新工会审计条例的解读与启示

王李

【摘 要】 工会审计是我国审计体系及内部审计的重要组成部分，对提高工会经费使用效益、维护工会资产安全发挥了重要作用。2023年3月，新《中国工会审计条例》经全国总工会党组审议通过后正式实施。新工会审计条例是党中央对工会审计工作集中统一领导的细化、实化、制度化，是今后开展工会审计工作的制度保证与规范指南。文章从加强党的领导、保证工会审计权威性、促进工会审计体系建设、保证审计整改有效性以及形成工会特色的内部审计文化等方面对新工会审计条例进行了全面解读，期望对工会审计实务工作有所启示。

【关键词】 工会审计； 内部审计； 监督评价； 合规文化

【中图分类号】 F239  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）11-0030-05

一、引言

2023年3月，新《中国工会审计条例》（以下简称新工会审计条例）由第十七届中华全国总工会党组第149次会议审议通过并印发执行。原工会审计条例是2011年4月颁布实施的①，距今已有十多年，虽然在保障各级工会经费审计、有效行使审计监督权力、保证工会组织健康运行等方面发挥了重要作用，但随着我国经济发展与社会进步，特别是十八大以来审计工作中的成熟制度编入《审计法》等法规中[ 1 ]，以及2021年《工会法》修订实施，为工会审计提供了新的指南，也提出了新的发展要求，作为我国审计体系及内部审计的重要组成部分，工会审计需适应新时代发展要求，适时对工会审计条例进行修订，为工会审计的高质量发展打下坚实良好的制度基础。

二、新工会审计条例的主要变化

（一）坚持党对工会审计工作的领导

原工会审计条例中没有党对工会审计领导的内容，仅指工会审计是各级工会经费审计委员会对工会经费收支、资产管理等全部经济活动的真实、合法与效益实施的审计监督。2021年10月，全国人民代表大会常务委员会第31次会议审议通过了《审计法》，其中第二条明确规定“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”[ 2 ]。所以，作为我国审计体系及内部审计的重要组成部分，工会审计必须坚持、体现党的领导。

1.明确党领导工会审计的总原则

新工会审计条例[ 3 ]第一章总则中明确规定“为加强党对工会审计工作的领导，规范工会审计行为……制定本条例”。同时在第三条工会审计定义中明确指出“工会审计是指各级工会经费审查委员会在同级工会党组织领导下……实施独立、客观的监督、评价和建议的活动”。首次在工会审计条例中明确工会审计在同级工会党组织领导下开展工作的原则。

2.细化党对工会审计的领导

新工会审计条例[ 3 ]第十一条强调“经审会定期向同级工会党组织报告审计工作”，在制度上明确了经审会不仅需要向同级工会会员大会或者会员代表大会负责并报告工作，而且还须向同级工会党组织报告审计工作。新工會审计条例第四十四条、四十七条进一步明确“经审会应当每年向同级工会党组织和工会委员会报告审计结果和整改落实情况”，“各级工会党组织应当建立健全党领导工会经审工作机制，各级工会党组织、领导班子应当定期听取经审会的审计工作汇报，加强对经审工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理”。上述规定细化了党对工会审计工作的领导，成为工会审计工作有效开展的基本保证。

（二）扩展工会审计范围

1.突出政策性

新工会审计条例[ 3 ]第二十一条第一款明确规定“贯彻落实党和国家相关重大经济社会政策措施以及全国总工会决策部署情况”应进行审计。工会工作具有高度的政策性，须紧紧围绕党中央的重大决策部署，工会审计相应须对重大政策的贯彻落实情况进行审计监督，突出工会审计的政策性，这也是与原工会审计条例相比在审计范围方面的重要变化之一。

2.内部控制与风险管理纳入审计范围

在原工会审计条例中，工会审计对工会经费收支、资产管理等进行审计监督，在新工会审计条例中，不仅包括工会经费收支、资产管理等原有内容，而且新增对内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议。强调内部控制、风险管理在工会资产管理中所起的作用越来越重要。

3.强化审计频率

新工会审计条例[ 3 ]第二十二条规定“经审会对本级工会预算执行情况要每年审计，对下一级工会预算执行情况的审计至少在本届任期内全覆盖”，强化了经审会任期内的审计责任与审计任务，要求经审会有效履行审计工作职责，保证工会审计工作目标与任务的连续性、明确性。

此外，新工会审计条例还强调对经费预算编制和调整、预算执行、决算草案以及财务收支情况的审计，并强调对“经费预算编制和调整及决算”进行审计，进一步加强了工会财务预算、决算工作的审计监督。另外，在新工会审计条例中增加了“经审会可以对被审计单位依法依规进行全面审计，也可以对其中的特定事项进行专项审计或者专项审计调查”，从外延与内涵两方面进一步扩展了工会审计范围，加强了工会审计监督检查的有效性。

（三）保证工会审计权限

在工会审计权限方面，与原工会审计条例相比，虽然条款数没有变化，但新条例涵盖的工会审计权限保障内涵丰富，具体表现在如下方面。

1.强调被审计单位负责人的责任

新工会审计条例[ 3 ]第二十六条规定“被审计单位负责人应当对本单位提供资料的及时性、真实性和完整性负责，并作出书面承诺”，对被审计单位负责人提出了具体的审计配合要求。被审计单位负责人应对工会审计工作高度重视并以身作则，积极配合，可为工会审计项目的顺利进行提供便利，促进被审计单位全员上下均高度重视、认真对待工会审计项目，将对审计项目开展起到事半功倍的效果。

2.强调经审会负责人的审计权限

新工会审计条例[ 3 ]第二十九条规定“经经审会主要负责人批准，有权对可能被转移、隐匿、篡改、毁弃的财务、会计资料及与财务收支相关的业务、管理等资料，采取暂时封存的措施”，这对保证工会资产安全、完整，维护审计严肃性具有积极意义。

3.强调被审计单位不得拒绝、拖延、谎报

此项规定不仅能保证工会审计工作可顺利获得审计材料，而且对被审计单位的配合提出了明确要求，以保障具体工会审计项目的顺利开展。

（四）完善工会审计程序

1.强化工会审计整改

新工会审计条例[ 3 ]进一步强化了对工会审计整改的具体要求：“审计组在审计实施过程中，应当及时督促被审计单位整改审计发现的问题。”强调“经审会在出具审计报告、作出审计决定后，应当在规定的时间内检查或者了解被审计单位的整改情况”。对定期审计项目则明确“经审会可以结合下一次审计，检查或者了解被审计单位的整改情况”。明确“被审计单位主要负责人是整改第一责任人”，“各级工会应当建立健全审计发现问题整改机制，对审计发现的问题和提出的建议，被审计单位应当及时整改，并将整改结果书面报告经审会”。另外，还强调了审计回访等。这些都进一步督促被审计单位对审计发现问题“真改”“实改”。

2.促进建立健全内部控制

新工会审计条例[ 3 ]第四十九条中明确“各级工会对经审会审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题，应当及时分析研究，制定和完善相关管理制度，建立健全内部控制措施”。这是通过工会审计促进被审计单位健全内部控制的有效方式之一。

3.明确工会审计项目组人员的构成

明确审计组审计人员不得少于2人，实行审计组组长负责制。在向有关单位和个人进行调查时，审计人员应当不少于2人。

（五）细化审计工作保障

与原审计条例相比，新工会审计条例对工会审计工作保障进一步予以细化明确，體现在如下方面。

1.对工会审计人员的保护

新工会审计条例[ 3 ]第五十九条规定：“工会审计人员因履行职责受到打击、报复、陷害的，工会党组织、领导班子应当及时采取保护措施，并对相关责任人员进行处理；涉嫌犯罪的，移送有关机关依法追究刑事责任。”首次以条文形式明确了对工会审计人员的保护。

2.强化经审会主任的工作权限

强调经审会主任“应当参加工会党组会议、主席办公会议、常委会议和研究工会重大经济活动的会议以及涉及工会经费、资产和相关经济活动的会议”。该规定有利于经审会及时了解工会工作各方面情况。

3.强化工会审计队伍建设

新工会审计条例[ 3 ]规定“各级工会应当加强工会审计人员队伍建设，落实经审会主任任期培训制度和工会审计人员培训规划，做好工会审计人员的配备、使用、考核和管理工作”。该规定以条文形式强调了工会审计队伍的建设要求。

4.细化对工会审计人员的考核评价与嘉奖

新工会审计条例[ 3 ]第五十五条和第五十六条明确“各级工会应当根据工会审计工作特点，完善工会审计人员考核评价制度，保障工会审计人员享有相应的晋升、交流、任职、薪酬及相关待遇”，“对连续多年在工会审计工作中作出突出成绩的单位和个人，上级经审会可以向下级工会党组织、领导班子提出嘉奖、记功的建议”。通过强化对工会审计人员的奖励，可有效激励审计人员热爱审计并敢于审计、发现问题。

（六）强调内部监督联动配合

新工会审计条例[ 3 ]第五十条中明确“经审会应当加强与内部纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他内部监督力量的协作配合”，“各级工会应当将审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩工会干部和相关决策的重要依据”；第五十一条进一步明确“各级工会对经审会审计发现的重大违纪违法问题线索，应当按照管辖权限依法依规及时移送纪检监察机关、司法机关”。通过强化内部监督的协作联动，进一步发挥工会审计作为第三道防线的内部审计职责作用，共同打牢、织密内部监督体系。

三、新工会审计条例的核心理念解析

新工会审计条例进一步强化了工会审计工作的政策性、规范性、有效性。全面推进工会审计工作的发展，有利于发挥工会经审委员会审计监督的“审、帮、促”作用。新工会审计条例的核心理念总结如下。

（一）全面加强党的领导

2018年，党中央组建中央审计委员会，这是我国审计管理体制不断深化改革、进一步加强党对审计工作领导的重大举措。习总书记多次强调“加强党对审计工作的领导，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。十八大以来进一步加强了党对审计工作的领导，构建了集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，坚持“全国一盘棋”发挥审计监督作用。新工会审计条例明确坚持党对工会审计工作的领导，进一步巩固、深化近年来审计管理体制改革的实践成果。

（二）落实法规最新要求

2021年10月，《审计法》第二次修正案经全国人民代表大会常委会审议通过，该法在健全审计工作报告机制、扩展审计监督范围、优化审计监督手段、强化审计查出问题整改等方面都作了新规定。另外，2018年3月施行的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），对内部审计监督行为作了进一步规范与细化。新工会审计条例将上述法规的最新规范要求吸纳进来，并保持一致，明确提出工会审计接受国家机关的业务指导和监督，将工会审计标准与国家审计保持高度一致，有利于维护工会审计的有效性、专业性。

（三）注重内部控制与风险管理

随着经济与社会的发展，工会经费、工会资产管理越来越复杂，内部控制与风险管理在工会经费、资产管理等方面所发挥的作用越为重要。

内部控制由组织全体员工共同实施，旨在为组织目标实现提供合理保证的有效机制。各级工会组织在经费收支、资产管理等方面都应建立起健全有效的内部控制，以保证各项工会经费活动的合法合规，以及工会资产的安全。

不确定性的存在总会带来风险并妨碍组织目标的实现。为了应对风险，就要进行风险管理，有效的风险管理有利于组织维持良好、稳健的运营。工会经费活动、资产管理应建立良好的风险文化、风险管理程序与政策，应对可能发生的各类风险状况，以保证各项工会资产的保值、增值及安全。

健全的内部控制、有效的风险管理已成为工会资产管理与运营的必备手段，将其纳入工会审计范围，定期进行监督评价并提出有效的改进建议，通过“以审促改”“以审促建”对提高工会经费使用效益、维护工会资产安全、促进工会资产的保值增值具有重要作用。

（四）规范细化工会审计工作

新工会审计条例从机构与人员、职责、权限及保障与激励等方面进一步规范细化，并以条文形式予以固化，有利于保证工会审计的质量、效率，不断提高工会审计监督效果。

一是将“贯彻落实党和国家相关重大经济社会政策措施以及全国总工会决策部署情况”作为工会审计的首要职责，强调了工会审计的政策性。同时明确“对本级工会预算执行情况每年都需进行审计”，提出“涉及本地区本产业本系统全局的重大项目，可组织开展跨层级、跨区域审计”，进一步提高了工会审计的统筹性、严肃性，发挥“下审一级”的作用。

二是明确“被审计单位负责人应当对本单位提供资料的及时性、真实性和完整性负责，并作出书面承诺”，为第一时间获得真实有效的审计资料，提高审计作业效率提供了制度保证。另外还明确“经审会在特定情况下可采取暂时封存及临时制止决定”，有利于及时保障工会资产的安全。

三是明确经审会定期向同级工会党组织报告审计工作，明确基层工会经审会委员人数一般3—11人，同时规定“经审会委员实行替补制”，为经审会委员的及时动态补充提供了保证，這在2023年10月中国工会第十八次全国代表大会审议通过的新版《中国工会章程》中也予以了体现。

四是强化审计人员队伍建设，完善审计人员考核评价机制，保障工会审计人员的晋升、任职及薪酬待遇等，让工会审计人员安心于日常审计工作，免除后顾之忧。同时上级经审会可对在工会审计中有突出贡献的单位和个人提出嘉奖、记功的建议，极大增加了工会审计人员的职业自豪感，更敢于审计、发现及揭示问题。

五是明确审计组人员组成。工会审计具有很强的专业性，需要统一的专业标准与专业人员才能保证工会审计质量，新工会审计条例明确了审计组审计人员不得少于两人，并实行审计组长负责制，这也与内部审计相关准则要求保持了一致，从人员配备上保证了具体审计项目的作业质量。

六是规范整改监督检查机制，进一步提高问题整改的实效，建立对被审计单位的审计回访制，将被审计单位的整改情况、整改效果等纳入“下一次审计”的检查范围，通过审计的“回头看”督促被审计单位“真改”“实改”，让工会审计起到“审、帮、促”作用，以审促建、以审促提升，提高工会经费使用效益，维护工会资产的安全。

四、新工会审计条例对做好工会审计工作的启示

新工会审计条例是在新时代发展大背景下进一步做好做实工会审计工作的基础保证，明确了党对工会审计工作的领导，贯彻落实了《审计法》最新要求，完善了工会审计监督职责，强化了工会审计的整改落实，加强了工会审计队伍建设，能确保高质量开展审计工作，提升审计效果。新工会审计条例对做好工会审计工作的主要启示如下。

（一）保证工会审计权威性

习总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上强调“在强国建设、民族复兴新征程上，审计担负重要使命，要立足经济监督定位，聚焦主责主业，更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用”[ 4 ]。新工会审计条例坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，突出党对工会审计工作的领导，明确工会审计是在同级工会党组织领导下开展工作，经审会定期向同级工会党组织报告审计工作。

将“贯彻落实党和国家相关重大经济社会政策措施以及全国总工会决策部署情况”作为工会审计职责首条予以明确，说明工会审计的重要性、大局性与政策性，增强了工会审计的政治功能，也赋权工会审计应更全面、更深入开展工作。在审计程序中，明确“经审会应当每年向同级工会党组织和工会委员会报告审计结果和整改落实情况”，“各级工会党组织应当定期听取经审会的审计工作汇报，加强对经审工作规划、年度审计计划、质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理”，还明确了“工会审计人员因履行职责受打击、报复、陷害的，工会党组织、领导班子应当及时采取保护措施”等。以上体现了党对工会审计工作的重视与关怀，这是工会审计有效开展的基石，既保证又体现了工会审计的权威性。

（二）促进工会审计体系建设

中央审计委员会推动我国审计体制实现了“系统性、整体性重构”，2021年修订的《审计法》，将十八大以来审计工作中的“成熟经验、好的做法”提升到法规层面予以固化，新工会审计条例也充分吸收采纳了审计法以及国家审计、内部审计等方面的最新成果，优化、完善了工会审计的职责、权限、程序及保障等，形成工会审计体系的顶层设计，有效促进了工会审计实务指南体系建设。如围绕新工会审计条例，《帮扶资金、送温暖资金专项审计实务指南》《社会化工会工作者专项补助资金审计调查实务指南》《劳模待遇与劳模资金专项审计实务指南》等工会审计系列实务指南相继出台[ 5 ]，工会审计实务规范性进一步增强。另外，以新工会审计条例为抓手，强调审计计划的统筹作用，强化工会审计作业流程和审计项目过程的质量管控，促进审计项目、审计资源与审计组织方式的“两统筹”“一盘棋”，协调统一保障审计质量水平。

（三）保证审计整改有效性

二十届中央审计委员会第一次会议精神强调“审计整改‘下半篇文章与审计揭示问题‘上半篇文章同样重要，必须一体推进”[ 4 ]，这也是工会审计的重点目标所在。通过审计检查发现问题不是目标，“帮、促”才是目的，被审计单位通过对审计检查问题的整改，真正提高工会经费收支、资产管理的内控管理水平。新工会审计条例明确“被审计单位主要负责人是整改第一责任人”，明确“经审会可以结合下一次审计，检查或者了解被审计单位的整改情况”，以及“经审会应每年向同级工会党组织和工会委员会报告审计结果和整改落实情况”等，通过确定整改责任人与审计频率，督促切实整改，促进工会资产管理内部控制建设。对整改不力、屡审屡犯的则明确“由单位党组织、领导班子责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处理”，进一步加大了对“整改不力”“不真改”的监督力度。同时还强调“立查立改”，即明确“审计组在审计实施过程中，应当及时督促被审计单位整改审计发现的问题”，提高问题整改的时效性。工会审计目标是“治已病、防未病”，通过抓整改做好工会审计“下半篇文章”，确保审计成果有效落地。

（四）形成工会特色的内部审计文化

二十届中央审计委员会第一次会议在以往明确“审计是党和国家监督体系的重要组成部分”的基础上，进一步明确“审计是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”[ 4 ]。2023年是审计机关成立40周年，党中央对审计寄予厚望，二十届中央审计委员会第一次会议明确提出“要传承审计光荣传统和优良作风”“建设忠诚干净担当的高素质专业化审计干部队伍”“审计机关要胸怀‘国之大者”[ 4 ]。审计人员在提高专业能力确保审计有效性的同时，还要坚持职业精神，敢审真审严审。在新时代大发展的背景下，工会审计是我国审计体系及内部审计的重要组成部分，应进一步发挥好保障、监督及参谋助手的作用，主动担当，积极作为。新工会审计条例明确要求“应当建设信念坚定、为民服务、业务精通、作风务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化审计队伍”，同时也提出“经审会应当加强审计人员遵守法律法规和履行职责情况的监督，督促审计人员依法履职尽责”。新工会审计条例的实施，为进一步发挥工会审计作用提供了坚实的制度保障，有利于打造、形成具有我国工会特色的内部审计文化，有力有效有温度地经审监督，保障工会工作高质量发展。

五、结语

综上所述，新工会审计条例体现了新时代、新形势下对工会审计工作的新要求，是党中央对审计工作集中统一领导的细化实化制度化，进一步完善了工会审计的监督机制，强化了工会审计监督的独立性、专业性及有效性，成为今后开展工会审计工作的制度保证与作业指南，必将对促进工会政策规定贯彻落实、维护工会经费收支、促进資产管理安全、推动工会经济活动规范运行等发挥重要作用。

【参考文献】

［1］ 张西昶.宣传好贯彻好新修订的《中国工会审计条例》［J］.中国工会财会，2023（7）：1.

［2］ 审计署.中华人民共和国审计法（2021）［A/OL］.   （2022-01-05）.https：//www.audit.gov.cn/n6/n36/n10 083637/c10191187/content.html.

［3］ 中华全国总工会关于印发《中国工会审计条例》的通知［A/OL］.（2023- 04-03）.  http：//www.fcgs.gov.cn / zgh /  zcfg / t16228569.shtml.

［4］ 习近平.在二十届中央审计委员会第一次会议上的讲话［N］.人民日报，2023-11-01.

［5］ 各级工会经审组织依法全面履行审查审计监督职责，着力构建工会常态化经审监督体系［N］.工人日报，2023-09-25.