国家治理转型、基层超载与基层干部“行为悖论”

〔摘要〕近年来，一些地方部分基层干部日趋忙碌且避责行为日益常见，消极主义倾向明显，这已是不争的治理事实。既有研究的个体视角和抽象的结构视角，难以对十八大以来广大基层干部“行为积极而心态消极”这一行为悖论做出充分解释。引入“国家治理转型”视角，基于各地基层治理实践考察，研究发现：当前阶段，国家治理转型明显，集中体现在治理目标全面提高、治理事务密集下沉和治理过程高度规范上，与位于科层体制末梢、权责倒挂明显和干部分化严重的基层治理体系张力较大，基层超载问题突出。为了推动各项工作落实，“问责推动”日益成为常态化工作推动手段和机制。适度的工作推动，可较好调动广大基层干部积极性；滥用问责却极大挫伤基层干部主体性，影响工作落实，反而助长了基层干部消极行为再生产。基于此，亟待建立健全权责相当的基层治理事务清单制度、面向工作内容和工作形式的合理性识别机制以及面向基层干部的精准问责机制。

〔关键词〕国家治理转型；基层超载；基层干部；消极行为；问责推动

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）03-0113-10

一、问题提出

近年来，从笔者在各地基层调研来看，基层工作发生了较大变化，主要集中体现在以下两点：一是工作内容由少变多，发展面向突出；二是工作过程逐步走向规范化，自主空间收缩明显。与此同时，各地基层干部行为也随之发生了较大转变。一是工作状态从清闲到忙碌，甚至是异常忙碌。基层干部自嘲从前多是“上午一杯茶，下午一杯酒，晚上一支歌”或“三桌麻将、两副扑克”，目前普遍是“周六保证不休息，周日休息不保证”。二是工作心态从敢于担当到安全优先。基层干部普遍反映，之前工作中遇到问题，在合法依规的前提下，基层干部往往愿意充分发挥个体能动性，敢于动真碰硬，灵活应急处突，但近年来发生了明显转变，即在做具体工作之前，基层干部普遍首先要考虑是否触碰底线和红线、是否会被问责、如何保证自身安全。基于此，笔者发现，近年来一些基层干部出现以下行为悖论：一方面，从行为表现上看，工作节奏高度紧张，日常状态非常忙碌，普遍比较积极；但另一方面，从行为动机上看，基层干部多认为工作内容缺乏内在价值感和意义感，心态普遍比较消极，且在具体工作中首要考虑如何规避风险和责任，以免动辄得咎。以上心态消极而行为不得不积极的矛盾状态，始终在撕扯着广大基层干部身心，严重影响基层干部干事创业主体性。针对这一状态，笔者称之为行为主义、工具主义意义上的积极行为，本质上是缺乏内在价值感和个体能动性支撑的消极行为。近年来，基层干部这一消极行为特征和趋势，大有愈演愈烈之势，这与党中央多次强调并反复提倡的充分调动广大干部干事创业的积极性严重不符。如何理解近年来基层干部这一行为积极而心态消极悖论？这正是本文要研究的主要问题。

二、文献综述与研究视角

（一）文献综述

党的十八大以来，中国特色社会主义步入新时代，基层治理迎来强国家时代。如何充分激发广大基层干部干事创业和担当作为是一个迫切的重大现实问题。关于基层干部行为转变，既有研究已有丰富积累，主要从以下角度做出解释。

一是个体视角。顾爱华、周环认为，懒政是对公务员为官不为的一种描述，认为干部消极是责任担当意识不足的具体体现。^〔1〕张露露指出，当前我国处在战略机遇和风险挑战并存的叠加期，全体党员干部应该担当履责，主动防范化解风险，谨防避责行为的滋生。然而，一些基层党员干部却存在向内避责、向下避责、向同级避责、向上避责、向条件和环境避责等不同形式的避责行为。^〔2〕张书维指出，年轻干部是党和国家事业发展的生力军，是实现基层治理现代化的主体力量。当前，少数基层年轻干部出现了“心态老化”问题，主要表现为底线心态下的少做意向和倦怠心态下的缓做意向。^〔3〕不少学者对当前基层干部具体行为表现已达成高度共识——消极心态和避责行为普遍。张丽、陈志广指出，关系导向型领导风格有助于促进基层干部的创新担当行为，进一步研究揭示，关系导向型领导风格通过培育积极氛围对基层干部创新担当行为产生影响。^〔4〕以扶贫外包为例，杨宇等指出，基层官僚在目标冲突的结构背景及权责分立、发展要素缺乏的情境制约下，对产业扶贫结果产生了消极的预期，进而选择了外包模式来完成产业扶贫任务。^〔5〕刘帮成、陈鼎祥以公共服务动机为中介变量，探索高承诺工作系统对公共服务导向的组织公民行为产生的心理机制，并指出可通过激发基层干部的公共服务动机来提升其干事创业积极性和主动担当作为意识。^〔6〕吴少微等指出，提高效能预期能够显著抑制干部避责行为的发生，且相较于组织资源，个体资源对提高干部效能预期的作用更大，自我效能感在专业能力、技术治理与避责之间起着完全中介作用。^〔7〕

二是结构视角。在层级众多、规模庞大的超大国家治理体系中，如何使官员行为符合国家要求，进而加强对基层代理人的监督，是国家治理必须面对的难题。田先红认为，督查强化在提升基层治理合规化水平的同时，也还存在机械执行、制造景观和形式主义等个别避责行为。^〔8〕在后续研究中，田先红、刘天文进一步指出，由于职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因，基层干部的避责行为呈蔓延之势，“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态，“行动前寻找合法性依据”，“行动中坚持按章程办事”，“行动后积极制造证据”。^〔9〕王锐、倪星指出，由于实践中问责政治属性的强化，以及问责的泛化、简单化造成的非对称性风险、不稳定预期、选择性适用等问题，致使部分基层干部倾向于以不充分的努力来执行其任务，将资源从高质量的行政活动转向没有生产性但风险较低的活动。^〔10〕胡春艳、周付军也认为，动态问责压力情境和责任感知过程的不确定性，共同形塑基层干部多样的避责策略，表现为异质性的避责逻辑。^〔11〕张力伟、张迪进一步揭示了当前基层干部“伪忙碌”状态，并指出基层干部“伪忙碌”的症结在于复杂环境加压下行政行动者实际角色边界泛化，进而导致行政风格“潜在异变”，使其间歇遗忘自身行政责任。^〔12〕李敏、岳奎认为，当前影响基层干部担当作为的主要因素有一些地方选人用人导向不够鲜明、考核评价手段较为单一、容错纠错机制不够健全、持续激励效果不明显等。^〔13〕任兵等指出，干部污名對基层干部形象带来直接威胁进而影响其工作态度和行政绩效。^〔14〕王向阳认为，在国家治理转型的当前阶段，工作面向与工作方法本身与基层治理社会性特征和广大群众内生性需求不匹配，也是影响基层干部干事创业积极性的重要影响因素。^〔15〕

综观既有研究，个体视角下的相关研究将基层干部消极行为多归纳为个体因素，忽略了近年来基层干部行为转变这一显著变化背后所反映出来的国家治理转型这一结构性因素影响；结构视角下的相关研究认识到当前基层干部出现的明显消极行为及其背后的监督、考核、治理情境等制度性、结构性或情境性因素，但对国家治理转型背景下基层干部行为悖论缺乏充分探讨和必要反思。基于此，针对近年来一些基层干部出现的明显行为悖论，我们有必要引入新的研究视角，以对当前基层干部行为转变做出充分合理解释。

（二）研究视角：“国家治理转型”视角

干部行为是体制环境塑造的具体产物。国家治理现代化，包括国家治理体系和治理能力的现代化，是治理制度、组织结构、干部队伍、方式方法等各要素的有机统一。^〔16〕本文提出的国家治理转型，是一个历时性比较分析视角^〔17〕，为方便分析，笔者将其简要划分为前后两个阶段：一是十八大之前的传统治理时期；二是十八大以来的新时代，即现代治理时期。需要特别说明的是，之所以选取十八大作为划分的时间节点，是因为从国家治理安排和一线治理实践双重角度看，十八大前后，基层治理出现明显变化。^〔18〕

具体来讲，从各地田野观察来看，对基层干部而言，近年来所面临的体制环境发生了重要转变。一是国家治理目标，从常规维持转向超常规发展，发展面向尤为突出；二是治理事务，从少变多，由稀疏转向密集，条线工作全面下沉，多中心工作特征鲜明，基层治理创新工作明显增多；三是治理过程，从有限规范逐步走向规范化，甚至要求高度规范。在治理事务密集下沉且要求全面规范化的体制环境下，如何确保各项治理任务得以符合规范地全面落地呢？指标分解、工作排名、督导督查、考核、问责等一系列工作任务推动机制必不可少。更关键的是，近年来，并非少数或部分工作落实如此安排，而是几乎所有的工作安排均匹配了以上工作推动机制，导致各地基層干部普遍陷入治理事务密集、治理过程规范、工作压力弥散且容易招致问责的具体情境当中。基于此，有些基层干部认为“多干多错、少干少错、不干不错”，如此一来，便形塑了基层干部一系列消极避责而非积极担当的普遍行为，心态消极，但在“问责推动”等各类工作任务推动机制加持下，具体行为却又不得不积极回应上级工作部署，行为悖论明显（参见表1）。

本文经验材料主要来自笔者近年来在各地基层的田野调查。调研期间，笔者主要采用半结构式访谈法和参与式观察法，向各地乡村两级一线干部、退休老干部深入请教近年来基层工作具体变化，从而获得了大量第一手素材。在对近年来国家治理转型做出梳理基础上，全面呈现当前基层治理超载状态，进而具体分析部分基层干部“行为积极而心态消极”这一行为悖论的结构性因素和影响机制。

三、国家治理转型：从“常规维持”到“超常规发展”

回顾改革开放以来基层治理四十余年的丰富实践，我们不难发现，基层治理相继经历了差异显著的前后两个阶段：传统治理时期（1984—2012）和现代治理时期（十八大以来）。当然，也有不少学者将改革开放以来的乡村治理划分为税费时期、后税费时期和十八大以来的新时代^〔19〕。以上划分，大都是以国家资源流向和流量为依据，但如果拉长时间来看，我们必须承认以下治理事实：十八大之前，乡村治理实践中国家渗透有限，治理目标不高，治理能力有限，自上而下的治理事务下沉同样不多；而十八大以后，尤其是自脱贫攻坚工作开始，国家力量全面下沉，治理目标由低转高，发展面向突出，匹配治理资源海量下沉和治理规范化要求空前提高，基层治理事务全面增加。基于此，笔者以十八大作为划分时间节点，将基层治理简要划分为传统治理时期和现代治理时期。基层治理具体演变过程，和不同历史时期国家治理目标、国家治理能力密切相关，进而深刻影响基层治理事务、治理过程、治理资源流向等关键因素，并最终一一反映在各地基层干部具体工作场景当中。

（一）传统治理时期：常规维持

改革开放以来，党的十八大之前，在约三十年的基层治理实践中，国家治理能力总体有限，尚不具备将国家职能全面向基层延伸的基础能力，对基层治理的目标定位以常规维持为主，集中体现在“不出事”等底线治理逻辑上。反映在治理事务上，前期以计划生育、税费征收等阶段性中心工作为主，税费取消之后，计划生育工作也相对放松，后期以新农村建设等有限项目分配和落实工作为主。在传统治理时期，治理事务以常规的阶段性中心工作为主，条线工作下沉并不明显，对基层治理创新要求也不高，因此，这一时期，基层治理事务相对稀疏，基层干部相对清闲。在治理事务总量不多的情况下，国家对基层治理具体过程、干部方式方法等具体规定同样不多，因此治理过程相对灵活。^〔20〕因此，传统治理时期，基层工作最突出的特征是灵活，但问题也恰恰来源于此。灵活，一方面带来基层工作的高效自主完成，但另一方面，也确实出现了村集体三资使用不规范、村干部侵犯村民利益等不规范、甚至违法犯罪问题。这构成了国家治理转型的重要现实背景。基于此，我们发现，传统治理时期，其关键词是常规维持，对基层治理的普遍要求是完成计生、税费征收等阶段性任务，同时保证各地基层社会广大群众基本生产生活秩序稳定。

（二）现代治理时期：超常规发展

得益于新中国成立后、尤其是改革开放以来我国综合国力的持续积累和全面提升，加之进入新时代，新一届党和国家领导人对国家治理现代化提出了更高要求。基于此，十八大以来，我国正式迈入基层治理的强国家时代^〔21〕，超常规发展成为新时代国家治理鲜明特征。这反映在基层治理目标定位上，主要体现在以下两个方面。一是鲜明的发展导向，而不局限于先前的维持型治理特征，而且有较为明确的目标时限；二是要求全面规范化，具体体现在治理全过程上。换言之，步入新时代，国家试图要求基层治理在短时间内走向合乎规范的发展型治理或面向发展的规范型治理。结合二者特征，笔者称之为超常规发展。国家治理目标发生转换以后，直接体现在基层治理事务上，先有脱贫攻坚，后有乡村振兴。相比传统治理时期的计生工作和税费工作，新时代基层治理事务呈现出明显的发展导向，且综合性、系统性突出，而非专门条线下的具体业务工作。围绕脱贫攻坚、乡村振兴等超常规性中心工作，层层分解到基层，具体转变成党建、人居环境整治、产业发展、集体经济增收、厕所革命等多项中心工作，多中心工作特征突出，且围绕中心工作，条线工作全面下沉，治理创新要求增多，治理事务密集出现。此外，在治理事务密集下沉的情况下，国家对治理过程的规范化同步提出了更高要求，辅以技术手段监管、督查、问责、党委巡视巡察等多种手段，以确保基层治理合规化。^〔22〕

此外，为了匹配超常规发展治理目标，近年来国家同步安排了大量财政资金下乡进村。^〔23〕为了确保项目资金安全规范有效使用，政府部门、尤其是财政系统设计了一系列流程、标准、规范、制度，以实现项目安全规范落地和基层小微权力规范行使。由此，进一步强化了基层治理的规范化程度。自此，规范化成为国家治理现代化的重要价值目标和实践导向。

总体而言，国家治理从常规维持到超常规发展转型，其特点集中体现在以下两个方面。一是治理目标向高标准转变，匹配治理资源密集下沉，导致治理事务密集出现。二是治理过程要求高度规范化，循证式治理特征突出。在我国党政科层体制内部督查、问责等各项工作推动机制的加持下，与之相伴随的，各地基层治理、尤其是基层干部心态与行为也发生重要变化，亟待全面呈现并做出合理解释。

四、基层超载：国家治理转型的意外后果

随着国家治理转型进程的持续推进，基层工作发生了较大转变。一是治理事务由少变多，多中心工作特征突出，条线工作全面下沉到基层；二是治理过程逐步走向全面规范化。尤其值得一提的是，近年来基层治理创新成为显著特征。自上而下推崇创新，基层领导干部也希望推陈出新，力求“常规工作不出错、创新工作多出彩”。在此逻辑驱动下，基层治理创新成为基层干部负担的重要来源。近年来，社会各界对基层负担问题多有关注，从2019年开始，中央一号文件连续多年要求为基层减负，背后反映出的突出问题便是基层超载，集中体现在密集下沉的治理事务和全面规范的治理过程，与基层干部有限的时间精力和工作能力、基层政府稀缺的治理资源和治理权限以及绝大多数地区持续收缩的治理基础不匹配。

在国家治理发生明显转型之前的传统治理时期，自上而下的治理事务有限，治理过程规范化程度要求不高，面向常规维持的简约治理特征突出，各地基层干部主要集中精力完成部分阶段性中心工作即可，条线工作下沉较少。加之在较长时间内国家没有能力或手段对基层干部工作过程进行全面监督，因此治理过程也相对灵活。在治理事务有限、治理过程灵活的情况下，基层干部工作本身比较轻松且灵活。这一历史时期，基层干部自嘲当时状态如下。

“十八大之前，我们这里（乡镇干部）上午一杯酒，下午一杯茶，晚上一支歌！”（访谈记录：20210506GX）

“整个乡政府，上午把工作干完，下午就没人了，三副麻将、两副扑克比较常见！”（访谈记录：20231218GD）

“十八大之前，我们当时主要做两项工作，一是新农村建设，二是信访维稳，而且台账材料要求不多，没有那么多条线工作需要做。现在各个部门都安排工作下来，怎么做也做不完！”（访谈记录：20230715SX）

调研期间，各地基层干部普遍提到一个共同的时间节点，一致认为十八大后，基层工作发生了明显变化：基层工作越来越多，要求越来越高，规范化程度越来越强，基层干部越来越忙碌。何以如此呢？从国家治理转型角度看，治理目标和要求明显变高后，必将转化为一项又一项具体的基层工作。单就乡村振兴工作一项，本身综合性和系统性极强，不仅分解为人居环境整治、基层党建、产业发展等多项中心工作，而且驱动几乎所有职能部门将工作分解并下沉到基层，而后通过考核等形式要求基层予以贯彻落实。因此，近年来，各地多有“围绕中心才能找到位置，服务大局方能体现价值”的说法。在工作内容大量增多的情况下，近年来对工作形式要求也日益严格。几乎每一项工作，都涉及信息报送、材料撰写、台账整理，这些成为基层文牍负担的重要来源。也正是从这个角度看，工作形式本身是匹配工作内容而产生的，现在反而越来越成为工作内容的重要组成部分。因此，基层文牍负担很难在短时间内有效根除，笔者称之为基层减负的不可能悖论^〔24〕。

从基层干部工作反饋来看，近年来，一些基层干部反映一个基本事实，即工作忙碌，忙到难以复加，导致不少年轻干部越发频繁地“逃离”基层，一些中老年干部则选择策略性“躺平”。对于工作内容、工作责任远超基层干部承载能力的这一突出现象，笔者称之为基层超载。基层超载，主要分为以下两种情况。一是角色超载，指在基层干部权责范围内，工作任务繁多，不断挤压或逼近基层干部时间精力和工作能力的极限。调研中，有不少基层干部反映自己在重点任务期间，连续加班数月、每天工作十多个小时，身心俱疲、疲于应付是常态。二是责任超载，指不少工作任务，本身责任界定比较模糊，但限于党政科层体制末梢位置，往往通过属地管理转化为基层干部责任，加之近年来不少追责是用现在的规则来衡量过去产生的问题，而一些基层干部既要为上级责任“背锅”，又要为多年前的历史遗留问题“买单”，严重伤害基层干部干事创业的积极性。而尤其值得一提的是，除了密集下沉的治理事务和全面规范的治理过程所要求的合规化工作形式，目前基层治理创新，正在成为一些地方基层干部新型工作负担。围绕中心工作，包括妇联、老龄委、工会等在内的几乎所有的职能部门均具有强烈的工作创新冲动，试图在常规工作之外有创新、多出彩，因此多授意或要求基层干部上报典型案例，并将“创新”明确列入基层干部考核当中。这是国家治理转型的意外后果。之所以称之为意外后果，主要在于国家治理的超常规发展这一转型本身并没有错，问题关键在于较高的治理目标定位和密集下沉的治理事务，与权责倒挂的基层干部群体实际承受能力本身难以匹配，且工作内容刚性越强，导致基层干部韧性越差，长此以往，势必影响广大基层干部干事创业积极性和整个基层政权正常运转。值得注意的是，目前，对广大传统农区而言，在打工经济和城镇化大背景下，人口外流是长期趋势，在地常住人口以留守人口为主，内生性治理需求集中，经济社会基础持续收缩，基层工作能否与自上而下的国家治理目标、治理资源有效对接，始终是国家治理现代化的重要现实挑战。

五、基层干部行为悖论的产生及其解释

近年来，在国家治理转型的大背景下，治理事务密集下沉，治理要求全面提高，包括乡村两级干部在内的基层干部群体普遍忙碌已是不争的治理事实。从各地调研观察来看，普遍忙碌的工作状态背后，基层干部行为悖论主要集中体现在以下方面。从具体行为来看，一些地方基层干部普遍积极，无比忙碌；而从内在动机来看，却又普遍消极，疲惫倦怠，充满委屈和心累，缺乏干事创业的价值感和意义感。以上“行为积极而心态消极”的身心割裂、甚至心态撕扯状态，常常令一些基层干部自我怀疑、痛苦不堪，笔者称之为基层干部行为悖论。这一局面如不及时调整，必将严重影响基层干部身心健康、干事创业状态和基层治理事业成效。而如欲对这一明显行为悖论做出合理充分解释，我们必须回答好以下两个问题。一是近年来一些基层干部在行为表现上为什么普遍积极、无比忙碌，或者为什么不得不积极应对？二是从干部心态或内在动机上看，在承担或落实了较多治理任务的情况下，各地基层干部又为什么缺乏内在价值感、意义感和成就感，反而充满疲惫倦怠，甚至满腹委屈？

针对一些“基层干部行为普遍忙碌且不得不积极应对”这一问题，我们必须充分认识到“国家治理转型”这一大背景的结构性影响。国家治理发生明显转型之前，对基层治理目标定位较低，要求不高，因此治理事务比较少，治理过程也较为灵活。这一阶段乡、村两级干部整体上比较清闲，以少数常规性中心工作开展时的阶段性忙碌为主。而党的十八大以后，国家治理发生明显转型，对基层治理目标提出了全面要求。一要有发展；二要保证高度规范，即上文提到的面向发展的规范型治理，或合乎规范的发展型治理。在此转型背景下，围绕脱贫攻坚、乡村振兴等战略部署，产生了人居环境整治、产业发展、基层党建、厕所革命等多项中心工作，又有几乎所有的职能部门下沉的条线工作，再加之近年来日益突显的基层治理创新工作，基层治理事务本身增量明显。自上而下密集下沉的各项工作，最终均需要基层干部一一落实到位，而且要求必须按照规范动作来开展工作。这些要求，既是对广大基层干部的基本要求，也是他们常常面临的突出挑战，与既往相对灵活自主的治理过程形成明显反差，不少基层干部经历了一个比较复杂的适应过程。调研期间，有多位乡镇党委书记或镇长坦言：

“目前书记和镇长，都快成‘会长了，几乎天天开会，甚至一天几个会，几乎所有的工作部署均要求乡镇主要领导参会，以此来体现重视程度。我们现在不是在开会，就是在去开会的路上！”（访谈记录：20231218GD）

一般而言，乡镇主要领导从县级党委政府领受完工作任务以后，会召集班子成员开会就工作任务做进一步安排部署，而后由班子成员根据工作分工分头落实。在此过程中，随着国家对基层治理规范化程度要求的提高，以及对基层工作问责、考核压力的加大，基层文字工作与日俱增。这类工作，一线中老年干部并不擅长，一般多由年轻干部承担，因此，我们多看到年轻干部几乎不分昼夜坐在办公室电脑前整理各类台账报表等文字工作。调研期间，有多位年轻干部反馈：

“这段时间以来，我最怀念的，就是新冠疫情期间感染，躺在床上、待在家里，不用加班！我现在最期待的，就是媳妇生孩子时，可以居家办公，当然，很可能是家里和办公室两边跑！”（访谈记录：20231220GD）

基层工作任务比较多，时间一长，基层干部难免心生倦怠、甚至厌烦，问题是，为什么不得不积极应对呢？关键在于基层工作推动落实机制。近年来，各地基层常见的工作推动落实机制是“督查和问责推动”。一些地方为了推动干部落实各项工作任务，存在“滥用问责”倾向。调研期间，某地分管耕地保护工作的乡镇副职被免职，原因是其审批程序把关不严，造成较大负面舆情。当地干部直言，这类“先把干部免了来回应舆情”的现象屡见不鲜，先追责往往能很快平息舆情。但过度问责会挫伤基层干部的积极性。除此之外，精细考核、跨级直考、现场拉练、擂台赛等做法，也构成了各地基层常态化工作推动落实机制的重要组成部分。基于此，在国家治理转型大背景下，一些地方基层干部普遍比较忙碌且不得不积极应对自上而下的工作任务。

针对一些“基层干部心态普遍比较消极”这一问题，我们必须深入考察近年来基层干部具体工作情景。在国家治理转型的当前阶段，基层干部通常会遭遇以下情景。一是治理事务密集下沉，工作内容空前增多，长期忙碌导致内心倦怠，这属于正常心理反应，并不构成心态消极的充分理由。二是治理要求全面提高，既體现在较高的治理目标，也体现在较为规范的治理过程上。治理目标较高，有时脱离当地基层实际，导致工作落实起来不好干或干不好；规范化要求，往往要求各类台账资料自证清白，适度的规范化要求是必要的，但往往过犹不及，导致一些地方形式主义泛滥，这是导致基层干部自我怀疑、心态消极的重要成因。调研期间，有基层干部向笔者讲述了以下典型情况：在脱贫攻坚和乡村振兴衔接期，按照上级要求部署，当地需要将一部分农户纳入防返贫监测户系统，当地基层干部坚决反对，反而愿意自掏腰包解决这部分农户的返贫风险问题。因为一旦纳入监测户系统，就意味着当地干部需要承担数不胜数的台账工作负担。经历过精准扶贫工作的他们，对台账工作负担具有刻骨铭心的记忆。以上案例，是较好的反证案例，充分说明一些基层干部，并非不愿意积极担当作为，而是不愿意在脱离本地实际的较高的治理目标或与工作内容关联不大的、甚至过度的形式主义工作中耗散有限稀缺的时间、精力和资源。三是在治理事务和治理要求适中的情况下，工作内容本身和基层广大群众内生合理需求不匹配或错位，导致基层干部工作对上不对下，注定难以得到广大群众的积极反馈和充分认可，使得基层工作本身难以为基层干部提供充分饱满的内在价值感和意义感。调研期间，一些基层干部反映，目前自上而下分解到基层的不少工作，将他们人为地推到了群众的对立面，与党和政府工作宗旨背道而驰，例如国土部门的图斑整治工作、城市管理部门的“穿衣戴帽”工作等。四是治理事务和治理要求适当，工作内容本身也与广大群众需求相契合，但工作推动的方式方法不合理，同样会导致基层干部心态消极。过度问责是个问题。一方面，绝大多数基层干部不得不选择积极工作，另一方面，难免有部分干部因为工作落实不到位或工作过程不规范或工作后出现问题而被纪委问责。也正是这类被处理的部分基层干部，不在于人数多少，关键是对其他干部在心理上造成极大影响。部分干部自认工作比较积极，结果却背了处分，因此认为多干多错，不如不干；对于可干可不干的工作，不少干部往往出于安全起见，尽量少干或者不干。因此，一些地方的滥用问责，产生了一个意想不到的悖论性后果：原本初衷是调动干部干事创业积极性，结果却导致不少干部选择风险规避优先，而不是积极担当作为。这一心理，在上文提及的乡镇中老年干部群体中尤为普遍。

总体而言，在国家治理转型的当前阶段，基层治理体制转变明显，主要体现在治理目标提高、治理事务下沉和治理过程规范化。为了推动各项工作任务落实，督查和问责推动成为常态化工作推动机制。为了规避风险，一些干部选择安全优先，心态上比较消极，进而采取一系列避责型消极行为，最终形塑出部分基层干部“行为积极但心态消极”这一治理事实，笔者称之为“治理体制积极而治理主体消极”，这也是当前阶段基层治理重要悖论。

六、结论与建议

近年来，匹配国家治理现代化的基层干部干事创业积极性高标准要求与国家治理转型背景下一些地方基层干部心态比较消极形成鲜明悖论。基于多地基层治理实践的考察，研究发现：党的十八大以来，国家治理转型明显，集中体现在治理目标提高、治理事务下沉和治理过程规范上，均一一转化为密集下沉的基层治理事务。在治理事务全面下沉的大背景下，一方面，基层工作任务空前增加，另一方面，对基层干部治理过程规范化程度要求提高。两者加总，基于角色超载和责任超载的基层超载问题日趋明显。为了推动各项任务规范落实，督查问责推动成为各地基层常态化工作推动落实机制。中老年干部往往选择避责优先，风险规避行为普遍，本质上属于消极行为。一些基层干部行为积极而心态消极这一行为悖论，并非单纯的个体性因素或抽象的结构性因素所致，主要原因来自于国家治理转型本身。

干部行为是体制环境塑造的具体产物。在国家治理转型的当前阶段，面向发展与规范的国家治理目标，直接决定了基层治理的事务类型与治理过程；动辄问责，既是当前基层治理实践中的常态化工作推动机制，也是导致基层干部行为发生转变的直接因素。包括督查、问责等在内的适度的工作推动机制的启用，可较好地调动广大基层干部干事创业积极性并推动各项工作落实，但频繁或不当地使用反而极大挫伤广大基层干部工作积极性和主体性，进而影响工作落实，并最终影响基层治理成效本身。基于此，对各级党委政府而言，需要警惕“问责泛化”问题，审慎启用督查、问责，如频繁使用或不当启用，把握不好干部管理尺度，反而容易极大打击干部积极性，甚至会影响党和国家政治工作严肃性和认可度。

如欲有效扭转当前基层干部“行为积极而心态消极”这一不正常的身心分离状态和干事创业不良局面，笔者认为，需要从以下方面着手改变。一是对权责倒挂而又肩负属地责任的基层干部而言，首先要解决治理事务全面下沉所导致的角色超载和责任超载问题，针对上级各级党委政府、尤其是各职能部门，建议建立工作机制以克制住其治理任务和治理责任全面下沉的冲动，如确有需要，亟待建立起权责相当的基层治理事务清单制度。二是我们必须清醒认识到，不合理工作内容或不合理工作方式，势必对基层干部积极性造成极大挫伤。基于此，要求分解下沉至基层的各项工作任务，务必与各地基层实际、广大群众内生需求相结合，做到治理目标、工作内容和工作方式的有机统一，要求我们尽快建立健全起基层工作合理性识别机制。三是在治理目标、治理要求、工作内容等恰当的情况下，及时识别政策执行或工作推动过程中明显挫伤干部积极性的不合理工作机制，建立适度的精准问责机制。

〔参考文献〕

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【责任编辑：朱凤霞】