村级治理中行政与自治结合的平衡点研究——基于新沂市若干行政村的考察

石奇松

（中共新沂市委党校，江苏徐州 221400）

0 引言

近年来，伴随着乡村振兴战略的深入推进，一定程度上促进了基层治理结构的日趋转型，也使得村民自治面临泛行政化所带来的影响与冲击，如何在村级治理中，更好地处理行政与自治之间的关系，就变得尤为关键。从宏观层面上而言，无法实现乡村治理的现代化，也就无从谈提升国家治理体系和治理能力的现代化，那么我们一直所推进的乡村振兴战略，也就无法从根本上全面实现。行政与自治是农村基层治理体系当中的两方面关键力量，尽管存在一定的矛盾之处，但更为重要的是二者之间的关系是相辅相成，优势互补的。在当前的发展阶段下，行政下乡的效果并没有十分突出，还仍需要农民集体参与，加强自治组织的发展，促进乡村行政权力与乡村自治权力之间的有效衔接。因此说，有效衔接行政与自治之间的关系，找寻两者结合的平衡点，让村级治理发挥出最大的功效，具有非常重要的理论及实践价值。为此，课题组在深入调研考察新沂市钟吾街道黄墩村、高流镇高流村和窑湾镇王楼村等15个行政村的基础上，针对村级治理中存在的现实困境，切实分析原因后提出村级治理中行政与自治相结合的平衡发展路径，以期优化当前的村级治理现状，助推乡村振兴战略更好的实施。

1 当前村级治理中存在的现实困境

1.1 村级党组织的核心作用发挥不足，政治引领方面尚需加强

目前来看，在多数村级治理的现实实践之中，党组织核心作用发挥不足仍是常见情况，重点表现在以下几个方面：第一，村级党组织的活动不能有效地规范进行。在大部分的村级党组织中，党员干部往往年龄较大，很多青年的党员，出于各方面原因，并不经常在村子中，因而导致党组织开展的各类活动多是流于形式，并不能最大程度发挥出活动应有的作用。第二，村级干部的担当意识不够，不能够在群众当中树立足够的威信。有些村干部对于自己的工作职责不明晰，往往认为其工作内容就是完成乡镇政府对于村委下达的各项指令，而对于本村村民所反映的事关群众切身利益的实际问题，则往往是置之不理或者长期的滞后办理，造成很大的民怨。第三，村级党组织的凝聚力不够，开展各项活动时的组织动员不及时。重点表现在村级各项事务需要村民积极参与的时候，由于前期的动员工作开展不到位，使得村民普遍存在一定的抵触情绪，参与意愿不强。第四，村级党务工作公开度不够，使得村民对于村委会缺乏信任。比如在处理国家下乡资源的时候，各项分配机制不能够做到公开透明，使得村民对于集体资产的处置不了解，也缺乏一个使全体村民能够普遍信服的科学合理说明。

1.2 村干部显现职业化倾向，易滋生官僚主义思想

村干部作为乡镇政府的“代理人”，具有分配国家下乡资源的极大权力，在实际工作中，已逐步沦为乡镇下属的基层干部。这样导致的一个问题，便在于村干部同村民之间的关系，已经不单单是以往那种单纯的邻里关系，而具有更多复杂的因素与内容。首先，村干部作为村级管理人员，在开展很多工作时，往往会选择围绕上级政府的各项考核指标来进行，重点在于完成各项任务。但有时候也会因为过分看重指标完成，在进行工作汇报时，存在瞒报谎报的情况，这对于优化村级治理，促进乡村发展而言，是有一定损害作用的。其次，个别村还存在部分村干部私自利用手中权力，来满足个人私欲，罔顾集体利益的不当行为。比如有的村干部通过手中的权力，侵占集体财产。更有甚者，一些乡村干部依托于政府权威，在宣传贯彻上级政策时，进行一定程度的曲解或是隐瞒，以此将有限的利益更多地倾向于他所指定的目标村民群体，以权谋私，达成自己的不当目的。最后，还有部分村干部，在实际工作开展中，并不太注重方式方法，而且往往忽视干部与群众之间的内在联系，尽管表面上很好地完成了上级组织所交办的各项事务，但实际上却是违背了为人民服务的根本宗旨。总体而言，造成部分村干部群体滋生官僚主义思想的原因，在于乡村治理泛行政化，缺乏合理有效的自治力量。

1.3 村民自治意识薄弱，使得乡村自治形同虚设

随着国家惠农政策的广泛实施，在积极层面，其增强了村民对于国家的普遍认同感，但也会使得村民自治的意愿变淡，自治能力有所削弱，这也是需要重点关注，并在今后加以妥善解决的。首先，村民加强对政府依赖的同时，势必会潜移默化地融化其自身的自治意愿，长此以往，也会生出“等、靠、要”的慵懒思想。比如，在当下，很多需要村民集体进行一些公共事务处理时，虽然这些事务与村民个人息息相关，但仍旧缺乏主动解决的意识，而是单方面地依靠政府，忽视了协同他人来加以集体解决的方式。其次，农村治理的主体逐渐减弱，村民缺乏一定的自治意识。

2 村级治理中行政与自治不均衡的原因

2.1 国家行政权力向村级社会延伸所带来的结构变动

从理论层面上来说，目前乡村治理中的自治权来自国家自上而下的授予，在运行过程中，国家行政权力处于主导支配地位。其一，在农村基层事务中，除了有村民自己的事情外，还有大部分的国家事务，所以国家行政权也必须深入到农村基层。尽管在村级治理的制度层面，“行政”与“自治”二者是作区分的，在法律层面上也界定了乡镇政府对村委会的工作进行指导、支持和帮助，并不是直接进行领导。然而从国家权力结构的本质特征来说，促使其不断向下扩张，从而实现提升和整合全部社会资本的能力，势必会与村民自治产生一定的不均衡。其二，在实际工作开展中，村民自治往往对国家行政权力的结构性扩张，缺乏有效的制约手段。当前来看，在国家的总体制度下，村民自治更多的仍旧是一种党领导下的群众性自治组织，其结构相对松散。从主观方面来说，村民自身的自治观念不强，而且在自治权力支配和自治能力提升层面，都还需要一个长期的社会化发展过程，短期内并不能够非常有效地发挥出全部功效。

2.2 正式规则对非正式规则的功能吸纳与替代

一般来说，治理规则分为正式和非正式两种。就拿当前村级治理体系中的规则来说，正式治理规则指的是自上而下的法律，党和国家制定推行的各类政策以及诸多行政命令，非正式的治理规则指的就是农村的村规民约以及习俗礼法等。一直以来，农村的这些非正式治理规则，对于维护农村社会秩序，增进农村和谐稳定都起到了显著的促进作用。但是，伴随着国家行政权力不断向农村基层深入渗透的过程中，也在一定程度上出现了乡村治理正式规则对于非正式规则在功能上的吸纳与替代。

2.3 村委会双重功能下所产生的角色离散

村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但是从客观实际来看，村民自治却仍然处于国家制度的统一安排之下，它是现代国家建构中不可或缺的重要组成部分。因此来说，村委会的合法存在一方面来源于村民从下而上的赋权，另一方面又得益于国家自上而下的赋权。所以在乡村治理现代化背景下，村委会也就往往同时承担着双重职能：一是作为国家治理的重要基石，是国家治理体系中的重要环节；二是作为村民自治权力的运用，提供村民所需的公共服务，进行村庄公共管理的活动。但是，在很多情况下，村委会想要兼顾做好这两方面的职能工作的话，却是不容易的，一项职能若是被强化的话，那么另一项职能就自然会被弱化。随着国家治理现代化的推进和乡村振兴战略的全面实施，村委会相应地就要承担着越来越多来自上级的考核任务以及各项规范化的监督，这就迫使村委会在一定程度上要不断地通过标准化的行政办公方式来管理本村的公共事务，以此来达到上级的目标要求。然而，在很多村级事务处理过程中，并不应当忽略掉村级治理有其特殊性和复杂性，固定的行政办事思路，有时候并非完全适用于村级治理。这也就要求，要不断找寻村级治理中行政与自治两者之间的均衡点，取得更好的基层治理成效。

3 村级治理行政与自治结合的平衡发展路径

系统能够持续科学地运作，依赖于其结构的稳定性和有序性，若一个系统的稳定性和有序性被破坏，那么这个系统就会产生较大的混乱或拆解。对于村级治理而言，只有实现行政与自治结合的平衡，才能有利于村级治理系统长期的稳定和发展，更好地推进乡村治理现代化。

3.1 构建行政与自治平衡发展的治理结构

在农村管理实践中，平衡行政与自治权力的关系，确保各自的职责不出现断层，成为首要任务。也就是要在不削减村级自主权的情况下，塑造一种行政与自治力量平衡的治理结构。首先，设立村级行政机构，改良村民委员会的管理角色。村级行政机构可以应用“条块联合”的管理方案，作为下设行政任务的主力，接受乡镇政府与村级党组织的双向领导，并承担着自上而下的国家治理职责，其自身的职能权限、人才配备以及运行经费都需要上级乡镇政府给予必要的资金和政策扶持。其次，在村委会的领导之下，建立“微自治”组织。除在横向上要明确村委会的自治地位之外，还要在纵向上强化自治的根基，这样可以有效扭转自治状态下劣势的结构状态。

3.2 发挥行政与自治治理互补职能

功能发挥，是结构最终价值的具体体现。调整乡级管理中的行政与自治构造，并非意在切断行政和自治的作用，实际上是在明确权力的边界后，让它们可以有效配合，从而达到乡级管理的最大效能。我国之所以要在基层设立村级行政组织，就是为了能够把更优质的公共服务提供给人民群众，同时也有利于国家实现对乡村的管理目标。因此，行政和自治并不是对抗性的关系，而应是互助互补，乡级管理应在行政和自治分工清晰，互相配合的基础上开展。从行政运作规则方面来看，上层政府对村级行政组织的职责、权限、人员配置以及绩效考核等方面需明确作出规定，对村级行政组织的评估机制进行健全，建立完善的监督机制，防止滥权，追求私利。因此，国家应对乡民自治的运行方式、基本内容等进行更细致的规定，确保乡民自治有效进行。首先，需要建立一个行政自治体制的协作模式。在这个体制下，村级组织主导执行上级组织所布置的行政职责，而自治组织则主要是处理村民自治的事情，如调解争议、维护治安等。行政和自治的协作主要在实践中体现，在处理村民问题、满足他们合理需求的过程中，只有两者紧密配合，才能更好地完成村级治理任务。其次，强化行政自治间的有机互动功能至关重要，这主要体现在政府利用形式和非形式治理规则进行治理的手段上。形式治理规则借助国家行政资源和权力，处理规程化和有预设的行政事项，而非形式的则依靠乡村内部的人情和道德观念，灵活应对非规则化和规定的自治任务。因此，在促进两者融通互补，才能更好地发挥其优势，村级治理工作才能更高效。

3.3 完善行政与自治有效一体化机制

在实践中，村级治理一般是以政党权力为代表的国家权力与乡土社会的自治权力互动的过程。在村级治理中，行政与自治结合发展的关键就在于党建的双向融合。

3.3.1要充分发挥村级党组织的沟通作用。村级党组织是农村工作和战斗力的基础，是党和国家权力在基层的象征，被视为村级治理的政治和组织核心。要想让行政与自治结合互促，就必须突显出党在村级治理体系中的引领及政治整合角色，才能更好地统筹基层治理的各类资源，进一步构建出联动一致的农村治理网络。

3.3.2要深化农村基层党组织与自治体系之间的包容对话和交流。党的十八大以来，我国将“三农”工作摆在了更加突出的位置，致力于消除贫困，全面实施乡村振兴战略，一定程度上赋予了村级党组织更多的权力和责任，同时也使得基层工作更加泛行政化，村两委更多的是应付完成上级下达的各项考核和指标任务，这都在一定程度上导致了农民利益和自治能力的削弱。所以，应当在村委会的带领下，尝试让村党支部委员和部分党员兼任自治组织中的领导岗位，这将确保国家治理资源和社会资源能顺畅进入农村基层自治单位，同时也能加深党组织与自治组织的紧凑联系，以此解决行政手段难以解决的治理问题。

4 结语

在全面建设社会主义现代化强国的过程中，村级治理肩负着乡村治理现代化和治理有效化的双重时代使命，需要调动多元主体力量参与其中，有效提升村级治理水平。总而言之，在乡村治理现代化和治理有效化双重目标的驱动下，统筹考虑村级治理中行政与自治两部分的均衡互促，有助于化解当下在村级治理中泛行政化与村民自治之间存在的困境，同时也为更好地推进乡村振兴战略，完善乡村建设提供一种崭新的思考方式。