装备研制经费概算论证研究与分析

回凤娜、宋汉江、霍柏琦 /中国人民解放军92942 部队

为规范与加强国防科研试制费管理，保障国防科研任务顺利完成，提高资金使用效益，2019 年，财政部颁发了《国防科研试制费管理办法》，以下简称办法。办法中明确了装备研制项目经费内容构成以及测算方式，为装备研制立项经费概算论证提供了理论依据，并形成了统一的标准与要求。但在执行中，由于项目研制情况的差异性与特殊性、工作具体实施的复杂性以及论证人员对办法理解的偏差，研制经费概算论证工作在办法应用的过程中存在诸多问题，形成了论证难点。

在这样的背景下，本文以办法为依据，分析装备研制经费概算论证的问题与难点，提出相应的针对性解决措施，有利于加深对办法的理解以及为经费概算论证工作的有效开展提供支持和参考，将经费概算论证工作做精、做实。

一、研制经费概算论证的问题与难点

通过总结、分析办法应用过程的问题，提炼装备研制经费概算论证的难点，以加深对办法落实、应用的理解，为后续提出应对问题与难点的实施方法提供基础。

1.论证工作先于装备研制，价格需求较笼统

研制经费概算论证工作通常处于项目立项论证阶段，装备研制尚未开始，方案设计、技术设计内容也未形成，在这一阶段要进行研制经费概算工作，获取较精准的研制经费价格，存在较大难度。意向承研单位在此阶段提出的价格需求，大多立足于总体概况，参考可对比的现有装备方案，所提价格类项偏于笼统。而装备的研制通常体现的是多种新技术的突破、多项指标的跨越式提升、体系定位的多层次拔高，笼统的价格需求必然导致与实际需求的偏离，即便按办法的价格类项细分以及按测算要求进行细化，价格数据也多为粗颗粒度的预估，部分细分类项内容也是预测的可能发生项。再者，研制装备多是国内首制，研发经费的需求大，在立项论证阶段，部分零部件还未具体研发与设计，其价格数据难以精准获取，价格信息的可参考程度难以判断，不利于形成有效的价格支撑。

2.竞争性研制数据来源复杂，缺少综合分析方法

随着装备采购制度改革的深入推进，竞争性研制已逐步成为装备研制采用的主要模式。在立项论证未确定承研单位的阶段，潜在意向承研单位的装备研制初步方案各异、研制内容预估类项差异大，其价格需求不尽相同。例如，因各单位研发制造能力的差异，其装备自制经费类项、外协经费类项的内容划分不同；因制造经验的差异，其专用工艺装备经费需求不同；因所在地区人工薪资水平、管理模式的差异，其工资与劳务费的计算参数取值各异。竞争性研制数据的差异性以及复杂程度增加了研制经费概算论证工作的难度。同时因装备研制尚未开始，偏笼统的价格需求支撑性不足，亟需对各单位的数据来源进行综合性、全面性的分析与评估，这是经费概算论证工作的重点与难点之一。目前，理论的综合分析方法应用还未有指导出处，统一、规范、通用的方法也未形成，同时欠缺数据采信方法。这就要求突破传统的工程法、类比法、参数法、专家预测法等，构思并推敲较为完善、可行的综合分析方法，更加全面、合理地判断及评估各类项价格，使最终确认的价格更具真实性，更贴近未来采购实际。

3.经费类项归属不准，论证重复反复

办法明确了项目预计成本构成内容以及测算标准，其中成本类项包括材料费、专用费、外协费、燃料动力费、事务费、固定资产折旧费、管理费、工资及劳务费八大类。实际论证中，因对各成本类项归类理解得不透彻、不深入，使类项归属存在偏差。例如，对于由承研单位定制且需外部单位提供的零部件研制费，应当将其归入外协费，而不应作为零部件成本归入材料费类项中；承研单位自制的零部件，应当按发生的费用类别分别归入相关成本类项中，而不应按零部件总成本一起归入材料费类项中；直接采购的专用工艺装备费应归入专用费中，自制的专用工艺装备应根据成本类别分别归入各成本类项中。另外，办法根据项目研制内容、成果形式及经费使用特点，将项目分为试制类、技术类、研究类，各项目类别的成本测算内容与要求不同。而实际论证中，承研单位对试制类项目与技术类项目区分不清，在论证之初就造成项目类别划分错误。

上述问题的出现，在于论证人员对办法理解不到位、不全面；同时办法也无法对实际操作下更多细节、特殊情况做出较深入的针对性分析与解释，致使论证人员因经验不足，对类项归属把握不准，经常造成论证工作重复反复，甚至出现论证错误，影响整个价格的组成及概算金额，对装备研制产生不利影响。

4.经费需求种类多，价格数据核实任务重

研制装备一般亟需突破多项关键技术，跨越式提升多项性能指标，并融入最新、最优技术细节方案，故研制经费投入量大，且装备零部件种类多样、结构复杂，研制样机数量多，占经费比重大。在立项论证阶段虽可以掌握研制风险，但因具体研制尚未开始，价格数据的精准核实较难，且零部件价格数据多，核实工作量巨大。然而，零部件材料成本的核实、研发费用的评估、外协制作必要性的判断等都是论证工作的重点，对庞大的价格支撑数据、专业性行业信息的分辨、评估、核准、确认等占据了论证工作中大部分时间。

5.论证人员市场信息缺乏，价格掌握不全面

对于装备研制经费概算论证工作，有的单位由专门的经济分析研究部门完成，也有的单位由研制项目课题组的装备专业人员完成。过程中，论证人员最欠缺的是对装备零部件市场信息的掌握，其分辨价格信息的能力不足。如论证人员为装备专业人员，其优势在于对装备结构熟知，对装备研制过程了解，对费用发生的必要性有清晰、迅速的判断。但其对零部件市场价格的把握、对意向承研单位财务状况、各费率参数的理解稍有欠缺。如何判断价格的真实性、准确性以及如何确定更贴近实际的价格，是论证工作的难点，也是论证人员评估数据的关键内容。

二、研制经费概算论证应对方法与启发

针对上述装备研制经费概算论证工作的问题与难点，研究应对措施与方法，使经费概算论证更加规范化，从而形成正确、符合实际的概算结果，有利于为项目研制提供决策支撑，为立项论证工作的有效开展打好基础。

1.研究综合分析方法，应对竞争性研制

竞争性研制中，经费论证工作的开展、各单位成本类项的归纳与统一、各异价格数据的确认与核实，需要一种合理的、自洽的、全面的综合考量思维去贯彻与应对，在实践中寻找一种综合分析法，解决竞争性研制经费概算论证的复杂性。具体落实上，分析多家意向承研单位的综合情况，不局限于任何一家单位的研制属性、价格需求、管理方式，以多角度、全方位的层面综合运用价格数据，形成判断价格的可行规则与办法。例如，对于材料费，各单位的装备结构基本相似，相同零部件价格可采取数据类比法，除去与市场价值偏离较大的最值，以多个可取数据的平均值作为价格金额；对于各单位零部件自制与外协归属的差异，综合各单位实际，主要从自制情况考虑，按费用属性归于材料费、事务费、工资及劳务费、管理费等；对于设计外协、试验外协，要严格把关，如有的单位可以通过自身能力完成相关内容，则倾向于按自完成的价格构成考虑，可根据实际将价格分别归入专用工艺装备费、燃料动力费、工资及劳务费等类项中；对于专用工艺装备费，重点考查“专用”的符合性，结合各单位的不同需求，留取必要、专用、需求高的类项，并评估其价格；对于试制类、技术类项目的工资及劳务费，其参数α值要综合市场上同类别企业的普遍值考虑，除去各单位与市场值偏离较大的最值，以多个可取值的平均值作为α 值。此值行业内有一定的经验范围，可作为确定此值的类比参考。

2.细化经费类项归属，规范价格类项构成

经费类项归属应增强对办法中各成本类项构成的理解，每项价格的归属要对号入座。难以归属、模棱两可的价格属性，要进行精细化思维分析、有理有据的分配。对于项目类别的区分，试制类重点在于关键字“试制”，此类可有产品、样机、样品、硬件产品及其配套专用软件等，成果形式以硬件产品为主，成本中材料费的比重较大；而技术类是以关键词“验证”为主，虽也可有硬件样机等验证设备，但成果主要以软性成果为主，硬性成果为辅，材料费比重相对大。办法出台后，为了统一理解、规范运用，针对办法中普遍性、倾向性的问题，相关部门发布了有关问题的处理意见，对常见类项归属不当的问题统一做出解释与划分，可作为研制经费概算论证的补充指导意见。

3.论证方法互为补充，提高论证合理性

计算成本构成及内容可以采用类比法、参数法、工程法等多种方法互为校核、对比，以验证论证的合理性。依据办法，使用工程法对各价格类项进行成本分析、评估、计算，重点核实材料费中各零部件价格，以此评估设计外协的必要性，分析专用工艺装备是否“专用”、工资及劳务费参数α 取值是否正确合理，得出研制经费概算价格后，再以相近、可类比的装备进行价格类比支撑，用类比法校核工程法，进一步判断概算价格的合理性。另外，部分单项费用也可以应用类比法验证。例如，外协费下的类项内容可以通过其他型号装备相似外协内容的成交合同作为类比依据以判断价格，也可以对外协内容的经费概算需求进行评估、分析来确定价格，两种方法可互为补充、互为验证，尤其对于关重零部件、价值较高的零部件等，可利用多种方法使概算价格更趋于合理与完善。

4.严核价格数据与支撑，落实价格真实性

各意向承研单位对装备研制的价格需求，应做到合情合理、有理有据。对于价格支撑合理性、真实性的判断是论证的关键，要掌握适当的方法。价格支撑材料应有较详细的价格构成及内容，对于外购件、外协件的价格支撑等应按办法中相应类别进行价格分析与计算，形成完整的报价文件。如采用相近、相似的类比合同作为价格支撑，则应判断类比对象间的可比性及差异性，以此分析直接使用类比合同价格，还是利用加权、成比例核减等方式确定价格。

5.积累论证经验，提高论证能力

经费概算论证是一项重要又复杂的工作，论证人员在学习、借鉴的过程中应注重提升自身专业认知和判断力，能够恰当、合理地利用前期积累的数据与成果；更应与装备专业知识紧密联系，与课题组、财务部门配合协作。在每项论证工作中，多从经济性的视角收集价格相关信息资料，作为一手数据信息的积累，有利于客观评估、审定价格；多学习价格判断方法，与装备专家沟通各类项价格水平、工艺工序内容以及意向承研单位研制管理模式等方面的信息，掌握价格论证中的主动权。