生活垃圾分类全过程考核评估体系研究

杜昕睿?周颖君?胡涛?罗锋?闫术

一、引言

习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调：要普遍推行垃圾分类制度。2017年，国务院办公厅发布《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号），对推进我国生活垃圾分类制度具有里程碑意义。深圳市响应国家普遍推行生活垃圾分类制度战略，作为经济发达、人口密集、土地稀缺的新兴超大城市之一，以及国家可持续发展议程创新示范区、中国特色社会主义先行示范区，目前已基本建立起生活垃圾分类处理体系，实现了垃圾处理从“基于混合”向“基于分类”、从主要设施效能提升到全链条集成优化、从人工监管到智能高效监管、从传统粗放管理到精细化量化管理的转变。生活垃圾从混合收运处理向分类收运处理转变，加大了垃圾收集、运输和处理环节的复杂性，全链条处理系统中责任主体、技术类型、數据信息的剧增，使得管理难度加大，政府的精细化管理理念也对生活垃圾分类考核评估工作提出了更高的要求。垃圾分类相关的研究，目前重点集中在分类管理体系、分类处理技术及居民分类行为等方面，而从政府管理角度，针对如何对生活垃圾分类投放、收运、处理全过程进行考核评估的研究较少。本研究主要通过调研梳理我国部分城市的垃圾分类考核评估体系，提出生活垃圾分类全过程考核评估体系构建思路及建议，以期为进一步建立规范化、程序化、标准化、定量化的考核评估体系，提升生活垃圾分类管理政策的有效性和生活垃圾分类全过程管理质量奠定基础。

二、生活垃圾分类考核评估体系研究进展

针对生活垃圾分类考核评估体系的研究，在分类指标评估方面，曲晓燕等人根据《城市生活垃圾分类及其评价标准》（CJJ/T 102—2004），以垃圾分类知晓率与参与率、垃圾分类收集容器配置率、垃圾运输车配置率等效果指标和各环节资金投入情况为重点，构建了北京垃圾分类处理评价指标体系，采用层次分析法确定各指标权重，以此分析北京市垃圾分类存在问题；在分类绩效评估方面，张媛等人认为，在垃圾分类工作“成熟期”，垃圾分类绩效评价应由考核政府推动工作的有效性向分类主体的投放行为进行直接性评价转变，进而构建了包含前端分类投放、垃圾物化分析、垃圾处置情况、社会协同和政府监管等一级指标的绩效评价体系；李乐兰对我国部分城市垃圾分类绩效评估指标体系进行了比较分析，并借鉴绩效评估模型中的绩效棱柱模型，构建了包含利益相关者、分类流程、分类能力和分类成效四个维度为一级指标的垃圾分类绩效评估指标体系，并进行了实证研究；在关键环节评估方面，王震以上海市垃圾分类监督体系为基础，提出源头分类评估指标体系需在检查硬件配置规范性基础上，将居住区、单位收运的各类垃圾量和分类纯净度作为评估重点，通过量化评估推进源头分类投放和收集等工作；张矢宇等人以武汉市杨园街道为研究对象，建立包含运行评价、环境评价、经济评价等三方面共20个指标的垃圾收运系统指标体系，并通过层次分析法和模糊综合评价法进行系统评价。

以上研究或是侧重于政府绩效评估，或是针对垃圾分类各环节的综合评估，但均以考核评估指标体系的构建为核心，包含了系统运行、成效及经济等多方面的关键指标，综合了生活垃圾分类投放、收运及处理等各个主要环节。然而，近年来，由于垃圾分类工作推进速度快、分类要求不断提高、以及多部门参与等原因，生活垃圾分类考核评估的范围和关键指标也在不断变化。

2021年，住房和城乡建设部发布《城市生活垃圾分类工作评估细则》（建城〔2021〕58号），明确从体制机制建设、推动源头减量、分类投放、分类收集和分类运输、分类处理、组织动员和宣传教育、基层组织建设和社区治理、文明习惯养成等方面进行垃圾分类工作考核评估。与2018年发布的《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》相比，这一政策侧重点由分类处理体系建立和分类覆盖率提升转变为对体系优化完善、分类成效和习惯养成等方面，同时加强了对考核指标的量化程度，包括居民小区生活垃圾分类覆盖率、居民垃圾分类知晓率、垃圾分类参与度、完成升级改造的分类投放收集点（站）比例、生活垃圾回收利用率、厨余垃圾分类率、生活垃圾无害化处理率、垃圾分类纳入国民教育体系的学校占比等指标。

三、国内部分城市生活垃圾分类考核评估体系分析

（一）北京市

2020年5月，修订后的《北京市生活垃圾管理条例》正式实施，垃圾分类执法检查和考核力度随之提升。执法检查覆盖居民小区、餐饮行业、商场等十类责任主体，通过暗查暗访、核实举报曝光、调取监控探头等多种方式展开。同时，进行生活垃圾分类日常考核评价，开展垃圾分类日常检查、农村生活垃圾治理检查、居民现场问卷调查等具体工作。并将各区垃圾分类工作纳入市级综合考评，逐步建立起综合考核评价体系。2022年，北京市生活垃圾分类推进工作指挥部办公室发布新版《生活垃圾分类考评指标方案（试行）》，其中明确了家庭厨余垃圾分出率、生活垃圾减量率、分类体系建设管理达标率、居民自主分类投放准确率、问题处置及清运不及时管理、数据信息报送管理等关键指标及主要考察内容。

（二）上海市

《上海市生活垃圾管理条例》要求，建立垃圾分类实效考评机制，考核对象包括街镇、区、重点公共机构和公共场所等。在2022年度的考核细则中，区级综合考评由街镇垃圾分类实效综合考评（80分）和分类体系建设运行达标考评（20分）两部分组成。第一部分街镇考评包括对居住区、单位、沿街商铺、公共场所的投放管理情况及可回收物中转站建设管理情况的第三方测评、社会评价、区分减联办考核及联席会议成员单位考核；第二部分考评包括各区生活垃圾回收利用率、分类收运处体系建设进度和作业规范执行情况等方面。从评分细则上看，上海市垃圾分类实效测评中，除了对设施设备配置、分类宣传等内容进行考评，还对可回收物服务点管理、长效管理机制、居民参与及分类实效等内容进行考评。分类体系建设运行达标考评中，重点考核清运车辆、转运及处理设施设备、管理规范等内容，重点对场地及车辆冲洗废水规范排放，以及设施烟气、污水、臭气等污染物监测和达标排放等情况进行考核。

（三）广州市

2020年，广州市生活垃圾分类管理联席会议办公室印发《广州市生活垃圾分类处理工作考核暂行办法》明确：广州市采用四级考核制度开展垃圾分类处理工作考核，即市对区，区对镇街，镇街对村居，村居对区域内居住小区、机团单位、经营区域、公共场所的生活垃圾分类管理责任人，分别进行考核排名。下一级考核结果列入上一级考核组成部分，相同指标的分值在不同的层级设置不同的权重。市在区对镇街考核成果的基础上，结合实地复核和评估情况，对全市镇街的考核等次进行综合评定和排名。考核方式主要包括审核自评、实地抽查和调查访问，定期汇总考核资料，按季度开展对区、镇街、村居的考核排名。考核内容侧重考核对象开展生活垃圾分类工作的进步程度和成效增量，主要包括组织动员、示范创建、设施配置、工作效果、考核执法、加减分项等方面。其中，在關键指标控制方面，对其他垃圾减量率、城市生活垃圾回收利用率、餐厨垃圾分类准确率、居民习惯养成（知晓率、参与率、满意度）等指标进行考核。

（四）深圳市

深圳市初步建立起市、区两级生活垃圾分类管理模式。考评方面，在住房和城乡建设部发布的评估细则基础上，进一步制定考评细则，对部分指标进行了细化量化，具体考核指标方面的特色见表1。

（五）总结

各城市普遍推行多级考评制度，以区、街镇、村居等为考核对象，通过逐级自查、抽查、汇总及报送等方式，对各区域的垃圾分类工作进行整体评估考核。考核内容主要包括分类设施设备配置及管理、分类收运体系、分类处理体系、垃圾分类实效、源头减量、组织动员和宣传教育、示范创建、信息报送管理等，考核覆盖范围逐步从居住区、事业单位拓展到公共机构、公共场所、经营区域等，对分类实效、规范收运处理等方面的考核力度也进一步加大。为响应精细化管理要求，考核指标中量化指标增多，如生活垃圾回收利用率、家庭厨余垃圾分出率、玻璃分类率、生活垃圾减量率、餐厨垃圾分类准确率、居民垃圾分类知晓率、参与率等，评估考核内容和结果更加科学、客观，更能反映垃圾分类工作实效。另外，垃圾分类考评也更注重社会和民意调查，多城市在考评内容中加入市民垃圾分类满意度调查，例如，上海市在考评中加入社会评价内容，由各级代表、社会监督员和市民通过填写问卷方式表达对垃圾分类工作的满意度。

同时，也能看出，现阶段各城市的垃圾分类工作考评体系较为侧重源头分类行为、源头分类效果、宣传与习惯养成等方面的考评，而收运、处理环节尤其是关于其他垃圾的考核，主要通过传统的环卫工作考核开展。因此，由于主管单位和考核体系的差异，导致对生活垃圾分类投放、分类收运及分类处理等全链条的考核评价难以实现。

四、考核评估体系优化建议

（一）建立综合考核评估体系

以生活垃圾分类为核心，构建城市生活垃圾治理全过程考核评估体系，是提升生活垃圾分类管理能力和实效的必要手段。本研究根据国家层面和各城市垃圾分类管理现状，以考核评估和提升垃圾分类实效为目标，制定了垃圾分类处理全过程考核评估体系架构。

其中，考核评估指标体系是整个考核评估体系的核心，制定考核细则的关键在于关键指标的确定。指标体系建立应通过政策研究、指标筛选、指标优化等方法，覆盖生活垃圾分类管理各环节，以及基础工作指标、技术经济指标、成果效益指标等多方面。进一步，依托考评指标体系和考核数据，围绕经济、技术等方面定期开展综合评估，可实现对生活垃圾分类管理政策的优化。结果运用是实现考核评估目标的关键环节，坚持问题导向、以评促改、激励约束的原则，通过考核评估发现当前阶段垃圾分类处理工作主要问题并推进整改和完善，通过奖罚政策加强对各相关责任人的激励和约束。此外，应对应建立科学的组织保障、人才保障、技术保障、质量保障机制，保障垃圾分类处理考核评估体系科学、规范、与时俱进（图1）。

（二）加强量化考核评估指标

考核评估过程中，涉及的考核人员众多，为保证评分标准一致、评分公平公正，在细化明确评分标准的同时，也应尽量保证考核指标的客观性，增加定量化指标的数量、明确指标计算方式，减少主观评判指标（表2）。

（三）运用信息化手段实现数据共享

综合运用物联网、大数据等新一代信息化技术手段，以垃圾分类为基础和核心，构建涵盖生活垃圾分类投放、收运、处理等全链条的数据库，将相关各环节及要素的管理串联起来，实现各相关部门、单位生活垃圾全链条监管及考核数据的共享，满足生活垃圾分类全过程考核及综合评估需求。

参考文献

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[5]张矢宇，辜子瑱，张宇，等．武汉城市生活垃圾分类收运系统综合评价[J]．交通节能与环保，2021，17（6），46-49＋54．

（责任编辑：荣荣）