数字治理下乡的适配与张力

张小芳

（贵州财经大学，贵州 贵阳 550000）

1 问题的提出

党和国家从顶层设计上将数字乡村作为乡村建设和乡村全面振兴的战略定位。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中首次提出“数字乡村”的概念[1]。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》指出，到21 世纪中叶，要全面建成数字乡村，助力乡村全面振兴，全面实现农业强、农村美、农民富。在《数字农业农村发展规划（2019—2025 年）》中，将“建设乡村数字治理体系”列为“推进管理服务数字化转型”的五大战略任务之一，并强调数字技术与农业农村的加速融合[2]。因此，数字乡村治理是数字中国、现代乡村建设的重要载体。

中国近30年来的社会治理经历了从总体支配向技术治理的变迁[3]。治理技术的迭代催生了数字治理范式的到来。数字技术在广大乡村的应用与探索，引起了学界关注，已有研究涉及大数据与乡村治理[4]、网格化管理[5]、“互联网+政务服务”[6]、数字乡村与公共服务[7]、智慧乡村[8]等方面，研究内容囊括理论探讨、实践探索、前瞻研究等方面。已有研究成果颇丰，拓展了人们对数字乡村治理这一新范式的认识，然而诸多研究均映射出一个假设逻辑，即治理技术能契合乡村治理的需要，进而赋能乡村治理。数字技术作为一种治理手段，强势应用于乡村治理，带来客观的治理成效之时，也导致治理“失效之殇”。纵观现有案例，不乏数字技术与乡村“融合失灵”的问题，体现为制度阻滞、技术增负、主体游离。据此，本文构建了制度—技术—主体的三维分析框架，探讨数字技术与乡村治理的适配与张力。

2 数字乡村治理的三维面向

制度、技术、主体是研究乡村治理转型的重要面向。基于治理制度、治理技术、治理主体3个维度，构建制度—技术—主体分析框架，探讨数字乡村治理所形塑的双重逻辑。

2.1 数字乡村治理与制度供给

规则缺失、规则不适等多重制度瓶颈是当代中国社会转型面临的主要问题，而数字技术重塑了乡村治理的时代特征，为推进乡村治理体系和治理能力现代化创造契机[9]。从2018年至今，我国连续出台多个关于数字乡村建设的政策规划，推动数字乡村治理数字化转型。在《2022 年数字乡村发展工作要点》中，明确了数字乡村发展的工作目标、重点任务。工作重点涵盖：加快补齐数字基础设施短板，持续推动农村基础设施优化升级，稳步推进涉农数据资源共享、共用等多个方面。《2022 年数字乡村发展工作要点》强调因地制宜发展智慧农业，加快农业全产业链数字化转型、强化农业科技和智能装备支撑。

制度环境为数字乡村建设创设了有利条件，各地政府积极推进数字乡村建设，涌现出大量可借鉴、可推广的创新模式。如德清县基于“数字乡村一张图”，发挥遥感技术全面、高效、可追溯等优势，解决多领域监管难、处置难的问题。因此，正式制度为数字乡村治理创造了有利条件。但乡村场域下的治理具有较强的路径依赖性，实际治理成效是正式与非正式治理力量双向互动的结果。

2.2 数字乡村治理与技术理性

“技术治理”概念与现代科学技术的蓬勃发展密不可分，是当代社会治理的重要趋势。20 世纪80 年代，阿尔文·托夫勒（AlvinToffler）在《第三次浪潮》中提出：信息化意味着人类社会发展的第三次浪潮已经降临。互联网技术使社会治理走向数字化、智能化阶段。技术治理具有双重效应，技术治理改变国家对乡村社会控制力衰弱的局面，强化国家行政权力的规范作用[10]。同时，数字治理强调程序化、规范化等特征，在中央大力倡导乡村数字化转型的背景下，各基层政府纷纷探索数字治理模式。但从实际运用来看，大量创新项目的供给与乡村发展需要不相匹配，导致“表面数字化”“数字形式主义”等治理悬浮。

2.3 数字乡村治理与主体塑造

乡村数字治理强调正式组织与非政府组织间的互动、合作，重视农民等群体的参与。各级政府搭建各类信息平台、服务系统、app，主动公开信息。如贵州省人民政府立足全国构建了首个省级政务数据“一云一网一平台”，大力推进政务服务数字化，简化办事流程，提高公众办事的便捷度。其中的“一网”指“政务服务一张网”，政务事项实现省、市、县、乡、村“五级覆盖”模式，并针对事项制定标准化的办事指南，便于群众查询、办理。诸如此类的服务系统便于民众了解政府工作进展情况和参与监督，从过往被动获取服务转为主动提出需求。然而，数字素养的欠缺导致农民参与治理的话语权孱弱，参与积极性不高，数字鸿沟削弱了数字乡村实践的成效。

3 赋能：数字与乡村的适配

数字时代信息呈“爆炸式”增长，乡村公共事物数量、范围剧增，基层政府迫切需要运用新技术、新手段变革陈旧治理模式，提升治理和服务效率。数字技术与乡村治理的适配体现为制度调适、技术增能、主体扩充，即通过制度调适契合乡村治理需要、技术增能支撑乡村治理效率提升、主体扩充突破政府主导的单一模式，转向多元参与的共治模式，进而赋能乡村治理。

3.1 制度调试：契合乡村治理需要

制度环境会对组织结构产生影响[11]，数字治理作为治理手段嵌入乡村治理空间，一定程度上改变或影响乡村治理的制度环境。技术对制度的调试集中体现为各级政府运用数字技术强化运行机制建设。自开展数字转型以来，贵州省各级政府积极开展制度标准化、规范化建构，组织各级政务服务中心加快修订“互联网+政务服务”相关地方性法规、政府规章和其他细则。制定贵州省网上办事服务管理办法、服务流程、标准，对服务事项进行梳理、补充，精准对接民众需求。此外，相关部门积极完善网上办事大厅电子监察系统，实现对公共服务的动态监管，完善了监察体系。数字治理技术的嵌入促进治理规章、制度的完善，有效契合乡村发展需要。

3.2 技术增能：数字技术促能增效

面对分散、数量庞大且需求各异的乡村群体，基层政府借助数字技术建立统一、高效的乡村公共服务意见征询和交流的平台，以实现乡村治理的精准化、科学化。从实践来看，基层政府依托数字技术易监测、可分析的优势，对农村的“微事物”进行有效治理。如，贵州省F县的“一张图”治理模式，通过对数据和平台的整合实现对全县的公共事务的集中整治和“一网览尽”。依托数字系统集成、精准分析优势，解决传统模式的数据采集时间长、分析不精准等问题，大幅提高管理效率和科学管理水平。该县还充分利用贵州省通村村平台，建成通村村县级调度中心，接入104 辆班线客车、29 条客运线路，不仅方便百姓出行，还解决电子商务进村“最后一公里”问题，实现了物流快递收发不出村，切实为老百姓解决购买难、售卖难的问题。

3.3 主体扩充：治理结构重塑

社会经济水平的提高使社会需求多元化，政府依托大数据、人工智能等技术，建设覆盖面广、内容齐全的线上信息服务系统，公众借此了解政府治理动态，拓展社情民意表达渠道，进而实现政府供给与民众需求的有效对接。依托数字治理技术和互联网，搭建起政府沟通民众的桥梁，促进政民良性互动。数字技术嵌入乡村场域，推动主体互动和治理结构重塑。贵阳市F县创新性的推动“互联网+党务”向农村延伸、“支部+社会主体”的合作模式。F 县依托“筑红云”对全县179 个村（社区）党支部、4 670 名农村党员进行线上管理，实现了党员管理信息化全覆盖；探索“支部+社会主体”的治理模式，整合自建及社会筹建的视频监控探头接入“雪亮工程”，加强民众、社会组织对乡村公共事务的监督。数字治理技术的运用为民众参与治理搭建平台，有效提升民众参与率，促进社会由以政府为主导的管理向多主体参与协同治理转变，重塑乡村治理结构。

4 负担：数字与乡村的张力

外嵌型的治理工具与乡村场域，以及治理要素之间常出现融合失灵的张力，主要体现为制度阻滞、技术增负和主体游离。刚性的科学治理体制催生数字治理悬浮；技术泛化增加治理负担；素养欠佳难以纾解治理主体游离的问题。数字技术与乡村的张力生成治理的“适应性矛盾”，消解治理成效。

4.1 制度阻滞：压力体制催生数字形式主义

中国具有分级治理的天然土壤，由权责大小所产生的纵向分级是“压力型体制”形成的根源之一。在乡村数字治理转型的背景下，“压力型体制”的“层层加码”与数字化的结合表现为上级对下级的压力治理与严格的监督考核及数字平台建设、信息运作与反馈等环节的严格控制，当压力型体制的目标设置与基层政府治理能力不相匹配时，基层政府以数字造假和形式主义来应对压力型体制中的政治任务[12]。各级政府在数字化治理中热衷于建设高大上的平台，而这些平台成效欠佳、使用率也低。此外，政府在运用数字治理工具治理公共事务的过程中，存在脱离民众需要、缺乏监管，治理价值发挥式微，沦为使用率低的僵尸平台。这类数字建设并未发挥其实际效能，对冲数字红利助长数字形式主义。

4.2 技术增负：技术泛化增加治理负担

数字技术便捷化、可分析的特征优化了乡村治理模式，但增加了治理负担。理性和效率是官僚制的本质特征，面对复杂的治理情境和数量倍增的公共事项，政府组织采用指标分配、流程拆分等策略，将各项任务“打包”分配至基层部门，运用各技术手段实现考核、评估。数字化转型情境下，推动数字治理的工作和创新及技术使用范围显著扩大，呈现泛化的趋势。在这泛化的趋势加持下，“指尖上的工作”数量成几何增长，大量挤占工作时间，工作人员注意力超载。

4.3 主体游离：素养欠佳擎肘“软件”建设

技术手段的迭代拓展了民众、社会组织参与公共事务治理的渠道。数字治理作为科技进步的成果，对治理主体的素养要求较高。然而，治理主体的素质素养欠佳导致其参与治理程度低，进而产生主体游离的问题。我国农村地区普遍存在数字素养偏低的情形。第一，基层数字技术治理的整体感知能力薄弱，阻滞了行政人员及群众使用技术治理公共事务的能力。根据《中国数字乡村发展报告（2022 年）》，我国农村网民规模和互联网普及率与城镇相比存在较大差距且线上政务、公共事务等参与较少。乡村场域内治理主体的素养欠佳擎肘数字治理“软件”建设。第二，特有的社会结构限制乡村数字治理空间的拓展。在乡村的治理中，数字治理人才紧缺是限制数字乡村治理推进的首要因素。从实际情况看，乡、镇一级的治理任务繁重，青年人才的容纳机制不健全，导致具备专业素质的行政人员数量少且年龄偏高。由此，数字治理大环境差、数字素养的缺乏和治理结构的制约造成了乡村地区数字治理主体游离，最终阻碍数字技术与乡村社会的适配，表现出适应性矛盾。

5 结语

数字治理背景下，党和政府高度重视数字乡村建设，将数字乡村治理作为实现乡村振兴的战略方向。数字技术嵌入乡村治理场域，能带来客观的治理成效，但也存在一定的治理缺陷。因此，在乡村治理数字化转型中，除了从赋权、赋能的角度分析数字乡村治理的成效，还应关注数字技术与乡村治理间存在的张力，因地制宜的探讨契合乡村发展的理论及治理模式。