基于混改视角的国企境外投资管理优化研究

王建新 高玲玲

（中国财政科学研究院，北京 100142）

现阶段，我国深入开展国企改革，通过引入其他国有资本和非国有资本，以增资扩股、上市、股权转让等方式提升效率、实现国有资本保值增值、推动国有企业现代化转型。自2005年国企混改试点开始后，经过多年探索，混改取得显著成果，成功推动国有企业转型升级。在国有企业改革如火如荼的同时，国有企业境外投资也发生了变化。近年来，企业产能过剩，国内市场日益饱和，随着绿色、低碳、可持续发展理念的不断深入，越来越多的企业将投资目光转向境外，中国企业掀起了境外投资的高潮[1]，其中，国有企业成为中国境外投资的主力军[2]。然而，当前中国企业境外投资投资项目论证不足、风险管理不善等问题频发[3]，而国有企业境外投资经营情况不仅关系着国有企业自身的发展更关系着我国的国际经济地位[4]，因此，在混改背景下有必要优化国有企业境外投资管理，以保证国有资本保值增值，切实维护我国国家利益。

一、国有企业境外投资管理的含义

国有企业境外投资，是指国有企业及其各级独资、控股子企业在我国境外以及香港特别行政区、澳门特别行政区和中国台湾地区的固定资产投资、股权投资等投资行为[5]。其中投资方式包括新设、合营、并购、参股等；投资对象包括法人项目和非法人项目。国有企业境外投资管理，按照时间序列可划分为：投前管理、投中管理和投后管理。首先，投前管理是指为了发现和避免投资过程中存在的潜在风险，对国有企业投前环节所涉及的程序尽可能规范化，最大限度地提高投资效率，减少投资风险。其次，投中管理是指国有企业与被投资对象签订投资协议到项目落地这一过程的管控，在这一阶段，应当重点关注人才配备和潜在风险识别。最后，投后管理是指投资项目落地之后的日常管控，主要包括风险管控和赋能。国有企业境外投资管理工具主要包括投资计划制定、可行性分析、过程控制和投后评价等。

二、国有企业境外投资现状分析

相较于国内投资，企业境外投资面临的风险更加显著，但是我国国有企业拥有资金优势，竞争力较强。2001年12月，中国正式加入世贸组织，此后，中国境外投资增长速度不断加快，对外直接投资平均增长速度达到37.5%，国有企业也成为境外投资主力军。2006年我国国有企业境外投资存量达到81%。随着全球化进程不断加快，参与境外投资的企业逐渐增加，国有企业积极带动民营企业参与境外投资。经过二十多年的不断发展，我国境外投资规模迅速扩大，投资涵盖的行业不断增加，投资地区逐渐多元化。具体情况如下：首先，我国境外投资规模迅速扩大。剔除金融类直接投资，2022年末，我国对外直接投资存量接近25万亿美元；境外企业实现销售收入34740亿美元，比上年增长14.4%[6]。其次，我国境外投资涵盖的行业不断增加。2022年末，中国对外直接投资覆盖领域不断扩大，目前已涉及18个行业大类，其中制药业、采矿业、金融业、交通运输业、租赁和服务业等投资规模较大。最后，我国境外投资地区逐渐多元化。2022年末，中国对外投资涉及的国家和地区超过190个，其中亚洲地区占比60%、北美洲占比13%、欧洲占比10.2%、拉丁美洲占比7.9%、非洲占比7.1%、大洋洲占比2.6%。国有企业是中国境外投资的主力军，在中国境外投资发展中发挥了重大作用[7]。在全球经济下行的大背景下，国有企业积极抓住时机，带动民营资本参与境外投资，推动中国境外投资稳步发展。进入新时期，受到需求收缩、产能过剩、全球经济下行的影响，国际政治经济形势在不断变化，对外投资并购数量和规模有所下降。2022年，中国对外投资并购实际交易总额200.6亿美元，同比下降37%。同时，境外投资存量也减少到52.4%。尽管此前新冠疫情为我国境外投资工作的开展带来了各种挑战，但是在风险频发、挑战不断的大环境下，我国企业境外投资额仍然保持增长趋势，国有企业仍然是境外投资主力军。国有企业不断推进重点项目落地实施，合作领域不断拓展，合作模式不断深化，为我国企业境外投资树立了“标杆”。

三、国有企业境外投资管理优化的必要性

（一）促进国有资产保值增值

随着全球政治经济环境的变化，我国国有企业境外投资面临的风险也日益增加，被投资国家及地区的准入壁垒以及监管要求不断加深。在这种背景下，国有企业境外投资管理不当不仅会影响境外投资收益，严重的可能会造成国有资产流失，对我国国家利益造成损害。因此，优化国有企业境外投资管理势在必行。国有企业需要通过科学评估投资项目、加强风险管控能力、加强监督约束并出台相应的激励评价措施等优化策略防止国有资产流失、促进国有资产保值增值。

（二）提升国有企业的境外投资收益率

投资收益对应投资风险，成功的投资能够为企业带来丰厚的收益，失败的投资则会对企业造成严重影响，而投资管理能够助力企业投资取得成功。优化国有企业境外投资管理能够为国有企业境外投资提供基本保障，提高投资成功率。同时，对企业投资产生约束，降低盲目投资的可能性，降低投资失败率。最终达到提升国有企业境外投资收益率的目的。

（三）降低国有企业的境外投资风险

合理应对投资风险是企业投资管理的重要内容，国有企业开展境外投资管理工作的重要内容是规避境外投资风险，确保国有企业境外投资取得成功。优化国有企业境外投资管理有助于国有企业全面识别境外投资面临的风险，预估风险可能对国有企业造成的影响，并且通过相应的风险应对措施将风险控制在可接受的范围内，最大限度降低境外投资风险对国有企业境外投资带来的损失。

四、国有企业境外投资管理面临的挑战

（一）“投前”论证不够充分

“投前”论证是国有企业进行后续境外投资风险管控，保证投资成功的基础。充分的“投前”论证能够保证企业持续稳定的获得利润。因此，国有企业在境外投资前需要进行详尽的调查。然而，就目前的“投前”论证情况来看，国有企业依然存在诸多不足之处。国有企业存在投前调查不充分的问题，这是导致投资失败的重要原因。境外投资环境相比于境内更加复杂，国有企业在进行投资前更需要进行详尽的调查，搜集到更多的信息用以支撑投资决策。当前国有企业境外投资投前论证不足主要表现在两个方面：第一，缺乏对投资对象详细的了解，调查信息无法支撑投资决策。部分国有企业在进行境外投资投前尽职调查时，仅做了基本情况的调查，对投资对象所面临的环境、未来发展规划以及潜在的投资风险了解不够全面。另外，不少境外投资项目会通过华丽的包装获取投资人青睐，但实际上，被包装的项目可能存在各种潜在风险，如果不通过专业的尽职调查，投资者很容易被项目的包装扰乱视线。第二，缺乏对自身的充分评估，导致投资不当。国有企业在境外投资时只看到了项目带来的投资收益，对自身情况却缺乏充分评估，例如企业针对投资项目可能存在的风险是否有足够的实力进行控制、对外投资项目是否符合企业未来发展规划、投资资金是否充足等。部分国有企业没有充分考虑自身实际情况，盲目投资，最终导致自身资金链断裂，投资以失败告终。

（二）风险管控能力不强

投资管理工作的重要内容是风险管控，因为企业一旦无法控制投资风险，必然会影响投资收益，甚至会对企业经营带来十分不利的影响。而国有企业境外投资基于国有企业保值增值、提高我国在全球经济体中的地位等目标，往往迫切需要收益高的投资项目，这也导致部分管理者只关注收益，对收益背后的风险缺乏考量，因此导致国有企业境外投资风险管控能力不强。国有企业境外投资风险管控不足主要表现在两方面。

1.投前项目风险识别管控不足。国有企业境外投资受到国际环境的影响较大，国际环境的日益复杂给我国国有企业境外投资带来巨大挑战。首先，一些发展中经济体政局动荡、法治观念淡薄，被投资国家或地区与国有企业签订的境外投资合约可能无法按约履行，这提高了国有企业境外投资的失败率，使我国国有企业遭受损失的风险概率大大提高。其次，个别国家法治监管不够规范，立法、执法、司法水平较低[8]，这就导致国有企业在境外投资过程中要面临法律风险，可能会为我国国有企业境外投资带来负面影响。最后，被投资国家或地区特有的风俗习惯、社会信仰等文化会在商业活动中呈现出差异化，这不仅会增加境外投资企业的经营成本，甚至会提高境外投资失败率，导致境外投资失败。在这种情况下，部分国有企业对投资对象层出不穷的风险认识不足，在风险管理中不能快速识别企业面临的风险，针对潜在风险也未能提前进行防范，因此时常陷入各种法律纠纷中，大大降低了投资成功率。

2.投后风险管控能力不强。国有企业境外投资内部控制体系存在流于形式、风险管控方式单一的问题，因此无法有效发挥作用，导致投后风险管控能力薄弱。首先，国有企业投资风险管控得不到落实，管理过程流于形式，如过长的审批时间导致审批意见无法有效落实。其次，风险管控手段单一，不足以应对多种风险，最终导致无法有效控制投资风险。最后，风险管控机制不健全，缺乏明确的止损机制，部分管理者在面对亏损项目时存在侥幸心理，不能及时止损，进一步加重了投资损失。

（三）绩效评价机制不健全

绩效评价是对企业一段时期投资状况、经营成果的评价，是优化企业内部资源配置和评估政策效果的重要依据[9]。建立健全国有企业境外投资绩效评价机制，加强责任追究问责，有利于提高境外投资成功率，保证国有资本保值增值。

当前，国有企业境外投资管理尚未建立完备的绩效考核机制，主要体现在两个方面。首先，部分国有企业境外投资管理设置的绩效考核指标不合理，例如指标量化单一、定性多定量少以及缺乏系统性，对后续项目参考意义不大；考核内容更加侧重日常事务，忽视战略目标，并且对日常业务的考核更加注重“数量”，这在很大程度上会限制员工的创造力，降低企业的核心竞争力。长此以往，国有企业会更加倾向于投资资金回笼快、潜在风险低的行业，不利于国有企业战略目标的实现和企业可持续发展。其次，境外投资损失的责任追究缺失。国有企业境外投资面临的风险更大，因此在对外投资的立项审批、运营管理、法人治理及财务审计监督等各环节都容易出现各种纰漏，加上权责界定不清晰导致境外投资损失不易追责现象，最终不利于国有企业境外投资的长远发展。

五、国有企业境外投资管理优化路径

（一）加强事前管理，发挥“投前”论证作用

“投前”论证不充分，投资决策流程不完善不仅会导致投资决策不够科学，而且最终会增大投资失败的可能性。部分企业在制定投资决策时不依靠数据支撑，相较于数据更加相信投资经验，导致财务可行性论证和风险预判无法发挥作用。在事前管理不够充分的情况下，依赖事中管理和事后管理，往往效果有限，无法实现突破性进展。因此，国有企业在投资决策之前应对投资项目进行充分的论证分析，对于潜在风险较大、投资收益不成比例的项目不进行投资；对于潜在风险较小，投资收益率较高的项目应当积极投资。如此一来，便能为投资活动成功开展打下坚实的基础。具体而言，包括以下几个方面：首先，国有企业在制定境外投资决策之前要对投资对象的财务状况、生产经营环境、行业地位等进行全方位的调查。重点关注投资对象当前面临的政治经济环境、经营状况、未来发展前景以及潜在风险等，通过各种渠道充分搜集有关项目投资的各种相关资料，对投资对象作出一个科学、完整且全面的评估。其次，国有企业境外投资前要善于利用分析工具对搜集的信息、对自身的优劣以及投资项目可行性进行全面分析。例如，可以利用SWTO分析工具，一方面，对自身的优劣进行分析，分清主业及优势所在，利用自身优势提高经营效率。同时，针对自身不足之处借鉴境外合作企业优势取长补短，保证国有企业全面发展。另一方面，分析境外投资可能会面临的机遇与挑战，充分考察投资对象优势所在，让机遇为企业自身发展带来最大化的效益。同时，对境外投资面临的挑战也要有一个清晰的认识，针对挑战提前准备应对措施，保证企业在投资过程中的利益最大化。最后，国有企业境外投资事前决策要保证科学性、严谨性。企业应当在制定决策前进行技术、经济、管理等各个角度的分析，广泛采取各方意见，避免盲目投资现象；避免依靠主观经验制定投资决策，在数据支撑的基础上考虑投资可行性；国有企业境外投资决策之前要严格履行投资决策流程，规范投资决策行为。

（二）强化全过程风险管控能力

相较于境内投资，国有企业境外投资会面临更多的风险，因此，风险管控是国有企业境外投资管理的主要内容，通过完善风险管控机制对风险进行防控，将风险控制在可以接受的范围内，以此保障投资收益。国有企业应围绕投资管理全过程完善风险管控体系，形成投前、投中、投后三位一体的投资风控管控模式，提升对重大风险的防范和应对能力。首先，“投前”提高风险防范意识。风险防范意识是提高企业境外投资风险管控能力的重要前提，它要求企业在投前环节能够尽职调查、仔细甄别。在投资项目立项之前，对项目进行了立项风险审查，从法律层面和财务层面进行调查，注重未来可能会为企业带来重大损失的风险点，结合企业发展目标和实际情况设计详细风险管控方案，并提出优化建议；在投资项目立项之后，结合重大风险点进行实地调查，充分认识潜在投资风险，进一步优化风险管控方案，尽可能确保风险可控，以避免境外投资风险产生的不利后果。其次，“投中”落实保障措施。企业须针对投前尽职调查发现的风险点，在签订投资协议时协商相关的保障条款，最大限度避免因为潜在投资风险带来的投资失败。另外，针对重点项目，不仅要考虑到未来投资收益和风险的匹配，更要从法律的角度进行进一步保障，即在考虑到风险程度的情况下对投资合同进行规范，通过签订一系列有效的保障条款合理保证我方利益。最后，“投后”实施重点监管。企业须在投后建立风险预警机制，针对投资项目中的权益变动、重点财务指标等进行持续跟踪，对于异常变动要及时进行分析，追本溯源找出原因，便于进一步管理；按照季度、年度定期对投后风险出具风险分析报告，及时进行横向和纵向对比，加强管理薄弱点，全面提升风险管控能力。

（三）进一步完善绩效评价制度

事后绩效评价能够为优化企业内部资源配置提供依据，切实保证奖惩落实，推动国有企业境外投资持续发展。因此，国有企业要建立健全境外投资绩效评价制度并加强境外投资损失问责机制。第一，设置合理的评价指标。不同类型的境外投资项目侧重点不同，因此评价指标体系也应当有所差别，企业要依据具体投资项目的特点设置不同的投资绩效评价指标，以保证绩效评价的公平、合理、有效。另外要针对项目具体周期设置合理的绩效评价周期。第二，定期开展评价，形成相关报告。国有企业境外投资方要定期对投资项目进行评价，形成规范性报告。投资主体在要及时汇总梳理国有企业境外投资绩效评价报告，形成企业集团整体的年度境外投资绩效评价报告，并报送相关单位。在必要时，可以依据相关专业机构开展绩效评价工作，并依据专业机构的意见完善绩效评价工作。第三，切实发挥绩效评价作用。在企业内部，绩效评价结果可以作为企业资源优化配置的重要依据；在企业外部，绩效评价结果能够用来评价政策实施效果，为制定、完善相关政策提供依据。因此，企业要切实发挥绩效评价的作用，保证国有资本保值增值。第四，加大境外损失追责力度。国有企业境外投资不断发展，投资规模不断扩大、投资领域逐渐多元化但投资质量的问题仍未得到有效解决，这在某种程度上是由于缺失追责机制。因此，企业要强化法律法规的约束力和内控制度的执行力，加大境外投资损失追责力度，建立健全境外投资违法违规行为追责机制，严惩滥用职权谋取私利行为，对国有企业境外投资形成强有力的约束。

（四）打造境外投资管理专业团队

我国境外投资在不断发展，产业链逐步完善，境外投资管理也需要更多专业人才来支撑。实现我国境外投资高质量、可持续发展离不开专业团队，离不开高素质人才。境外投资环境和境内相比存在较大差异，企业对境外环境熟悉度不够，潜在投资风险也会相对较大，因此，国有企业境外投资管理需要具有更高水平的国际化人才。首先，在人才匹配方面，企业应当按照投资管理各环节进行岗位设置，并且明确岗位职责、权限和需求，按需匹配专业人员，从而在扩大境外投资管理团队规模的同时优化境外投资管理岗位结构；结合境外投资的特点，国有企业对于专业人才的匹配要充分考虑投资对象的政治经济文化环境，必要时可以在当地招募人才。其次，在人才培养方面，要注重人才的核心技能培养，采用线上线下相结合、实践理论相结合的方式提升人才专业能力，另外要结合个人优势培养个人核心竞争力，打造全能团队；采用团队相互传授的方式，前辈带后辈，促进新人快速成长，通过传承强化团队整体素质，打造专业可靠的投资管理团队；加强与外部联系，通过不断引进外部先进技术、技能为团队注入新的活力。另外，加强与政府部门联系，不断研究相关政策，与时俱进；积极建立跨部门、跨学科交流，建立强大的人际及知识网络，打破组织架构带来的壁垒，推动资源在不同部门之间快速流动。最后，在业绩激励方面，定期对人员业绩考核，以业绩为导向进行激励，通过设定不同的奖惩方式最大限度激发人员潜力。同时，依据具体情况设置不同的考核方式。绩效考核不能为了考核而考核，要致力于打造多元有效的激励机制，例如，对于团队中具有核心竞争力的人员设置不同的业绩考核方式，将对其的绩效考核重点从日常工作转移至战略发展。