英国共同体凝聚政策:背景、描摹与启示〔*〕

严 庆, 王 跃

(1.中央民族大学 中国民族理论与民族政策研究院, 北京 100081;2.中央民族大学 民族学与社会学学院, 北京 100081)

英国是较早实施多元文化主义政策的欧洲国家,经过几十年的尝试,该政策成效不彰,没有成功解决英国多元族裔的整合问题。21世纪初,英国官方逐渐放弃多元文化主义的“旧办法”,转而代之以共同体凝聚政策。从多元文化主义在西方的政策转型的角度来看,共同体凝聚政策的提出、发展与成熟,或在一定程度上构成了当代西方民族事务治理路径转向的标志,而国内学界对英国共同体凝聚政策的关注不多,有少数学者曾对英国共同体凝聚政策的形成背景、来龙去脉、内容概貌以及相关批评质疑进行过简要的梳理,勾勒了共同体凝聚政策发展的整体轮廓。〔1〕然而,从整体上看,现有的文本一方面侧重于对政策发展过程的概括梳理,另一方面对政策本身的勾勒仍呈现为“轮廓”而非“样貌”,鉴于此,本文尝试对英国共同体凝聚政策的背景、针对性和内容要素作一呈现,并简要辨析其意义与局限。

一、英国共同体凝聚政策的背景及针对性

当前英国的多元族裔整合的问题,可以被认为是英国长期积累的族性政治张力在其衰退下行期的集中叠加释放,也是英国现代国家建设与殖民扩张的五百年历史沉疴痼疾溢出其社会政治承载结构后对现代性成果的反噬。20世纪后半叶推出的多元文化主义政策,的确为差异性提供了较大的自由空间,却没有化解多元张力,反倒使一些被时间所掩盖、消弭的张力因子重新趋于活化。

共同体凝聚政策的提出者梳理了引起英国不安的七种趋势,这些趋势整体上动摇了英国作为一个想象中的共同体的稳定性,侵蚀了“理所当然”统一的“英国性”概念,并将流动性和不确定性注入许多英国人习以为常的固定文化模式中:〔2〕其一,资本、信息、生活方式乃至权力的全球化削弱了现代国家的主权,而次国家认同则随着人们对不确定性的增长而发展起来。其二,在近百年的衰落后,英国也丧失了傲立于欧洲民族之林的自信。一种本能的疑欧主义与孤立思维滋长,此其三。其四,数十年的权力下放改革产生了质变,在苏格兰、北爱尔兰、威尔士等地,人们的多重身份感与日俱增,政治诉求滋长,这些变化也激发了狭隘英格兰至上主义思潮的兴起。其五,随着国家的衰落,英国不得已在社会文化中抹除帝国时代的“英格兰白人至上”文化痕迹,“英国性”概念也不得不被重新定义,一部分主体人群对多元现实产生质疑和恐慌。其六,社会多元化发展,现代性的传统权威体系瓦解,市场与科层制体系的边缘群体壮大。最后,移民的涌入,成为“不安感”“不确定性”的重要源头。

一直以来,多元文化主义的人权观强调人的文化群体身份认同与权利,〔3〕这是西方多元文化主义实践的重要理论依据。在实践中,多元文化主义却往往使族际关系问题制度化,“平等的权利”被“与众不同的权利”所掩盖、置换。〔4〕多元文化主义重视对差异的保留,却未能有效调和差异与分歧。〔5〕最终,以“承认”“尊重”为初衷的政策却造成了不同身份群体之间广泛的“互不尊重”。具体到英国,多元文化主义带来的困扰,可以被归纳为三个方面。

其一,移民的接纳与融入问题。移民问题是多元文化主义的核心关切。移民占英国全体人口的比例并不高,但特殊的角色赋予了移民群体不成比例的重要性。〔6〕正是由于移民填补了低端劳动力市场的空缺,才使得英国本土群体得以生活得更加体面。但移民也带来了差异性和不确定性:首先,他们带来了多元的文化与生活方式,这被认为对国家认同构成威胁;其次,由于其居于相对边缘、底层、弱势的社会经济地位,又被认为会对社会秩序、经济稳定造成潜在威胁,并导致公共服务和福利国家的负担。〔7〕对于移民群体来说,他们面临着种种艰辛、不适、疏远乃至歧视。由于语言、技能的不足,他们多集中于特定低收入行业,鲜有机会与本土英国人接触互动,社会生活中存在一定的身份隔离。房产中介则习惯于建议某个族裔的客户在“本族裔”的街区购房,一旦某地的房子卖给了少数族裔家庭,中介们就联系街坊邻居,告知其房产可能会贬值,这种行业痼疾在一些地区助推了恐慌性的“白人外逃”,导致城镇种族隔离现象的滋长。〔8〕在公共服务中,非白人移民群体更容易遭遇“制度性种族主义”——例如更容易由于某种“刻板印象”而遭遇执法机关的武断盘问,面向他们的公共服务甚至存在“以刑事政策替代社会政策”的趋势。〔9〕与移民群体的窘境并存的是,其群体中的某些代表人物和社群精英却垄断了本社群与国家的沟通渠道,使自身角色制度化,形成了从群体差异中牟取利益的既得利益者。〔10〕

其二,本土少数民族政治单元(苏格兰、威尔士、北爱尔兰)的整合进程遇阻、倒退,引发了“国中之国”的隐忧。一种普遍的错觉相信,英国自古以来是统一的、连续传承的,“英格兰England”和“联合王国UK”不过是描述同一个国家的两种不同方式,不过这并非事实,英国自始至终都不像通常想象的那样统一。〔11〕16世纪,作为先发国家的英国专注于对宗教异质的清洗,促成了独立于天主教世界的“英国人”共同体的形成,〔12〕然而宗教清洗却未能消除语言族裔群体的差异性——于是,遭遇数百年系统性迫害的天主教爱尔兰人,以及“非英格兰认同”的苏格兰人、威尔士人等群体身份均得到延续。到了帝国的衰落期,盛极而衰的帝国被逐层“去壳”,维系统一“英国性”的外部助力结构瓦解,多元君合国的内部身份分殊暴露出来,摆上了国内重要政治议程。为了缓解这一变化的冲击,20世纪70年代的英国借助多元文化主义的典型制度路径——民族联邦制,〔13〕向苏格兰等民族赋权,实行高度地方自治,却产生了事与愿违的结果:苏格兰、北爱尔兰等民族政治单元的离心运动获得了制度的助益,有增无减;而康沃尔等群体政治的“觉醒”〔14〕进一步加剧了对“英国人”核心要素的解构。人们惊讶地发现,不列颠400年前的君合国结构仍然鲜活如初,在北美、澳洲都已经融合无间的身份边界,在不列颠却依旧清晰。

其三,主体民族英格兰人的“不满”与右翼民粹主义。从普遍认知来看,统一的“英国性”是与英格兰人在国家事务中的主体性、主导地位紧密关联的。伴随着“英国性”的优越感褪色和社会多元化的冲击,“英格兰主导”失去了光泽。英格兰人原本善意地将本民族的特征化约为英国的特征,将后者视为前者更进步、更舒适、更具有开放性的形式,〔15〕却最终发现,自己反而成为多元文化主义议程所排斥的对象,而少数格格不入的“他者”却获得了不成比例的优待,〔16〕致使不少英格兰人将多元文化主义视为一种对生活的威胁而非丰富,〔17〕这种情绪助长了英国的右翼民粹思潮,增加了英国政治的不确定性。

二、英国共同体政策的整体描摹

成功的多元文化社会永远不会简单地建立在一系列彼此殊异的文化规则的基础上,〔18〕互信、尊重、共识、分歧调和不可或缺。多元文化主义确实曾一度促进了多元群体在英国的社会融入,却在多元化高速发展的进程中越来越力不从心。随着20世纪末21世纪初英国境内外一系列族裔公共事件的发生,多元文化主义受到了系统性的质疑和否定,为新的改弦更张创造了条件,共同体凝聚政策就是在这样的背景下提出的。

自2001年“坎特报告”正式提出“共同体凝聚”概念后,〔19〕共同体凝聚政策屡经发展完善,在其铺垫、提出、发展、定型的过程中,多元文化主义的保守、隔阂因素被替代,强调交融与共同愿景的内容由隐而显、由少而多,共同体诉求愈发明确清晰。

(一)政策提出的过程

早在共同体凝聚政策提出前的2000年,反思检讨多元文化主义政策的文本就已经指出,英国需要成为一个民族国家Nation,一个共同体的共同体、公民的共同体,要让所有公民和群体都感到其身份获得重视,享有平等机会,过上充实的生活,公平承担集体责任,形成一种既有公民友谊、共同归属,又拥抱多样性的公共生活。〔20〕

共同体凝聚概念提出后不久的2002年,其核心要素得到了更为具体的定义:〔21〕(1)所有社群都有共同的愿景和归属感;(2)人们的不同背景和环境的多样性能够得到积极评价;(3)来自不同背景的人能享有相似的人生机遇;(4)在工作场所、学校和社区中,来自不同背景的人之间将建立起牢固而积极的关系。

到了2007年,共同体凝聚政策的核心定义又得到了细化,增补了对“权利—责任”内容的强调,〔22〕包括:(1)多元社会对共同未来愿景的共识;(2)公民个体或多元群体对于国家层面、地方层面的权利与责任的认知;(3)多元身份的相互尊重与赞赏;(4)平等、公正的生活机会;(5)对公共机构的信任,并相信它们在不同身份、利益间进行裁量时的公正透明;(6)关注人们的共同点,鼓励多元背景的公民在工作场所、学校和其他机构中发展积极的跨文化接触与交流。

2008年,共同体凝聚政策的诉求概括中强调了“必须的要素——融合”,〔23〕指出要建立一个融合、凝聚的社区,离不开三个基础:(1)来自不同背景的人拥有相似的生活机会;(2)人们知道自己的权利和责任;(3)人们相互信任,并信任当地公共机构能公平、透明行事。同时,融合、凝聚的社区还要基于三种共同生活的方式:(1)共同的未来和归属感;(2)关注多元公民的共同性,同时承认多样性的价值;(3)在来自不同背景的人们之间发展牢固而积极的关系。至此,共同体凝聚政策的主要主张、指向稳定下来,形成了高度区别于多元文化主义的新方案。

(二)方案的轮廓及指向

从上述进程来看,2008年以后成型的共同体凝聚政策的核心诉求可以概括为以下四个方面:

1.共同价值观与愿景。价值观设定了共同体的追求与愿景,多元团结就取决于共同目标或相应的“价值观”,而不是坚持特定的信仰或身份。〔24〕共同体凝聚政策主张,在没有共同的生活经历的情况下,仍可以发展出一种共同的、超然的国家价值观。国家政治认同对于团结至关重要,假以时日,这种“规约”的团结更有可能形成新的“我们”身份。〔25〕

由于与国家密切关联,关于“共同价值与愿景”的方案着重强调了政府的职责。〔26〕例如,在中央政府层面,要编制“共同的国家愿景”计划,向地方政府提供相关指导,对一些大型国际文体活动增加资源投入,增强国家认同。在地方政府层面,要充分调查掌握辖区内多元身份构成与分布情况,制定包括实施方案、考评规则在内的地区共同体凝聚执行框架,努力倡导、塑造地域认同,促进各族裔公民的民主政治参与,约束地方民主议程中不利于多元凝聚的煽动行为。

2.公民权利与责任。国籍不依赖于任何主观的归属感,它本质上是一个政治实体的成员身份——公民身份,公民个人被赋予了权利,也承担了责任,这些责任在大多数情况下不能轻易逃避。〔27〕公民身份要求将社会责任置于首位,而权利的行使则居于次要地位,〔28〕权利的先决条件是责任、义务与贡献。〔29〕在国家的制度规范中,权利和责任的联系越紧密,则多元公民拥有的共同性越多,公民之间更有可能在行动上协调一致,而导致分歧和冲突的可能性就越小。〔30〕

检讨多元文化主义的观点还指出,身份群体的权利必须与个体成员离开该群体的权利相平衡,这项公民权利必须得到法律的支持;同时,在涉及多元身份的问题上,要明确法律权利的承担者是公民个体,法律不能忽视群体身份掩盖下的公民角色;为个别身份特征提供的“保护/照顾”,必须更加广泛和平等地提供给多元社会的所有群体,任何文化都不能要求国家永远保证其连续性。〔31〕

3.相互尊重和欣赏。在共同体凝聚政策的发展过程中,接触理论〔32〕受到了关注,成为重要的方法论依据。这一理论认为,接触有助于减少偏见与疑虑,当我们习惯于根据刻板印象和对差异的感知来将“他人”进行分类并创造群体身份时,社群之间定期和积极的接触可以创造一种共同的理解,并消除焦虑。〔33〕

多元公民之间的积极接触,应当是长期的而非偶然的,不能止步于表面的客套,要深入探寻共同的目标与兴趣,还要鼓励来自不同背景的公民坦率面对差异,以尊重和礼貌的方式交换关于分歧的看法,唯此方能有助于增进相互理解、包容和换位思考,改变对不同群体身份的刻板印象。〔34〕

关于“相互尊重和欣赏”的共同体凝聚方案主要包括:〔35〕发展年轻人、妇女、不同代际群体和宗教信仰群体之间的交流合作;促进基层社区内部的发展建设,如基层社会组织培育、邻里接触和社区活动等;增强社区警民联系,充实多元社区的基层警力;培养多元社区的调解工作人员,监测多元社区中的冲突隐患。

4.公正透明的机会平等。大量不满情绪和弱势群体的存在不利于多元和谐,〔36〕因此,机会平等和处理种族歧视被视为共同体凝聚方案的核心。从公民身份的角度看,国籍构成了一种赋予权利和义务的契约关系,它可能在某些情况下超越文化身份归属,但并非在所有情况下都这样,如果一个公民认为国家未能履行确保机会平等和反歧视的义务,那么他与国家、与其他身份的公民之间必然产生认同的张力。〔37〕

共同体凝聚政策认为,“文化”应该被视为一个动态的概念,在多元文化社会,国家要避免给予特定身份群体某些“特权”,防范阻碍多元交融、固化文化差异性的保护主义。〔38〕共同体凝聚政策还强调,要将透明度和公平作为先决条件,让所有群体都能看到高透明度的社会正义,以形成多元公民对“仲裁者”——国家公共机构的信任;同时,不能为了取得进步而强调群体身份——如果身份意味着在获取公共资源时的优先地位,意味着以差异作为讨价还价的筹码,那么它仍然会损害整合和凝聚力。〔39〕

一直以来,在包括英国在内的许多国家,多元社会公正、平等的一大死结在于:〔40〕追求公平通常意味着国家的角色是在相互竞争的观点和主张之间作出裁决,事实上,大多数制度、规则的出发点都深藏于历史先例之中。因此,国家所主导的公平,很大程度上被历史的延续性所限制,而这在很大程度上又取决于长期以来主导民族国家的单一文化多数地位。对于少数族裔来说,这就成为“制度性种族主义”“大民族主义”的另一种表现,例如,英国的公共假期安排是依据基督教历设定的。显然,国家必须决定一种最低限度的共同文化,一个让尽可能多的公民都能顺利融入其中的公共文化,因而以制度的形式为“多数人”维持了某种文化优势。共同体凝聚政策的主张者认为,在一个多元文化的社会中,对于应该缩小哪些差异、应该尊重或促进哪些差异等问题,很难有完美的答案,解决这一困境,有赖于不断和公开的讨论协商,否则,任何真空很快就会被民族主义者和极端观点填补。

围绕“公正透明的机会平等”,共同体凝聚方案提出了一些建议,〔41〕主要包括:在制度层面建立平等与人权委员会,对以身份为依据的倾斜性、歧视性政府行为进行监督审查;在多元协商讨论的基础上,解决关于“特殊待遇”“倾斜照顾”的分歧;引导和规约媒体在相关议题上的表现,提供正面宣导,遏制谣言炒作和不实信息;政府与社区参与组织建立“快速反驳”机制,澄清、反驳不利于多元团结的信息;统计部门应着力跟踪预测人口多元性的变化状况,为机会平等与倾斜照顾政策提供更为精准的依据,以期实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”。

总的来说,共同体凝聚方案的阐发者基于一种“自由多元文化主义”观念,认为英国有必要将平等和多样性的追求相结合,将自由和团结的价值观相结合,〔42〕致力于人们的共同点,而不是沉迷于差异,打破对“他者”的刻板印象和误解,在多元群体之间建立理解、互信和尊重,从一个差异的过去走向一个共同的未来。〔43〕

三、英国共同体凝聚政策的实践及评析

共同体凝聚政策主要关注英国移民事务,其具体措施可归纳为政府机制、社会事务两个层面。

(一)政府机制层面的共同体凝聚政策实践

在英美等国家,以往只有在社区族裔关系高度恶化的情况下,政府才会进行干预,否则,政府促进融合的干预行动会被认为是对自由的不当干扰。〔44〕对此,共同体凝聚方案指出,在多元文化社会中,国家应当成为一个积极主动的变革推动者,完善相关顶层设计与制度机制。

其一,加强政府对共同体凝聚事务的领导。在共同体凝聚政策提出后,英国政府内政部成立了共同体凝聚专家组、信仰和凝聚力小组等专门机制,设立了共同体凝聚研究所社区和地方政府管理部,作为共同体凝聚政策的重要研究机构和管理机构,编制并推出多个相关报告,发布了大量的实践指导、支持计划、政策劝导和行动框架,在立法创制中确保共同体凝聚理念的贯彻,批准了大量经费投入,为许多专业领域的共同体凝聚方案提供指导意见,协助地方政府和社会基层的共同体凝聚事务。〔45〕

其二,引导和规约政治精英。共同体凝聚政策要求所有主流政党的政治代表都应积极促进共同体凝聚议程,避免涉族煽动性言论,防范与不具代表性、不受官方认可的多元社群领袖进行不透明的政治交易;〔46〕主流政党需要检视政党内部遵守共同体凝聚准则的情况,为政党政治参与者制定相关行为标准;要为议员、政党精英和社群领导人提供关于多元社会及共同体凝聚政策的必要培训;重新定义“廉洁”概念,以廉政监督形式防范政治精英为特定身份群体提供“倾斜照顾”以收买政治支持的现象。〔47〕

其三,对多元身份的政治吸纳与互嵌。共同体凝聚政策强调在政府层面对有色人种进行吸纳,并鼓励多元身份的成员在政府机构中的互嵌。具体来说,一方面,黑人、亚裔应该作为民选代表和政党积极分子,更充分地参与国家和地方的政党政治体系中;〔48〕另一方面,提升公共管理机构中的身份多元性,例如在治安、警察部门吸收更多的少数族裔成员参与相关工作。〔49〕警察队伍的族裔多元性有助于密切多元社群与国家权力的关系,威尔士加迪夫警察部门尝试让白人警察与移民社区合作,而让少数族裔警察与白人居多的社区合作,产生了较好的效果,是一个独特且成功的案例。〔50〕

其四,组织多元对话交流协商。从多元文化主义的消极经验来看,由于人们在种族、宗教和文化等敏感问题上“小心翼翼”,缺乏坦率、诚实而有力的沟通,使情形趋于复杂。〔51〕然而,对交流的限制意味着整个社会很难接受变革,改善现状的机会也随之流失。〔52〕针对这种情况,共同体凝聚政策的主张者直言不讳地指出,必须采取直接、明确、有力的态度,〔53〕单纯的奖惩措施并不是从根本上解决多元张力的理想策略,〔54〕而通过协商达成共识是唯一有效的解决办法,协商显示了对少数人观点的尊重,让人们参与决策进程,加深多元身份群体之间的理解,并产生符合现实和广泛接受的决策。〔55〕必须由政府领导全国性的协商辩论,要吸引处境最不利和最不满的群体参与进来,〔56〕以期在社会各阶层、群体之间形成新的契约和谅解,辩论应围绕语言和法律等焦点问题展开,设法确定每个共同体的权利和责任,就“国家的一些共同要素”达成一致;〔57〕每个地区应在进行地方辩论后制定一项改善共同体凝聚的战略,并与国家层面的战略保持协调一致。〔58〕

其五,完善公民入籍活动。文化认同无论多么强烈,都无法取代民族国家的国民共同体建构,国籍代表政治认同、隶属关系和基于相互利益的契约忠诚。〔59〕在很长一段时间里,法律上并没有英国公民或英国国民的概念,只有“王室臣民”的概念,公民身份也被视为枯燥的法律术语,英国公民身份的获取几乎没有道德或情感上的意义,整个事情都是通过与内政部的往来邮件进行处理的。相比之下,在美国,宣誓效忠是入籍过程的高潮,授予公民身份的仪式突出了一个新公民被欢迎和接纳进入一个“权利—义务”共同体结构的重要意义。〔60〕基于这种认知,共同体凝聚政策要求设立庄重、完善的移民入籍仪式,强调新公民对国家的效忠声明和责任认知,〔61〕不仅如此,入籍仪式还被考虑升级为一项面向所有年轻人的公民宣誓活动,与青年社区志愿服务等公共活动结合起来,增强多元公民特别是年轻人的国家归属感与公民意识。〔62〕

(二)社会事务层面的共同体凝聚政策实践

当代人完全有可能在完全隔离的社区生活和工作,通过虚拟通信与他人交流,建立相互理解和共情,但更多情况下,这种途径不仅很难用来发展、维持有意义的交流,反而可能强化某些身份差异性的规范和观点。相反,通过日常互动进行持续的个人接触更有可能改变多元身份之间的刻板印象,产生共鸣,〔63〕这就是社会层面、微观层面多元身份交融互嵌的意义。

从英国的现实来看,由于多元身份挑战的地方性特点较为鲜明,所以解决方案往往是地方性的。〔64〕此外,变革时代的权力纽带可能不会简单地以自上而下垂直授权的传统形式表现出来,更有可能通过基层的横向关系而产生。〔65〕因此,共同体凝聚政策主张,应通过各级政府的横向机制加以推动落实,〔66〕在范围上不仅限于少数民族聚居区域或身份多元化程度较深的地区,而要囊括全国所有地区,做到“全国一盘棋”。〔67〕城市和区域的基层社会是共同体凝聚政策的落脚点,而族裔隔阂的基层社区为政策实施的重点。〔68〕

共同体凝聚政策相信,社会越平等,来自不同背景的人就越有可能工作、学习、生活在相似的空间或场域。相对均衡的收入水平将使来自不同背景的人能够在同一地区购买或租用类似的房产,参加相同的社交和娱乐活动,享受相同的公共服务,紧密的社会团结将围绕这些有机的网络建立起来。〔69〕基于这种认知,共同体凝聚政策围绕共生、共业、共学、共乐主题,锚定居住区、工作场所、学校、公共文体活动场所等关键场域,确定了政策聚焦的若干重点:〔70〕

其一,完善共居环境与机制。〔71〕共同体凝聚的研究者梳理了英国不同区域的多元混居社区的情况并指出,居民们似乎都是从最初的紧张到逐渐适应、接受,越是多元化的地区,对多元性的适应情况越好。但在一些经济衰落地区(如英格兰西北部“锈带”),由于经济资源与机会的稀缺,这种多元适应过程往往止步于较浅阶段。

基于相关调研成果,共同体凝聚政策认为,安全且管理良好的共享空间——包括公园、休闲中心、商店以及交通网络——对于鼓励多元交流互动非常重要。因此,要在提升人居环境质量的同时,促使多族裔居民混合居住,共享良好的人居空间;要在族际关系紧张的区域兴建住宅,增加房屋供应,在面向贫困阶层的房屋福利中,地方政府和经济适用房供应商应实施多元包容的分配和租赁政策,原则上避免在住房分配中向特定身份群体的倾斜。

其二,社区组织建设。〔72〕共同体凝聚政策认为,在营造积极的多元文化社区关系方面,与官方机构相比,社区志愿组织的潜力可能要大得多,而共同体凝聚政策实践的相当一部分开拓性工作都是由他们完成的。原因在于,首先,政府机构在非正式层面上与社区合作的经验较少;其次,对某些单一群体的社区组织提供资助和支持,有助于增强相关群体参与、融入多元社区生活的信心和能力。不过,从长远来看,群体多元化的社区组织较单一群体组织拥有更大的发展前景,更利于促进多元社区的团结,这是社区组织发展的重要方向。

其三,加强语言与技能培训。〔73〕在关于就业领域多元融合状况的考察中,共同体凝聚政策强调,移民群体、少数族裔普遍缺乏基本工作技能,限制了这些群体的职业发展选择,也影响了就业领域的多元融合凝聚,因此,研究者们建议雇主们帮助这些少数群体的雇员掌握基本技能,获得基础性的职业资质。除了职业技能之外,英语语言技能不足,被视为非英语群体职业发展和多元融合的最大障碍之一。共同语言对政治一体化和劳动力市场内的机会平等至关重要,在共同体凝聚政策的多个报告、方案、建议中,英语能力培训常常被放置在与就业相关的内容版块中,占据可观的篇幅。2001年共同体凝聚政策提出关于共同语言的建议时,曾遭到不小的争议,但这一建议很快获得了普遍支持。〔74〕

与语言政策相关的一个重要事务是面向少数族裔、移民群体的翻译服务。共同体凝聚政策认为,语言障碍会使不平等现象永久化,翻译永远不能替代英语学习,而过度翻译是无法律支持的(只有一部分司法服务要求配备必要翻译);共同体凝聚政策要求,在所有情况下,提供翻译不应该是相关公共服务的首选,在向非英语居民提供翻译服务前,公共服务机关应当检问“是否需要翻译全文,在翻译之前是否应该先简化成简单的英文版本,是否可以在相关居民提出具体要求之后再提供翻译服务”。〔75〕相应地,要把原本用于移民语言翻译服务的资金改用于英语学习培训项目之中;英语培训被确定为解决失业问题的政策体系的一项内容,此外,各社区团体、宗教场所、学校均需将英语纳入其标准考核的一项内容。〔76〕

其四,教育领域的多元交融。共同体凝聚政策将青少年工作与教育视为决定政策前景的关键领域。在招生方面,共同体凝聚政策明确要求实行生源的族裔比例配额制度,所有学校都应该确保其生源能够涵盖当地社区的各种文化和族裔,多元文化地区的学校应避免超过75%的学生来自同一文化或种族背景。〔77〕在教育内容方面,共同体凝聚政策要求学校设立公民课程(从2002年9月起成为必修科目),〔78〕英国政府在学校引入新的公民课程时特别强调了公民身份相关内容,这是由当时负责教育的国务大臣提出的,他认为这不仅仅是教授政治、宪法和经济体系的知识,还为年轻人提供了承担社会责任的机会。〔79〕在学生管理方面,学校应进行多族裔学生冲突和调解等方面的支持、培训,为多族裔学生的交流交往提供安全的校园环境与秩序。〔80〕此外,共同体凝聚政策还推出了全国性的学校结对活动,不同区域、族裔构成的学校建立结对关系,将来自单一文化学校的不同背景的孩子聚集、连结在一起,进行课程、课外活动等方面的交流。〔81〕

(三)共同体凝聚政策的局限

共同体凝聚政策在推出近20年后,也显露着一些问题,反映出政策的某些局限,其要者可归纳为如下三个方面:

1.不足以解决多元文化主义的痼疾。在不少观察者眼中,共同体凝聚应是多元文化主义的一项替代方案。然而,在现实中,共同体凝聚政策并不能充分回应如前所述的引起英国不安的“七种趋势”和多元文化主义的“三大困扰”。从某种意义上讲,共同体凝聚政策解决的仅仅是移民问题,甚至很大程度上是英格兰的移民问题,一些共同体凝聚的政策文本,甚至连所附地图也仅仅显示英格兰区域,〔82〕这对于一个国家层面的治理方案来说是非常值得商榷的。

对于与国家主权关系甚为密切的国内区域性民族问题,共同体凝聚政策则缺少应对之策。苏格兰、北爱尔兰等地的分立、剥离之势与日俱增,在英国脱欧进程启动后更有明显的嬗变,多元文化主义在英国政治体制上的深刻凿痕并未被抹平,甚至有进一步加剧的风险。即便是从社会生活的角度来看,多元凝聚交融进程一旦触及民族政治单元的坚壳,就戛然止步。例如,英国民众酷爱足球运动,然而英格兰、苏格兰等分别拥有“自己的”超级联赛,长期“各玩各的”,这其中固然有商业经营因素的限制,但共同体凝聚显然未能基于多元共生共乐的愿景提供更积极的建议。

从这个意义上讲,共同体凝聚政策存在避重就轻、扬汤止沸之嫌,它聚焦于基层社会的多元张力,对顶层设计、宏观结构关注不足,远没有多元文化主义政策那么有系统性。

2.为央地关系和多民族国家整合增添了变数。共同体凝聚政策不仅没能有效应对英国国内区域性民族问题,其“关注区域”的政策倾向,客观上却促进了某些民族政治单元的内部整合,反而进一步加剧了国内区域性民族问题。

共同体凝聚政策设想,通过促进区域认同实现族裔身份和地域认同的交织,〔83〕借助多重认同缓解族裔身份认同造成的张力。这种路径也确实是许多国家的通行做法,其成效亦能得到众多国别案例的验证。然而,共同体凝聚政策忽视了英国的特殊之处——有民族联邦色彩的民族政治单元。

以苏格兰为例,有报告显示,“苏格兰”取代了“英国”成为当地共同体凝聚政策的主语,苏格兰行政当局于2002年发起“一个苏格兰,多种文化(One Scotland Many Cultures)”计划,利用电视、广播和电影广告、户外广告牌以及各种公关途径大力宣传,随着这一运动的发展,“多种文化”的内容日渐消退,运动的口号只剩下“一个苏格兰”,不再有多元的容身之地。〔84〕这种变化的后果就是,苏格兰作为一个“不可分割的我们”越发清晰,而苏格兰(人)与英国之间的关系,则变得可商榷、讳莫如深、模棱两可。借助共同体凝聚政策对地域认同的张扬,苏格兰独立运动顺水推舟,加速了内部整合。南亚裔穆斯林胡姆扎·尤萨夫于2023年破天荒地成为苏格兰首席大臣和苏格兰执政党党首,上台伊始即表达了清晰的“苏独”主张,生动显示出共同体凝聚政策在相关议题中导致的负面效应。

究其原因,共同体凝聚政策对“共同体”的价值设定是不清晰的,对“一族一国”以及族裔民族主义的价值内核的反思不足,对多元身份之上的一体性因素的强调不够有力,难以斩断身份区隔的价值源脉,尽管大力强调公民责任、国家认同,然而一旦遇到本土少数民族事务就“知难而退”,“国中之国”的阴影就复现起来。

3.宗教影响的不确定性。在英国,信仰与族裔之间存在较为明确的对应与重合。例如,巴基斯坦裔和孟加拉裔极大概率为穆斯林,爱尔兰裔往往是天主教徒,宗教组织、宗教活动以及宗教团体兴办的公共服务、社区服务往往能够在社会生活中产生区隔相关族裔群体的效果。此外,通过参与社区服务、教育等活动,宗教团体可能获得国家的支持,而这种国家支持有助于固化个别宗教信徒群体的身份差异性和优越感观念。〔85〕

较为典型的是宗教学校在教育领域的影响,北爱尔兰尤其如此,天主教和新教的宗教组织兴办了九成以上的学校;在英格兰,2007年的数据显示,当地36%的小学和18%的中学有宗教特色。有研究表明,宗教办学会增加不同学校在多元差异性上的分殊与隔离,进而对多元凝聚产生消极影响,此外,由于家长被允许为子女挑选所在社区以外的学校,客观上增加了宗教办学对特定群体的吸引,一定程度上会抵消学校在生源多元化等方面的努力。〔86〕

从这个意义上讲,尽管认识到身份认同的多重性、可变性,共同体凝聚政策却未能拿出有效方案控制宗教认同对族裔认同的强化,两种认同在部分群体中的结合,增加了多元身份的张力,也增加了多元议题的复杂性。

四、结 语

英国的共同体凝聚政策有力地挑战了旧式多元文化主义的诸多教条,它激励英国政府和社会以更积极的方式认识多元社会,提高了人们对差异的容忍、理解和尊重,指明了多元身份差异的多样性和可变性。事实证明,在不确定性和身份焦虑弥漫全球、人口变化和流动疾速增长的时代,共同体凝聚方案确实改善了英国社群关系。〔87〕在具体的政策实践中,一些基层社区层面的共同体凝聚项目,取得了明显的成功,缓解了紧绷的社会情绪与多元性张力。〔88〕

英国从多元文化主义到共同体凝聚的转向,对于世界上众多深受多元整合事务困扰的国家来说具有重要的参照意义。一方面,作为多元文化主义国别实践“走得最远”的重要案例和标杆,英国“带头”改弦更张,反思多元文化主义,明确凝聚、交融与整合的价值正确,其象征意义不可谓小。有了英国垂范在先,其他国家超越多元文化主义、探索多元事务治理新路径的底气大大增强。另一方面,英国共同体凝聚政策的重要理念、关键做法和实践成效,为其他国家提供了有启发性的方法论参考和经验价值,明确了解决多元文化政治痼疾的若干重点发力方向和基本政策措施。

同时,我们也应当认识到,由于政策推行时间相对短暂,共同体凝聚政策在移民事务和族裔多元事务中的长期成效尚待时间检验。由于关注议题的局限性,共同体凝聚政策还不足以全面替代多元文化主义的政策、制度体系,对于多元文化主义在宗教事务、中央地方关系等方面的深刻影响,后续的政策跟进也有待观察。由于某些侧重点的偏差,共同体凝聚政策的附带风险正在给英国政治带来更多的不确定性,这一点尤其需要人们保持关注。而政党政治的紊乱、失灵,民粹思潮与极端族裔主义的兴起,都对共同体凝聚政策的发展演进造成了干扰。如何将共同体凝聚政策发展下去,解决多元文化主义遗留问题,对于素来擅长温和革新、“小步慢跑”的英国,仍是一大考验。