适用条件审查 前置手段运用 程序公正保障

何汝云?周庆?杨建

扣押是行政强制措施中的一种，在市容秩序执法中，主要用于制止违法行为或防止证据损毁。成都市城市管理委员会树立审慎包容监管理念，坚持平衡执法的力度与温度，制定《成都市城市管理现场执法操作实务工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》），建立“适用条件审查、前置手段运用、程序公正保障”三套机制，在法律规定的基础上，对扣押措施进一步予以更加严格的规范，力争少用甚至不用扣押措施，以及更加人性化地运用扣押措施，确保当事人的合法权益和执法部门的威严都能得到有力保障，尽最大可能让当事人感受到城市管理的温暖。

一、建立适用条件审查机制，保证扣押依法审慎行使

（一）执行更加严格的审批程序

城管执法部门实施扣押措施的，应当依照法律法规规定的条件、程序和期限执行。针对违反《城市市容和环境卫生管理条例》的违法行为特点，在《中华人民共和国行政强制法》规定基础上，成都实行更加严格的扣押审批手续。要求行政执法人员实施扣押前必须向行政机关负责人书面报告并经批准，若情况紧急，需要当场实施扣押的，应当首先向行政机关负责人电话报告，经批准后再实施，并在24小时内补办书面手续，避免了不及时实施扣押可能影响公共利益或者案件查处的窘况。

（二）设置更加严谨的前置条件

严格扣押涉嫌违法的工具、物品的4种情形：（1）适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；（2）当事人拒不改正或者有证据证明其转移财产逃避义务的；（3）有可能危害人身健康、威胁公共安全、破坏环境资源的；（4）有法律、法规规定的其他情形的。针对大多数违反市容和环境卫生管理的违法行为危害不大的实际情况，成都明确规定，为制止违法行为而实施扣押的，应在扣押前进行两个前置判断：一是紧迫性判断，即该违法行为是否必须立即制止，否则将发生更加严重的、不可逆的后果；二是唯一性判断，即是否除了扣押，依靠行政处罚等其他行政管理手段均不能立即制止该违法行为。只有当这两个判断在逻辑和事实上均成立，才可考虑实施扣押。

（三）明确更加细致的限制条件

针对违反市容和环境卫生管理的绝大多数违法行为均能通过录像、拍照等检查手段获得充分现场证据的实际，成都明确了为防止证据损毁而实施扣押的限制条件：当证据存在损毁风险，且确实无法通过录像、拍照、勘测、检测等手段现场取证时，优先采取证据先行登记保存的办法取证；只有在证据先行登记保存仍然不足以固定证据，如就地封存证据存在证据损毁转移风险、违法行为发生地不具备封存条件、当事人缺乏保管证据能力、7天时限太短无法取证等情形，才可考虑使用扣押措施。

二、建立前置手段运用机制，力争把问题解决在扣押前

（一）堅持宣传劝导先行

成都要求各级执法队伍在扣押启动前，要主动占领法治高地、发出舆论先声、凝聚执法共识，为后续的具体实施做好氛围铺垫、争取群众支持，推动当事人自行整改。在宣传内容上，充分讲清违法行为的危害，法律法规的立法目的、涉及的具体条款，以及正确的做法等，说好“什么不能做”“为什么不能做”“能怎么做”三个关键问题。形式上，在违法行为多发点位、潜在点位和拟采取扣押的点位，通过摆牌子、拉标语、放喇叭、贴公示、设劝导员等方式进行针对性宣传。在宣传对象上，在普遍性宣传的同时，重点针对违法行为当事人点对点教育劝导，在当事人无法有效交流时，应采取迂回策略做通思想工作。

（二）坚持源头治理先行

在严格落实《中华人民共和国行政强制法》第五条“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制要求”，成都积极开展“城管队员进社区”试点，建立微网实格化的城管综合治理服务队，打通末端城市治理的“最后一公里”，广泛收集民意，及早发现问题，运用“721工作法”化解违法行为背后的矛盾，力争“小事不出小区，大事不出社区，难事妥善解决”，实现源头治理。进一步细化审慎包容监管措施，对因配套设施不足、具有合理性的摆摊设点，通过设置便民服务点位加强管理并予以规范；对确因营生技能有限、家庭收入较低而摆摊经营的违法行为人，指导街道办事处联合相关部门、机构积极加以帮扶，协助其解决具体困难。

成都市城管执法人员现场检查  作者提供

（三）坚持手段循序渐进

成都要求各级执法队伍按照方法可控、力度递增的原则治理违法行为，固化、程序化前置手段，把扣押作为非必要不使用的最后手段。能通过宣传劝导和源头治理制止违法行为的，不得直接实施行政处罚；能通过赋予整改机会和实施行政处罚停止违法行为的，不得直接实施物品扣押。对未开展宣传劝导、未实施源头治理、未尝试通过行政处罚等其他力度较低的手段制止违法行为，径行实施扣押措施造成执法纠纷的，予以问责，确保扣押的前置手段真正落地运用、化解问题，切实杜绝扣押“第一个上”。

三、建立程序公正保障机制，确保扣押全过程公平合理

（一）努力维护当事人利益，减少扣押损失

成都设定“一线一条”两个扣押“门槛”，防止过度扣押、为扣押而扣押，最大限度地减少当事人的利益损失。一是设定扣押财物的“范围线”。扣押的财物以能制止违法行为或达到取证目的为限，不得扣押与违法行为无关的财物，不得扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品，能扣押部分财物即可的不扣押全部，能扣押小额财物即可的不扣押大额财物。二是设定扣押程序的“进度条”。在扣押实施前，做最后努力，促使当事人自行整改，力争不用扣押；在扣押实施过程中，若当事人自愿整改，则中止或终止实施；在扣押完成后，若目的已经达到，立即解除扣押。

（二）主动适应“阳光下执法”，做好摄像留证

《工作指引》规定，扣押时要全程录像拍照，客观反映执法过程，监督执法行为，以“铁”的事实消除可能的争议。录像拍照时，在时间上做到全程录、录全程，执法不停不中断，若因故障等因素中断，则予以文字说明；在方式上体现好场景、人员、动作、对话和证据、文书、相关物品，全景、近景与特写相结合，最大限度地还原现场情况，确保看得清过程、听得清对话。同时，以规范的言行正确面对执法相对人和旁观者的合法拍摄，主动接受群众监督。

（三）严格落实流程化步骤，规范权力行使

《工作指引》进一步细化、规范了扣押执法程序，以此约束执法权力，保障执法公正。一是细化准备程序。明确扣押预案制定、人员编组建立、现场情况判断、临场行动调整的内容要求，细化准备工作，确保执法准备有条不紊、细致周到。二是规范实施程序。在法定程序基础上，将扣押程序细化为进场、实施、签字三个阶段20个具体步骤，确保扣押言行规范、形象良好、程序严谨。三是明确两条禁令。严禁临时起意，不了解现场，不熟悉实情，无工作方案，无足够力量，仓促决定实施扣押；严禁以快速制止违法行为为理由，简化工作程序，贸然、突然实施扣押。

为确保三套机制落地落实，成都市城市管理委员会在制定印发《工作指引》后，召开会议多次提出落实要求，并采取现场集训、网上培训、法律服务周讲堂，以及拍摄制作执法示范片等方式，确保规范扣押措施的三套机制真正进入基层一线执法人员的头脑，转化为规范的执法行为。从反馈情况看，各级执法队伍治理市容秩序更加规范有序，杜绝了粗暴扣押、任意扣押、违法扣押的发生，为成都再次进入“中国最具幸福感城市”榜单作出了积极贡献。

（责任编辑：荣荣）