合《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》（GA/T832-2014）的要求[4]。行政机关所给出的答复仅能证明该监控设备所抓取的图像是合法合规合标准的，并不等于由图像所得出的结论、行政行为的作出是合法公正的。由此也不难看出，行政机关公务人员在实践中存在过于依赖自动化系统、对证据的人工审定流于形式的“懒政”现象。

二、应对策略：自动行政行为面临挑战的回应

（一）完善自动行政行为作出程序

完善自动行政行为作出程序，首先要明确告知内涵、完善告知程序。自动化行政语境下交警非现场执法过程中，基层执法人员为提高送达效率，不乏存在交通管理部门仅将违章信息录入互联网平台以供公众查询的方式代替传统的短信等告知方式。换言之，行政相对人知晓个人违章信息从被动告知变成主动查询，这无疑加重了行政相对人的程序负担。因此，明确告知内涵，框定有效告知的标准十分重要。对此，基层公务人员应当以“功能定价”判定告知是否有效，综合告知成本、便利性、有效性等多因素，同时将行政相对人信息化程度纳入告知有效的考量范围，只有当替代性告知途径能够确保及时有效送达行政相对人时，才能认定该告知程序合法。

其次要强化听取意见，保障申辩权利。《行政处罚法》第45 条第1 款明确规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”在人工智能时代下，自动化行政尤其是涉及行政相对人合法权益的行政行为时，相对人的申辩权亦不应被压缩。在保障行政相对人申辩权上，可以借鉴德国税收程序中的自动保护机制[5]，即在自动化行政运行设备中，加入“行政相对人的陈述”这一项考量因子，同时根据相对人陈述内容与案件事实认定的差异性，设定一个人工介入的界限，当差异值大于某一特定值时，选择人工介入，对案件事实重新梳理，畸轻畸重的结果予以调整，以此充分保障行政相对人的申辩权。

（二）明确自动化系统的辅助地位

当前受囿于人工智能技术的发展水平，科技辅助、人工决定仍然是我国自动化行政尤其是交警非现场执法的主要特征。明确自动化系统的辅助地位，捍卫公务人员在决策权中的主要地位，才能够最大化实现自动化行政的优势，避免被技术支配，本末倒置。

明确自动化系统的辅助性地位，首先就是要厘清决策权限分配问题。由于当前自动化系统尚不能拥有人类所独有的同理心、道德感等，因此在自动化行政行为中，技术决策不能替代公务人员决策，故要允许公务人员有补充调查，变更自动化运行设备结果的权限。此外，还可以建立内部审核机制，将自动化系统运行结果与人工判断结果共同提交审核程序，为保证内部审核机制的公平正义，要建立前期公务人员与后期审核人员共同对行政行为负责的机制。

明确自动化系统的辅助地位还要框定自动化系统运行范围。以警察非现场执法为例，在非现场执法设备运行过程中，对法律保留事项，立法者提供原则性指引，在不涉及重大权益的事项上，对于非现场执法设备的裁量范围概括性授权，但在情况复杂、有重大影响等事项上，要慎重选择非现场执法设备的自动化裁量。

（三）配置人工干预机制

前文所阐述的自动化行政行为所面临的挑战中，无论是行政相对人申辩权被压缩，还是公务人员决策权被篡夺，都是智能技术被不当运用于现代生活物化人类的结果，为走出这一“技术专制”困境，应当在自动化行政运行过程中，配置人工干预机制。

配置人工干预机制首先应当完善自动化行政技术。在行政行为自动电子化处理过程中，预留出人工介入通道，当出现机器运行故障、行政相对人异议等情形时，选择人工介入行政行为作出。此外，在自动化系统中设置开放选项，自动化系统开发是具有滞后性的，开发者不能亦不可能预见设备运行中的所有情况，因此应当设置兜底选项，作为确定性选项无法涵摄事实时的选择。同时，应当将自动化系统运行的操作权下沉至最了解具体事实的基层公务人员。

不仅应在行政行为作出的过程中配置人工干预机制，也要在司法过程中配置，以保证司法权终局介入，作为确保行政行为公平正义、保障行政相对人合法权益的最后一道防线。当前我国在司法权介入自动化行政的制度设置尚不健全，可以首先从行政诉讼被告的认定上予以调整，在行政诉讼的被告适格认定中，应当将负责自动化系统的开发设计、运行维护的行政机关纳入被告范围，以此改变实践中维权无门、纠纷难以实质解决的局面[6]。

三、结语

行政行为自动化是人工智能与数字法治政府建设时代背景下的发展趋势，是法律与技术相结合的最新成果之一。行政行为自动化这一过程，有传统行政时代不能实现的优势，亦有已然显现的挑战和不可预知的风险，我们应当时刻保持清醒，避免被技术裹挟，同时亦不能因噎废食，将人工智能技术弃之不用。身处人工智能的时代，面对数字法治政府建设的时代浪潮，我们在感念于其带来的便利的同时应保持清醒，不断完善配套制度；在狂热拥抱自动化的这个时代，行政机关要坚持以人为本的原则，为每一个人感受到公平正义保驾护航。