江淮分水岭地区全域土地综合整治规划编制方法探索

黄闯 徐向远

摘要 全域土地综合整治工作是促进乡村振兴的重要抓手，当下由自然资源部开展的试点工作已进入推进实施和经验总结的阶段。江淮分水岭作为长江淮河的地理分界线，是重要粮食生产区和水源涵养区，该区域的全域土地综合整治工作具有重要示范意义。以肥东县范店社区为例，探討江淮分水岭地区全域土地综合整治规划的编制方法路径，以期为同类型地区提供经验借鉴。

关键词 乡村振兴；全域土地综合整治；江淮分水岭地区

中图分类号 TU982.29  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2024）10-0063-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.015

Exploration on the Compilation Method of Comprehensive Land Consolidation Planning for the Jiang-huai Water-shed Area

HUANG Chuang， XU Xiang-yuan

（Hefei Planning and Design Institute，Hefei，Anhui 230001）

Abstract The comprehensive land consolidation work throughout the region is an important lever for promoting rural revitalization， and the pilot work carried out by the Ministry of Natural Resources has entered the stage of promoting implementation and summarizing experience. The Jiang-huai water-shed， as the geographical boundary of the Yangtze and Huaihe rivers， is an important grain production area and water source conservation area. The comprehensive land consolidation work in this region has important demonstration significance. Taking Fandian Community in Feidong County as an example， this paper discusses the compilation method and path of comprehensive land consolidation planning in the Jiang-huai water-shed area， with a view to providing experience for similar areas.

Key words Rural revitalization;Comprehensive land consolidation;Jiang-huai water-shed area

作者简介 黄闯（1970—），男，安徽怀宁人，正高级工程师，硕士，从事国土空间规划研究。

*通信作者，高级工程师，硕士，从事国土空间规划研究。

收稿日期 2023-07-21

全域土地综合整治试点工作，是国家为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》相关部署要求，由自然资源部组织开展的一项试点工作［1］。推进该项重大行动的宗旨是优化生产、生活和生态“三生”空间布局，提高耕地质量、改善人居环境和修复自然生态，为促进乡村振兴提供空间要素支撑。

当下国家级全域土地综合整治试点工作基本完成了规划和实施方案的编制工作，进入落地实施和发挥示范作用的关键阶段，同时，以国家级试点为基础，各地区相继进入推进实施全域土地综合整治的经验总结和启动省级试点的探索阶段，如安徽省在《安徽省土地节约集约利用综合改革试点规划》中提出积极开展省级农村全域土地综合整治试点［2］。

江淮分水岭地区是横贯安徽省中部的重要粮食生产区和水源涵养区，该研究以合肥市肥东县古城镇范店社区全域土地综合整治试点为例，探索构建一条江淮分水岭地区全域土地综合整治规划编制方法路径，以期为同类型地区全域土地综合整治工作提供经验借鉴。

1 现状概述

江淮分水岭，又称为江淮丘陵，作为秦岭、大别山向东的延伸部分，是长江流域与淮河流域的分界线，穿越安徽省中部，涉及面积约2万km2，海拔100～300 m。合肥市境内江准分水岭自西南向东北斜向贯穿市域北部，总面积 6 260 km2，约占合肥市土地面积的 55%。江淮分水岭地区是合肥市北部重要的生态功能区（图1），沿线分布了合肥市中心城区重要的水源地董铺-大房郢水库和众兴水库以及重要的输水通道滁河干渠，在水源涵养和水土保持方面发挥了重要的生态服务功能，与此同时，该区域水资源相对缺乏，易旱多灾，生态脆弱性较高［3］。

范店社区位于安徽省合肥市肥东县古城镇中南部，是江淮分水岭岭脊南侧的传统典型村庄，村域面积7.00 km2，社区内以耕地为主，传统的粮食种植是当地的主要产业。由于江淮分水岭地区地势高亢的地理特征，范店社区境内地形坡度和起伏度相对较大，造成现状耕地呈现一定程度的破碎化，集中连片度不高，制约了当地农业的规模化生产。加之江淮分水岭地区特有的骨干河流较少，降水停滞难、流失多的水文特征，难以大量蓄用，为满足农田灌溉，范店社区境内小型水库和坑塘按照耕作半径星罗棋布，形成了江淮分水岭地区典型的陂塘灌溉系统［4］。

受地形环境和水资源条件影响，江淮分水岭地区农业生产极不稳定，加之当地生态环境脆弱，禁止大规模集中开发建设，综合因素叠加影响下导致江淮分水岭地区经济发展相对滞后。因此，编制范店社区全域土地综合整治规划，从土地资源要素上探索破解江淮分水岭地区乡村发展难题的方法路径，对于优化该区域“三生”空间布局，促进乡村振兴，改善人居和生态环境，具有十分重要的意义。

2 技术路径与方法

基于范店社区的现状基础，建立契合江淮分水岭地区地理、生态和经济特征的“四步走”的全域土地综合整治规划编制技术路线。

首先，为科学有效摸清整治区域的土地利用现状和土地使用的真实情况，项目在开展之初通过采用实景地理信息技术，构建了范店社区整治区域的全域实景三维模型，全方位真实刻画和记录了整治区域整治前的底图底数和客观原貌，为项目前期的规划设计和后期的实施效果评估考核建立了全域实景座舱。

第二步，针对江淮分水岭地区生态脆弱性高、水源涵养功能重要的生态特点，规划编制过程中将整治区域的生态保护与修复作为重点研究内容，从而实现生态保护修复与土地整治的工作内容有机融合和统筹协调。

第三步，针对江淮分水岭地区传统典型村落的经济发展特点和资源禀赋，规划提出立足本地发展基础，充分利用政策红利，构建“稻麦基础+特色植入”的产业发展格局和模式，并在用地保障上规划预留好一二三产业融合发展用地。

最后，项目在规划编制过程中探索引入有效的融资渠道和采用多元化的运营模式，通过指标质押获得启动资金、引入多方力量导入产业等方式，以期保障全域土地综合整治项目落地实施和后期产生持续收益。

3 实景三维模型构建

全面摸清和掌握整治区域的现状和问题，是编制全域土地综合整治规划的必备条件和基础。传统的土地整治规划编制多以第二次或第三次全国土地调查数据（以下简称“土地调查数据”）作为土地利用现状底数，并结合无人机航拍等现场外业取景和踏勘的方式，探寻和分析整治区域存在的问题。但是此种工作方法已难以满足当下以落地实施为导向的全域土地综合整治规划的编制要求。一方面土地调查数据只能反映现状的土地利用类型，无法真实刻画土地地上农作物、植被、建筑物和其他附着物的实际情况，如耕地的水利设施条件、植被的生长态势、村庄的人居环境风貌等，仅仅通过土地调查数据难以掌握生产空间、生态空间和生活空间等土地综合整治对象的真实客觀情况。另一方面，外业现场踏勘的方式，往往受人力、物力等因素制约，通常难以实现对整治区域踏勘的全域覆盖。实景三维地理信息技术作为当下流行和日渐成熟的辅助规划信息技术，可以很好地弥补土地调查数据的短板［5］。

项目采用实景三维地理信息技术支撑范店社区整治区域全域土地综合整治规划编制。该技术基于覆盖整治区域全域的实景三维模型，融合国土空间现状数据（行政区划数据、土地调查数据、地形水文数据等）、国土空间规划等多源数据［6］（土地利用规划数据、永久基本农田数据、粮食生产区区划数据等）和空间治理前期数据（地籍数据、土地确权数据等），构建融合各类空间现状、规划和管理的整治区域实景地理环境数据库，为全域土地综合整治资源调查和规划设计提供实景底板和依据（图2）。此外，实景三维模型的数据精度可以达到亚米精度，可实时定位并溯源查阅整治区域内任何空间地理要素的真实原貌和相关属性信息（图3）。

4 生态保护与修复

江淮分水岭岭脊是合肥北部地区海拔的最高点，沿线分布了合肥市重要的输水通道淠河总干渠-滁河干渠-驷马山干渠以及合肥中心城区重要的饮用水水源地董铺-大房郢水库和众兴水库等，是合肥市城区最重要的水源涵养地，生态服务功能十分重要。加之该区域多呈现丘陵缓坡的地形地貌，降水停滞难、流失多，导致化肥和农药等农业面源污染随地表径流扩散较快，区域农业与农村生态环境问题突出。针对江淮分水岭地区这一地域生态特点，项目重点强化整治区域生态保护与修复的规划内容，提出通过林地生态保护与修复，提升整治区域的水源涵养和水土保持能力，通过水系生态保护与修复，提升整治区域的地表径流拦截能力和水体净化能力。

4.1 林地生态保护与修复

作为合肥市北部重要的水源涵养地，规划提出对范店社区整治区域现状林地进行修复和改造，针对现状林地树种单一、树龄老化和空间分布破碎化的问题，重点对整治区域北侧水库和坑塘周边的水源涵养林进行改造修复，主要修复方式为优化树种结构，对现状退耕还林杨树的改造更新，以及通过补植的方式提升林地的集中连片程度，进而增强林地对水源的涵养和保育功能。

4.2 水系生态保护与修复

针对江淮分水岭地区特有的“水库坑塘-排水沟-灌溉渠”的陂塘体系，基于整治区域内点状分布的小型水库和坑塘、沿地形低洼地区所自然形成的排水沟以及为满足农业灌溉人工修建的灌溉渠，规划提出采用生态塘、生态滤沟和生态渠“三位一体”的水系生态修复技术［7］。

首先，将自然排水沟通过底泥清淤、岸坡改造等外部干预的生态修复方式建设成为生态滤沟，其修复的目的是通过生态滤沟串联沟通沿线水库和坑塘。

其次，通过人工辅助手段如人工增氧、放置微生物载体、栽植沉水植物、施用高效生物菌剂对污水中的有机物、N、P等污染物进行高效降解、吸附，从而将普通的坑塘和小型水库建设成为生态塘［8］。基于生态滤沟串联沿线生态塘的生态修复方法，以自然恢复为主的方式提升自然水体的自净能力，与此同时能够发挥拦截蓄滞周边地表径流的作用（图4）。

最后，规划基于生态改造、恢复生境和智能监测等的方式，将贯穿整治区域的南北两条灌溉渠修复整治成为兼具生态和旅游观光功能的生态渠道。一方面，通过沟渠清淤、渠底生境修复、配置种植沉水植物和挺水植物、引入优势底栖动物等措施，提升灌溉渠道对农业污染的拦截能力；另一方面，在渠道两侧间隔种植乡土藤本植物，并精心选配净化植物、浮床基质和浮床造型，提高渠道观赏性，营建成为优美的乡村生态景观（图5）。

5 产业用地保障

2021年以来，国家和安徽省发布了一系列政策以促进乡村振兴产业用地的保障落实［9-11］。国家层面界定了农村一二三产业发展用地的概念内涵和土地用途，并提出可通过开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地。安徽省明确提出新编县乡级国土空间规划，应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地，并鼓励开展农村闲置宅基地盘活利用，因地制宜发展符合乡村特点的新产业新业态和融合发展项目。

范店社区作为江淮分水岭地区的典型村落，一方面以传统个体农户的粮食种植和畜禽养殖为基础产业，另一方面因地形起伏和陂塘灌溉系统而拥有富于变化的地理风貌和优美的河渠风光，同时范店社区位于两条省道交汇之处，距离规划的高速公路下道口5 km左右，对外交通便捷。整体来看，范店社区具备一定的一二三产业融合发展基础。

立足范店社区本地发展基础，充分利用政策红利，规划提出构建了“稻麦基础+特色植入”的产业发展格局和模式（图6）。一方面，规划提出通过实施高标准农田建设项目夯实稻麦种植基础，并积极引入本地优质龙头企业，推动实施土地流转连片经营，发展“高效农业+农副产品加工”产业；另一方面，充分结合整治区域内水系等生态景观资源丰富的地段，植入“生态农业观光+田园度假旅游”的特色产业，并在用地上结合旅游资源点，利用现状宅基地和其他低效闲置建设用地，规划预留了一二三产融合发展用地（图7）。为应对未来发展不确定性，规划还预留了建设用地总量5%的留白用地。

6 指标质押与产业导入

经济发展水平落后是江淮分水岭地区乡村的主要经济特征。为保障范店社区全域土地综合整治试点项目顺利落地实施和产生持续收益，优化当地国土空间格局和促进乡村振兴，规划提出采用指标质押与产业导入的方式。

全域土地综合整治项目由于涉及农用地整治、建设用地整治和生态保護与修复等多项工程内容，前期资金投入一般较大，仅仅通过财政投入无疑会增加政府财政负担，同时也不可持续。土地指标质押是当下国内各地区开始逐渐采用的一种创新型融资机制，可有效破解全域土地综合整治资金短缺难题［12］。范店社区全域土地整治项目在规划编制过程中，由地方政府作为担保引入金融机构，为后期项目实施提供融资支持。具体做法为拟将整治区域未来实施全域土地综合整治产生的各项节余指标，包括补充耕地指标、旱改水指标、增减挂钩指标等向银行质押申请贷款，寻求项目实施的启动资金，待土地整治完成后，将指标交易获得的收益偿还前期贷款本息。

全域土地综合整治项目实施后，如何为当地村民产生持续收益，从而促进乡村振兴，是全域土地综合整治项目实施的最终目标。范店社区全域土地整治项目在规划编制过程中，提出采用“土地整治+产业导入”的模式，由地方政府协同当地国资企业、金融机构、文旅运营机构和其他社会组织，通过资金、管理、品牌等入股，与范店社区集体经济组织组建乡村开发共同体［13］，协同开展整治后一二三产业项目的综合运营管理工作。为了有效导入产业，规划为发展乡村旅游产

业、农产品加工产业等提供用地保障，在整治区域内通过利用存量农村宅基地，规划预留了一定规模的集体经营性建设用地，并结合规划拟实施的生态保护修复等工程，改善整治区域乡村生态风貌，为发展乡村旅游奠定基础。目前，以全域土地整治规划为基础和依据，作为专业从事农村土地整治和后期运营的当地县级国资公司已组织开展整治区域的产业规划编制工作。

7 结语

村庄规划是开展全域土地综合整治的法定规划依据，而作为贯彻落实中央关于乡村振兴部署要求的重大的行动，全域土地综合整治工作是推动实施村庄规划的重要抓手［14-15］。

江淮分水岭地区作为安徽省中部的重要粮食生产区和水源

涵养区，在该区域实施全域土地综合整治行动具有重要意义。该研究以肥东县古城镇范店社区为例，从实景三维模型构建、生态保护与修复、产业用地保障、指标质押与产业导入四个方面探讨江淮分水岭地区全域土地综合整治规划的编制方法路径，可为同类型地区提供可复制易推广的经验。

参考文献

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