韧性治理视域下社区应急管理能力提升

高傲宇

摘要：当前社会发展中面临着一些复合化的突发风险，社区作为应对突发危机事件的前沿阵地，传统的社区应急管理模式难以有效应对当下突发的社会风险。研究社区如何降低危机事件带来的破坏性、迅速从事件中恢复正常功能的基础进一步总结教训持续发展成为当前社区治理能力建设的关键。韧性治理强调应对危机的抵抗力、事后的快速恢复力以及事后保持稳定的长久自治力，为社区应急管理研究提供了新的视角。本文选取武汉市X社区为研究对象，立足实际调研并进行具体分析，研究发现该社区韧性抵抗力良好，快速恢复力有待提升，长久自治力仍需加强。因此社区应完善硬件设施提高社区韧性抵抗力，提升抗灾救援专业能力以及加大宣传教育强化社区恢复力，塑造社区凝聚力加强社区自治力。

关键词：社区应急管理能力；韧性治理；抵抗力；恢复力；自治力

引言

韧性理论作为当下热门理论被引入公共管理领域，“韧性城市”“韧性社区”等相关概念随之提出，为我国应急管理研究提供了新的思路。韧性社区体现在多元主体对于复杂风险环境的主动适应和调节能力，并且在经历复合型风险后能够快速恢复。加强风险防控，构建韧性社区，有利于提升我国基层应急管理能力，推动我国社会基层治理现代化的发展。社区应急管理能力研究成为政府和学界关注的焦点问题，大量的学者就这一话题展开了较为深入的研究。我国学者关于韧性社区研究中，吴晓林认为韧性社区内含物理层面的抗逆力、社会生态层面的恢复力和社区成员的自治力三重指向，从这三个方面以社区共同行动为基础，运用内外资源、有效抵御灾害与风险[1]。颜德如认为韧性社区作为一种新型的治理理念，因为高度重视社区受到外界冲击后组织的自组织、自我调适和自我恢复的能力，为社区应急管理模式提供了全新的理论视角[2]。朱正威认为推动我国灾害治理实践由风险管理向韧性治理的升级，他提炼出物理韧性、组织韧性、技术韧性、制度韧性和心理韧性等五个维度，尝试构建韧性视角下社区应急治理体制的分析框架[3]。韧性治理为社会应急管理能力可持续发展提供了新的研究视角。本文以韧性治理理论为研究视角，并以武汉市X社区为调研地点，采用问卷调查的方式进行实地调研，立足实际分析武汉市X社区应急管理能力发展现状并提出相应的建议。

一、社區应急管理能力理论内涵与框架

（一）理论内涵

社区应急管理能力是采取预防和应对突发事件的综合能力，包括社区应对突发事件预防、减缓、处置与恢复等能力[4]。社区应急管理能力从韧性治理的视角可以分为抵抗力、恢复力、自治力，从这三个不同方面研究社区应急管理能力发展现状。

抵抗力是社区能够抵抗来自外部的对社区基础设施的冲击，主要包括基础设施建设情况、应急队伍建设和防灾智能化程度。首先是社区的基础设施发展情况，其中包含应急设施配备情况、应急避难场所设置情况、应急通道通行情况以及应急物资储备情况。其次应急队伍的建设情况具体有社区应急人员专业性、社区应急人员的数量、社区应急志愿者参与度以及物业参与度。最后社区防灾智能化程度，具体表现为信息智能化预警、应急事件信息实时更新状态，社区智能化信息平台建设情况。

恢复力是社区的适应、学习和反馈能力，处理复杂的各级组织关系，从而使社区获得修复和发展。主要包括抗灾救援能力和后期提升能力，抗灾救援能力表现为社区可提供专业救援的力量、社区救灾资金投入以及社区物资投入情况。后期提升能力具体表现为相关应急知识宣传教育、应急设施完善程度以及救灾联动平台建设情况。

自治力是强调可持续发展的公众参与以及社区自治，具体包括社区自身自治力和居民灾害抵御能力。社区自治能力具体表现为社区整体响应指挥能力、社区主体协同合作能力、社区党组织的领导力、政府指挥能力、非政府组织参与援助情况，社区应急队伍建设水平、社区预案编制情况。居民灾害抵御能力具体表现为社区居民应急意识以及社区精神、社区居民自救互救能力、居民对于防灾设施了解程度、社区居民心理疏导复原力。

（二）理论框架

基于韧性治理的视角可以从抵抗力、恢复力、自治力三个方面研究社区应急管理能力，通过这三个方面分析社区应急管理能力发展现状，见图1。

二、武汉市X社区应急管理能力情况

（一）武汉市X社区简介

武汉市X社区地处雄楚大街，该社区因“城中村”改造成立，社区所属“城中村”改造村湾所辖范围比较广也比较分散，社区总面积约40余万平方米，居住总人口4万余人（包括流动人口）、管辖内常住人口2215人，843户。该社区流动人口较多，流动人口与邻里交往程度不紧密，居民参与社区管理意识薄弱。武汉市流动人口较多，因此该社区应急管理能力的发展情况具有普遍性。面对风险社会，社区应急管理工作在近几年受到了高度重视，通过问卷调查的形式对社区工作人员以及居民进行访问，了解武汉市X社区应急管理能力的现状，并提出相应的建议。本次调查一共发放问卷100份，排除无效问卷，共收回98份有效问卷，有效问卷率98%。

（二）武汉市X社区应急管理能力现状

1.武汉市X社区抵抗力良好

（1）基础设施配备较健全

通过对武汉市X社区进行实地调研，该社区配备的灾害专用器材（自然灾害、事故灾害、公共卫生事件灾害以及社会安全事件灾害等方面的器材）以及日常防护器材等器材种类配备较齐全。该社区应急物资供给由相对应的应急管理局协商供应，根据第三方专业性企业所提供的应急管理物资多样性模板，社区根据自身需求情况向应急管理部门进行报备，应急管理局会为社区提供全面完善的应急器材。同时该社区设立了应急服务站，这些应急器材有序地储存在社区应急服务站中，并进行了详细的记录。该社区内设有应急避难场地以及随处可见的安全应急标识，同时社区每栋楼都设置有一层紧急避难层，每栋楼层也配备灭火器等消防器材，对于消防器材、电梯使用情况等物业也会有专门人员进行定期的排查。从整体来看，该社区基础应急设施储备比较完善。

（2）应急队伍建设有待完善

该社区配备的专业性应急人员数量较少，相关人员缺乏专业性应急能力基础。针对应急管理人员的专业性培训上，上级部门会定期组织有关应急管理方面的培训，社区居委会工作人员会轮流接受一些应对突发事件的基础性专业培训，但是这些培训多注重理论，虽然培训也包含部分实际操作内容，但面对一些突发事件，相关人员在应急培训实际操作方面的能力有待提升。但在应急管理专业人员配备上，仍需增加社区应急管理人员数量，同时提高应急管理专项资金的投入。应急队伍的组建是在公共危机发生后临时组建的非专业的应急救援队伍，难以自行开展专业应急救援的相关工作。社区救援队伍是在公共危机发生后临时组建的非专业队伍，社区应急救援队伍规模小，面对突发事件，救援队伍多为临时组建缺乏应对危机事件的专业性，难以自行进行需要专业应急知识方面的有效救援。

2.武汉市X社区恢复力有待提升

抗灾救援能力包括社区可提供专业救援能力、救灾资金投入和社区物资投入。近年来对于应急突发事件重视，该社区也建设了应急服务站，该服务站内储备了较为完善的应急物资，主要包括防护装备（消防物品、防毒面具等）、通信器材（对讲机、移动通信终端）、灭火器材（灭火器、消防栓）、破拆工具（手锯、工具箱等）、侦检器材（测温仪、漏电检测仪）、救生器材（单杠梯、救生绳、折叠担架等）、医疗急救（医疗急救箱）、其他器材（照明燈、千斤顶）。在救援物资方面，该社区拥有较为完整的救灾物资储备管理制度，同时也会对相关物资出入库盘点记录。该社区应急管理专业人员配备较少，主要由社区其他工作人员对物资储备进行检查记录。在应急资金投入方面，近几年该社区设置了专项应急资金，但目前资金投入较少。后期提升能力表现在突发事件发生后相关应急管理后续教育宣传和应急管理能力体系建设。该社区的宣传栏里关于社区应急管理方面的内容涉及并不多，同时社区内宣传栏的设置较少，每栋楼层电梯显示屏有轮流播放一些有关面对突发应急事件的应对措施，但居民对于相关应急宣传关注度不高。从整体来看，该社区后期提升能力仍需加强。

3.武汉市X社区自治力仍需加强

社区自治力是指社区长久性抵御灾害的能力，包括社区自身的凝聚力以及社区预案的编制等。该社区有居民自发组织的志愿服务队，主要是维护社区环境，活动包括不定期地清扫社区垃圾以及清理楼道小广告，但该志愿队其他方面组织活动较少，因此社区整体凝聚力较低。该社区会在重大节日举行文艺表演或手工方面的活动，但居民整体参与度一般。客观来说社区开展的活动相对较少以及活动多样化的形式仍有待探究。不同年龄段的居民对于参与社区活动的态度不同，老年人希望组织形式多样的活动以及加大活动宣传力度，大部分老年人参与活动的积极性较高。该社区部分年轻人参与社区活动积极性一般，年轻人更倾向于参加由相同兴趣组成的社团活动。他们表示不需要培育社区凝聚力，社区向心力的构建对其来说是空泛的，目前社区仍需要创新年轻人融入社区的方式。因此该社区的凝聚力仍有待提升，从而提高整个社区自治力。

三、社区应急管理能力提升的对策建议

（一）提高社区应急管理抵抗力

提高社区抵抗力需要完善基础设施建设，加强应急管理队伍建设。完善基础设施物资储备系统，增加对于社区应急管理人、财、物方面的投入，使得社区基本的软硬件基础设施达到基本标准，形成稳健可靠的应急物资保障。同时提高对社区应急管理工作人员的专业化培训，提升应急管理能力。社区应急管理专业人员素养包含应急认知能力、信息处置能力、应急处置能力等。具备相应的应急认知能力能够有效预防危机事件发生。其次对应急管理人员进行应急器材实操性演练培训，形成一套完整系统化培训，从而在突发危机发生时可以紧急应对。关于应急管理队伍的建设可以协同不同主体形成协同联动机制，在社区党组织的领导下协同物业、企业等不同主体形成一个稳定可长期持续发展的社区应急队伍，构成完整的应急队伍人员管理、培训系统。加快信息管理技术平台的建设，提升智能化水平，运用数字化信息技术分析社区应急管理能力经验，建立信息共享平台，提高应急管理预防和保障的效率。

（二）强化社区应急管理恢复能力

强化社区应急管理恢复能力需要加强社区抗灾救援能力和后期提升能力。社区需设置专业化的救援队伍，为应对突发事件提供坚实救援保障。社区加强对于居民应急管理知识方面的宣传，社区宣传需拓展多种形式的宣传方式，居民唯一能接触到的信息平台是社区居民群，开展多种形式的活动以及定期组织应急突发事件方面的演练来加强应急方面的宣传教育。一方面社区宣传栏和社区网站设立应急宣传专栏，培养居民具备基本应急管理知识素养，同时开展应急管理经验交流讲座等活动，促进应急管理宣传教育。

（三）加强社区应急管理自治力

加强社区应急管理自治力包括社区和居民自身抵抗灾害的能力。因此社区需要加强社区凝聚力，增强居民的社区公共精神。不同年龄段居民对于社区文娱活动的需求不同，社区需要针对不同需求开展形式多样的社区活动提升社区居民的归属感。其中对于社区年轻人追求独立，高效社交，社区在组织开展活动应该转变形式，以兴趣爱好为着力点加强年轻人之间的联系。针对中老年居民愿意参与到社区组织的相关活动，可以通过组织各种社团活动、节假日活动丰富居民的社区生活，从而增加整个社区的凝聚力。社区党群服务中心、物业、企业、业主等主体应该加强沟通，创建有效沟通的平台，实现信息最大化的共享。推动多方主体参与到社区治理当中，拥有社区公共精神，愿意积极主动地参加到社区活动中。

结语

基于韧性治理视域下提升社区应急管理能力，需要提升社区抵抗力、恢复力和自治力。提高社区应急管理抵抗力，夯实社区应急管理物质基础，以期提高社区抗风险能力。加强社区居民应急管理意识有利于加强社区长久应急管理建设水平，强化社区在面对突发应急事件的恢复能力。增加社区凝聚力，从而塑造在各个方面都更具有韧性的社区，一个各方面更具凝聚力的社区，才能有效地抵御各种风险以及提升社区自治力，实现长久平稳的发展。

参考文献：

[1]吴晓林，谢伊云.基于城市公共安全的韧性社区研究[J].天津社会科学，2018（03）：87-92.

[2]颜德如.构建韧性的社区应急治理体制[J].行政论坛，2020，27（03）：89-96.

[3]朱正威，刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径[J].行政论坛，2020，27（05）：81-87.

[4]王东杰，谢川豫，王旭东.韧性治理：城市社区应急管理新向度[J].江淮论坛，2020（06）：33-38+197.

（作者单位：湖北工业大学马克思主义学院）

（责任编辑：豆瑞超）