论如何通过农村集体资产清产核资推动农村集体产权制度改革

徐会娟

摘要： 做好农村集体清产核资管理工作， 是推进农村集体产权制度改革进一步向纵深发展的必要前提。农村集体资产是广大农民群众日常生产经营中不可或缺的重要生产资料， 但近年来， 农村集体资产出现了流失问题， 使得各级政府和相关部门愈发重视农村集体资产清产核资工作。文章从农村集体清产核资、 产权制度改革概述入手， 简述了清产核资的重要意义、 存在的问题， 并提出做好清产核资实施产权制度改革的策略建议。

关键词： 农村集体资产; 资产清产核资; 产权制度改革

DOI：10.12433/zgkjtz.20240806

一、 农村集体资产清产核资概述

农村集体资产是农业财产的一种象征形式， 是我国农业经济社会发展建设和全体农民实现社会共同富裕最主要的物质形式。清产核资是农村集体资产量化的重要基础， 不仅是确定资产范围的重要依据， 也是推动农村集体产权制度改革取得成功的关键因素和重要保证。基于对农村集体三资整体情况的全面了解， 我们将重点关注乡镇集体经济机构的营业性项目负债、 非经营性资产、 资源性资产及其债权欠款等方面， 并进行深入调查研究， 目的是全面清检核查农村集体共有资产、 负债和各种重要资源的存量、 结构及其分布情况等， 依法、 依规、 科学合理地划分农村集体资产所有权归属范围， 健全管理制度、 防止资产流失， 为开展农村集体产权制度改革夯实基础。

二、 农村集体产权制度改革发展现状

农村集体产权制度改革是有效保护广大农民群众合法权益， 使农村集体资产发挥最大经济效益的重大举措。农村集体产权制度改革和清产核资工作是在《国务院推进乡村集体产权制度改革的若干意见》和《地方政府相关部门农村集体产权制度改革实施指导意见》的基础上开展的。农村集体产权范畴确定后， 再根据当地的实际状况进行改革。在各项工作任务的制定过程中， 要以严格保护、 责任明确、 归属清楚、 流转顺畅为基本条件来满足最先进的乡村集体现代产权制度的要求。在实践创新过程中， 应积极研究集体经营性资产、 农村非经营性资产、 集体资源性资产的实现途径， 辅助健全农村社会治理体制， 增强农村经济集体经济的发展能力。

三、 开展农村集体资产清产核资的重要意义

清产核资是我国农村集体产权制度改革中的首要任务， 该项社会活动能否深度开展， 将直接影响我国农民对农村集体产权制度改革意义的认识。农村集体资产清产核资工作的好坏事关农村集体产权制度改革成效， 而且该项工作的顺利完成是加速农村集体产权制度改革步伐的重要保证。随着当前农业改革步伐的进一步推进， 农村集体权益结构出现了很大改变。积极、 全面地进行农村集体资产清产核资工作， 有利于政府赋予农户更大的权力， 把集体资产的所有权确权到不同层级的集体经济组织成员， 将集体所有财产的所有权划分给不同层级的集体经济组织成员， 并以股权或比例的多种形式将其转化为可以参加集体收益分配的实体， 以此确保集体所有财产的合理使用， 从而建立完整、 健全的农村集体运行机制， 使农户分享农村集体发展带来的巨大收益。同时， 还可以形成有效的民主管理机制和民主监督机制， 切实摸清集体家底， 保护好、 利用好资源性资产， 盘活并用好经营性资产， 管护好非经营性资产， 助力农业集体健康发展， 给农业发展注入新活力。

四、 做好农村集体资产清产核资， 不断推动农村集体产权制度改革

（一）摸清集体家底、 清查债权债务， 为明确农村集体产权奠定基础

通过开展清产核资， 可全面清查农村的各项资金、 资产及资源， 可清查农村集体所有的债权债务。通过清查、 实地盘点、 账务核实摸清集体资产和资源的存量、 分布、 结构状况， 通过公开、 公示及整改等方式保证清产核资结果的准确性。通过开展集体债权债务的清查， 有利于重新核算农村债权债务， 并对所有拖欠实行集中分类管理： 对于有偿还能力的村集体， 可制定相应的偿还办法; 对于没有偿还能力的村集体， 则需要根据欠费情况建立清偿机制， 可与农户一起研究， 提出减免、 延期还贷或采取借贷的方法归还欠费。对于长期无法收回的账款， 集体经济组织也可与乡级主管一起研究， 在审查批准后便可核销账款。涉及违规违纪的， 应移交纪检监察机关处理; 构成犯罪的， 移交司法机关依法处理。

（二）进一步规范农村财务管理行为

开展清产核资， 是进一步强化社会集体固定资产财务管理能力建设的一项得力措施。当前， 有些地区政府仍然面临着集体资产管理不严格、 监督不到位、 利润分配不公开等明显的社会问题， 导致集体资产流失。通过开展清产核资， 可使农村财务管理关系更为清晰， 从而提升农村集体资产管理水平和服务质量。另外， 可在清产核资的基础上构建农村集体资产核算报表体系， 进行集体资产管理记录， 从而提升农村财务工作人员的专业水平和标准化程度， 进而提高农村经济社会管理水平。

（三）进一步改善干群关系， 有利于维护农村社会和谐稳定

农村的财务不公开、 资源发包和资产处置不透明， 是引发农民群众上访、 导致干群关系紧张的重要因素。通过开展清产核资， 可以及时公开资产和资源状况， 明晰债权债务关系， 使各项财务收支更加透明。这样一方面可以消除农民的疑虑， 化解干群矛盾; 另一方面， 可以增强群众的集体责任心和归属感， 激发群众参与集体资产监督管理的积极性， 尤其是在资源发包、 工程建设招投标等集体重大项目中发挥广大群众的民主监督作用， 可将事后监管变成了事前、 事中、 事后的全员监管， 从而进一步规范村党员干部的言行， 完善城乡干群的人际關系， 切实做到给广大群众利益一份“光明”， 还村党员干部一份“清白”， 从根源和机制上高效控制城乡基层单位的腐败情况， 进一步促进农村基层党风廉政建设。

五、 在村集体产权制度改革清产核资工作中存在的问题

在我国产权制度改革过程中， 集体资产清产核资工作极为重要。通过开展合法、 合理、 合规的清查， 可让农民了解其重要性， 从而使这项工作顺利开展。但是受各种客观原因所限， 改革过程中仍然存在一些问题。

（一）清产核资工作的整体思路不够清晰

一方面， 基层工作者认为此项工作是走过场， 并未从思想上引起高度重视。同时， 相关宣传工作不够深入， 许多农民并不了解农村集体资产清产核资的制度、 程序和方法， 缺乏积极性， 也没有参与其中; 另一方面， 农村集体资产清产核资是一项涉及面广、 政策性强的工作， 但在实际工作中， 乡镇领导认为农村集体资产不多， 工作量不会很大， 因此， 没有组织相关人员投入清产核资工作， 导致资源性资产清查数据与不动产登记、 自然资源确权登记数据之间存在较大差距， 无法形成有效的衔接。

（二）农村集体清产核资工作人员缺乏

目前， 乡镇普遍缺乏熟知基层农经工作的人员， 编制不足且多年没有招录新人， 造成财经队伍人员老龄化现象严重。农经工作缺少经费， 市、 县级农经部门组织乡镇农经工作人员参加培训的机会少之又少， 造成工作人员对政策理解不透， 工作方式方法不统一。

（三）农村清产核资工作宣传不到位

清产核资工作任务重、 时间紧， 加上平时缺乏对清产核资工作的宣传， 因此， 个别干部对此项工作存有畏难情绪， 部门之间相互推诿情况时有发生。也有一些干部对清产核资工作认识不足， 把此项工作当成普通的报表及日常工作进行， 敷衍了事。一些村干部认为， 村级资产很少， 也无经营性资产， 花费大量的人力、 财力改革无实质意义。一些村民也对这项政策了解不深， 以为集体资产都由村干部掌控， 村民既做不了主， 也受不了益， 说了话还得罪人， 不愿意参与。

（四）农村清产核资工作监管机制不完善

一方面， 清产核资工作中， 管理体制存在一定缺陷。乡镇机构改革后， 以农村经营管理服务站为依托， 成立了乡镇农村集体“三资”委托代理服务中心， 负责对农村集体的资金、 资产、 资源进行管理， 但由于代理服务中心人员少， 且具有一定流动性、 业务素质不高， 影响了农村集体“三资”监管工作的连续性和正常性。另一方面， 从农村集体资产清产核资监督管理工作的开展情况来看， 大部分城镇村都出现了“三资”管理工作紊乱、 集体所有固定资产底数不清、 集体所有资产处置不合理等现状， 有规章制度难执行， 主要体现为： 一是集体所有建设项目的招投标制度流于形式， 落后或根本不能实施招标， 或不能有效依据集合建设项目的招投标办法正常运行; 二是集团资产收购、 处理和重大举债未按程序进行， 随意性大; 三是农村非生产性开支过高、 过乱、 随意性大， 库存现金超限额， 大额资金支付未经村民代表大会集体决定， 阻碍了农村集体资产清产核资工作的开展。

六、 做好农村集体资产清产核资， 实施农村集体产权制度改革的策略

（一）理顺新型农村集体清产核资总体管理工作思路

为解决新型农村集体清产核资问题， 进一步推动新型乡镇集体产权制度改革管理工作， 必须统一掌握新型农村集体经济组织的固定资产实值， 细分资产构成、 分配方式和效益， 稳妥推进所有权明确、 公示透明、 监管高效的新型农村集合产权制度建设。在全面开展农村集体经济组织产权制度改革之前， 地方政府有关机构和工作人员应理顺改革思路， 立足现实， 进一步细分农村集体经济组织清产核资管理工作的要点， 并逐一履行主体职责， 以规范农村清产核资管理工作。具体而言， 地方政府相关部门要发挥主导作用， 根据农村集体经济组织发展战略和国家产权市场体系改革的相关规定， 进一步细化农村集体资产清产核资的管理工作目标， 并形成具有可操作性的管理工作计划。在此基础上， 举办相关专题会议， 对相关工作做出具体部署， 并做好服务培训管理工作， 以帮助农村集体资产清产核资工作者进一步熟悉核资方法， 提高相关管理工作的开展水平。在农村集体资产清产核资过程中， 还必须在国家有关会计准则的指引下， 对各村集体拥有的债权债务、 资本等予以全部清查、 核对， 并按照相关规定加以披露， 保障全体农户的知情权。此举可为以后的国家资产清产核资工作和农村集体经济组织产权制度改革打下坚实的基础， 并提高相关工作实施的实效性。

（二）建立完善的清产核资工作人员体系

当前， 要想有效解决农村地区集体产权制度改革发展中的各种问题， 必须着眼于农村现阶段集体组织结构的集中优化， 形成更具规模化的农村集体组织。有关地方管理部门也要着眼于建立健全农村改革领导小组， 成立集体清产核资工作组织， 选拔业务素质和社会责任意识强的工作人员， 人员构成中应包括村干部、 代理会计、 负责人、 文书、 村级报账人员等。重点是做好集体清产核资的各项活动， 并制定健全的社会责任体系， 形成具体的管理工作规划， 对各项工作的开展进行集中统筹， 并委托会计师事务所、 资产测量队等工作人员协助， 以提高各项财务数据的公允性， 保证各项程序规范合法， 这样才能保证清产核资活动高效进行。

（三）做好清产核资工作的全面宣传

在清产核资工作深入开展的过程中， 要注意从多方面积极调动广大人民群众， 特别是基层一线党员干部的积极性， 促使更多政府职能部门的工作人员对清产核资工作的深入开展进行有效引导， 并有针对性地进行各项宣传活动， 使更多村民意识到深入开展清产核资工作的重要性。例如， 村级组织可以在村内举办宣传管理工作部署会议、 动员会议， 定期组织服务技术培训等活动， 各乡镇办公室应规范化地印发改革宣传工作手册、 宣传单等， 并通过网络平台、 公告宣传栏、 广播电视等手段确保各项宣教活动落到实处， 从而引导更多基层民众积极监督清产核资管理工作的开展。

（四）严格落实清产核资监管机制

农村集体资产清产核资过程中， 要建立健全监管制度， 并设立专门的领导小组， 监管并引导清查工作， 以提高农村清产核资工作效率。具体措施主要包括： 一是确定监管检查期限。集体资产清产核资工作要确保在每年年末， 由各村乡县逐级汇报一次清产核资情况， 并实现对农村集体资产的动态监测管理; 每两个月进行一次督查工作， 由专门的管理工作组带领组织督查清产核资过程中發现的重大问题， 并提出具体的整改要求。二是制定清产核资的考核办法。对连续多次清产核资工作开展情况良好的乡（镇）、 村， 进行通报表彰， 并予以相应奖励; 对于监管检查中出现的违规违纪、 不作为等问题， 要追究其所在乡（镇）政府相关部门工作人员的领导责任， 严厉打击侵占集体资产、 违法处分集体资产等犯罪行为; 对于资产管理混乱的村， 应责成其在限期内整顿管理工作； 对于妨碍、 干预、 不协助清产核资管理工作的人员， 要依据相应的法律法规做出处置。

七、 结语

农村集体清产核资管理工作具有工作任务重、 时限紧、 涉及面广等特点， 要求在组织和履行农村集体清产核资管理工作时， 要兼顾效益与质量。健全农村土地清产核资、 集体所有资产管理工作等各项规章制度， 为管理工作的实施提供参考和依据， 从而实现农村土地清产核资与管理工作的标准化。与此同时， 也需要立足于农村集体经济机构的客观事实， 建立专门的组织， 以确保清产核资结果的可信性。唯有保证农村集体资产清产核资工作的高效实施， 才能真正推动农村集体产权制度改革， 从而为提升农村生产经营管理水平、 提高农村集体财产收入和建设社会主义新农村提供有力保障。

参考文献：

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