治理锦标赛何以影响地方政策创新扩散？

丁辉侠 夏梦寅

［摘要］政策创新扩散有助于缩减政策创新成本并规避创新过程中的不确定性风险，以追求治理绩效为导向的锦标赛对地方政府在治理领域的政策创新扩散产生重要影响。以民政部批复的四批全国社区治理和服务创新实验区试点为考察案例，基于“锦标赛”理论，构建包括竞赛标尺、竞赛禀赋、竞赛锦标与竞赛结果在内的“治理锦标赛”分析框架，对社区治理场景下的政策创新扩散机理进行深入分析后发现，地方政府根据竞赛标尺的变化选择所关注的政策重点，竞赛禀赋的差异致使政策创新扩散呈现区域性特征，竞赛锦标及其正向收益是持续强化政策创新扩散的主要动力源，竞赛结果在治理锦标赛作为激励机制的背景下表现出求新求异、遍地开花的政策再创新现象。其政策启示在于，为有效控制治理锦标赛机制在地方政策创新扩散的影响，需合理设置竞赛规则，准确定位竞赛目标，优化政策创新扩散路径，做好竞赛过程的引导宣传工作。

［关键词］治理锦标赛；政策创新扩散；社区治理

［中图分类号］D669.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608（2024）03-0042-10

一、问题的提出

新中国成立以来，我国政府高度重视民生社会需求，通过探索治理手段和治理政策创新的方式方法，较好地解决了不同时期的社会治理需求。21世纪以来，随着经济发展和社会结构调整，社会需求日益多样化，社会治理创新也愈发成为地方政府回应治理挑战与提升治理效能的重要选择。为推动基层治理有效回应社会需求，民政部于2011年启动社区治理和服务创新实验区评选工作，旨在通过实验区建设，鼓励地方先行先试，探索破解社区治理体制机制难题，从而为其他地方社区治理提供鲜活样板。经过严格筛选，2011—2019年，民政部先后四次共批复114个国家级社区治理和服务创新实验区。这些实验区围绕基层治理难点痛点，积极探索破解社区治理之道，形成了实质上的社区治理创新“实验田”，实验区建设也成为地方政府社会治理创新的标志性事件。各实验区在验收合格、被确认为“全国社区治理和服务创新实验区”后，其行之有效的社会治理方案将会被纳入地方社会治理政策方案，吸引其他地方前来参观学习和政策模仿。这种政策试点推广机制被认为是颇具中国特色的政策扩散形式，也是我国政策扩散的基本路径［1］。

为申请到民政部社区治理和服务创新实验区建设的机会，各地区一方面积极鼓励社区治理创新，另一方面从中推选典型案例，積极申报。在申请成功后的建设过程中，地方党政部门也会给予实验区建设特别支持，试图打造成本地社会治理创新的“名片”，成为其他地方学习模仿的样本。实验区的连续设立，不仅推动了地方政府在申报实验区方面的竞争，也引发了全国各地掀起社区治理创新热潮。在此过程中，实验区的创新政策快速向其他地方扩散，学习模仿地区也并非照搬照抄和全盘复制，而是根据本地的实际情况，进行政策再创新，进一步探索适合本地的社区治理政策。因而，各地既有“他山之石，可以攻玉”的学习借鉴，也有“因地制宜、遍地开花”的灵活创新，形成了事实上的社区治理“锦标赛”。

可以说，在民政部社区服务治理和创新实验区政策实行的过程中，不仅推动了社区治理创新活动，也推动了社区治理创新政策扩散和再创新行为。那么，地方政府为何要极力争取成为全国社区治理和服务创新实验区试点单位？试点地区的创新政策又为何能够在其他地区快速扩散？为回答这些问题，本文以民政部于2011—2019年批复的114个全国社区治理和服务创新实验区为研究样本，并基于治理锦标赛理论视角，从竞赛标尺、竞赛禀赋、竞赛锦标与竞赛结果四个方面，分析地方治理政策创新扩散的发生机理，以期更好地理解地方政府政策创新的行为逻辑。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

政策创新扩散可理解为一个地方政府的选择影响到其他地方政府选择的过程［2］，内容涵盖政策扩散、政策学习、政策模仿等［3］。现有研究对于政策创新扩散的影响因素展开了深入讨论，既包括某一辖区的政治、经济与社会特征［4］，也包括来自同类组织的竞争压力［5］、来自上级的行政指令与激励机制［6］以及政策本身的属性［7］。在中国，府际关系和官员人事制度深刻影响地方政府创新扩散过程［8］。周黎安根据我国政府内部竞争情况，在“政治锦标赛”理论框架下提出“为增长而竞争”的“晋升锦标赛”［9］。在“晋升锦标赛”中，上级政府对多个下级政府的行政官员设计一种以经济增长为主要考核指标的竞赛规则，竞赛优胜者将获得晋升［10］。伴随着政府职能转变与经济社会高质量发展的要求，中央政府对城市政府的考核更加多元化，以职务晋升为导向的“晋升锦标赛”的现实解释力逐渐弱化［11］。有学者提出新常态下地方政府应该从“为增长而竞争”转向“为发展而竞争”，在原有政绩考核指标中加入社会发展任务考核指标等［12］。特别是在国家推动治理体系与治理能力现代化并鼓励社会治理创新的背景下，地方政府愈发向“为创新而竞争”转变［13］，以GDP为核心的增长锦标赛转向以提升治理效能为目标的“治理锦标赛”［14］。为此，一些研究拓展了“政治锦标赛”的理论外延，指出上级对下级的评比表彰能够激起非经济领域的竞争，引发“治理锦标赛”［15］。也有研究发现，基层治理过程中出现了上级条条部门与下级块块政府围绕创新展开“结对竞赛”的现象［16］。

在锦标赛模式下，地方政府政策受同级政府竞争关系的影响［17］，政策活动广泛存在“相互看齐”的竞争机制，不同地区或部门的同级政府之间进行竞争［18］。正因如此，地方政府热衷于紧盯竞争对手的政策创新，通过采纳与竞争对手相似的政策维持竞争地位，从而导致政策创新扩散或政策趋同［19］。研究发现，在国家卫生城市评比［20］、人才新政［21］、公共资源交易政策［22］、开放政府数据政策［23］、地方政府创新［24］等领域，来自同级政府的竞争压力是地方政策创新扩散的重要驱动力量。实践也证明，在“晋升锦标赛”的驱动下，地方政府根据试点地区的成功经验进行理性学习或非理性模仿，有助于加快政策扩散速度［25］。

随着增长竞赛向治理竞赛的转变，政府的政策行为也进行了相应调整，政策目标开始追求卓越治理，政绩评估更侧重于涵盖治理过程中的参与性、公开性和法治化等要素的综合评价［26］。地方政府注意力向社会治理领域的转移促进了社会治理创新，创造出一批可推广、可扩散的社会治理创新成果［27］。在社会治理创新过程中，地方政府为提高一些部门或地区政策的推广度，会采取强制推广和扩散创新成果的做法。比如，某些创新做法强制在全域推广，转化为全域的常规工作［28］。同时，地方政府受内外压力等因素的影响，可能会选择通过政策再创新的方式向上级政府发送积极的政绩信号［29］。例如，在政务服务改革的“创新锦标赛”中，纵向的层级控制驱使地方政府做出技术跟进的趋同回应，而横向的政府间竞争则会加速创新升级［30］。

总之，地方政府在社会治理领域投入越来越多的注意力，推动了社会治理领域的竞争角逐和政策扩散。现有研究较少从治理锦标赛的视角解释政策创新扩散现象，也较少从政策创新扩散视角考察地方社会治理创新及其政策扩散问题。为此，本研究在已有研究的基础上，对锦标赛理论进一步拓展，聚焦于社区治理领域，将锦标赛理论与政策创新扩散理论进行有机结合，构建治理锦标赛中的地方政府政策创新扩散分析框架，分析治理锦标赛推动政策创新扩散行为的内在机理，以丰富竞争机制影响政策创新扩散的理论研究，为社区治理领域政策创新扩散提供实践场景。

（二）治理锦标赛影响地方政府政策创新扩散的分析框架

治理锦标赛是政策创新扩散的体制性动力，政策创新扩散则是地方政府官员策略性回应锦标赛的结果。锦标赛体制的核心要素包括竞赛对象、竞赛规则、竞赛奖励、竞赛所需的环境和竞赛结果。立足于社会治理领域的现实情况，本文从竞赛标尺、竞赛禀赋、竞赛锦标与竞赛结果四个要素构建治理锦标赛影响政策创新扩散的基本分析框架（见图1），用以解释地方政府在社会治理政策创新中的行为逻辑。在将应用于政治经济领域的锦标赛理论应用于具体治理场景时，竞赛标尺、竞赛禀赋、竞赛锦标和竞赛结果都发生了相应的变化。

首先，在晋升锦标赛模式下，由于信息不对称，中央政府对地方政府的考核往往会选择一些显性的标尺［31］，诸如GDP增长率、财政收入等。在治理锦标赛中，环境保护、基层党建、社区治理等都可以作为治理锦标赛竞争的内容，其竞赛标尺也从经济增长转向综合绩效评估，地方政府职能也逐渐向社会治理倾斜。在复杂因素相互交织的治理情境中，地方政府围绕公民满意度、综合绩效考核、社会治理效能等标尺展开自我加码式的横向竞争，将工作重心转移到社会治理与公共服务改善方面，从而推动这一领域的政策创新扩散。

图1 治理锦标赛视角下政策创新扩散的分析框架

其次，竞赛禀赋决定了地方政府所能选择的主要竞争对象与其所要关注的政策动态。对地方政府而言，受资源禀赋的约束，需立足于自身资源条件与发展能力，选择合适的政策创新标杆进行学习，并在此基础上开展适宜的政策创新。因此，多数地方政府会将注意力放在与自己同类型地区的创新行为上，在分析外部经验与本地区“可比性”资源的基础上借鉴采纳，从而使得政策创新扩散呈现出区域性特征。

再次，竞赛锦标是驱使政策创新扩散的主要动力源，地方政府之间为了赢得“锦标”而展开激烈的竞争。激励地方政府的方式具有多元性，除了晋升激励，还有事业心、荣誉感和奉献等多种激励因素［32］。在治理锦标赛中，“锦标”并非唯一，它可以是经济激励，如资金、优惠政策等方面；也可以是政治激励，多指晋升机会；还可以指荣誉称号、试点机会、社会声望美誉度等。竞赛锦标及其背后的正向收益将持续强化政策创新扩散的动力。如果某项政策有助于地方官员在锦标赛中取得相对优势名次，赢取竞赛锦标，地方政府通常会将其政策作为学习效仿的对象，并主动采纳该项政策，从而促使政策创新扩散。

最后，从结果来看，晋升锦标赛体制下易形成“为增长而竞争”的格局，治理锦标赛将带来各地政府在治理创新方面的较量。一方面，地方政府在政策学习的过程中不可能简单照搬照抄和复制模仿，而是立足本地资源禀赋进行政策本地化应用与再创新；另一方面，受其他地方政府创新带来的压力影响，在政绩竞争的驱动下，地方政府期望通过政策创新产生的效果来彰显“创新政绩”，以赢得上级政府的关注，最终形成遍地开花的创新扩散结果。

三、案例引入：社区治理和服务创新实验区试点的逐步推广

全国社区治理和服务创新实验区活动是民政部在社区领域的政策试点与实践创新探索。“实验区”的设立旨在为社区治理领域出台相关政策、立法等工作提供参考借鉴，为全国社区治理提供可借鉴、可推广的鲜活样板。作为政策创新和扩散的起点，实验区政策创新的过程和结果将展示给其他主体，其行之有效的政策方案将由试点地区向其他地区扩散。

（一）第一批實验区：树立社区治理创新样板，释放政策创新信号

随着我国经济社会的迅速发展和城市社区建设需求提高，城市社区问题不断增多，各地区开始探索社区治理新方法、新体制和新机制。为鼓励地方社区治理创新，2011年，民政部启动第一批“全国社区管理与服务创新实验区”，经过严格筛选，共批复12个实验区建设单位，分布在10个省份。这些实验区在当地党委政府和各有关部门的支持下，围绕创新社区管理体制、丰富社区自治形式、完善社区服务制度和优化社区服务手段等领域进行了积极探索，拉开了社区治理政策创新与地区间竞争的序幕。

受治理锦标赛机制的驱动，实验区所在地方政府为构建竞争优势，会把实验区创新探索行为上升为政策。而作为民政部批复的实验区，民政部也希望实验区能够在社区治理方面发挥示范引领功能。以河南省焦作市解放区为例，其创建的“334楼院协商治理模式”成为“多元服务、复合共治”的社区治理品牌，为在当地推广该治理模式，解放区制定《解放区创建“美丽楼院”实施方案》和《解放区楼院居民议事会工作规范》等文件。2016年6月，民政部将解放区“334楼院协商治理模式”评定为“2015年度中国社区治理十大创新成果”，在全国推广。2016年9月，焦作市委、市政府在解放区召开现场观摩会，在全市推广“334楼院协商治理模式”。解放区楼院治理模式的示范效应吸引了来自河南省内的其他地市的关注，纷纷组团前往考察学习，政策扩散效应明显。

第一批实验区是在国内尚未明确社区治理理念时率先展开社区治理发展模式的探索，形成了社区治理领域政策创新的“试验田”。作为政策原型的首批试点依托当地资源禀赋条件创新出多种社区发展模式，树立了社区治理创新样板，向非试点地区释放出政策创新信号，为其政策学习、扩散与再创新提供了操作示范与经验借鉴。

（二）第二批实验区：社区治理创新激励信号强化，政策创新扩散范围扩大

2012年，党的十八大报告首次把“社区治理”写入党的纲领性文件，为社区治理工作指明了方向。在此背景下，为继续发挥实验区的政策创新示范与引领作用，民政部于2014年批复17个第二批实验区，并将“全国社区管理与服务创新实验区”更名为“社区治理和服务创新实验区”。

第二批社區治理实验区建设的内容主要围绕多元合作治理，探索多元参与、社会共治的体制机制，“三社联动”和多元共治成为主要选题。例如，南京市雨花台区围绕“培育社会组织、助力社区治理”主题开展实验区建设，引入社会组织参与社区治理，其打造的翠竹园社区“三社联动”工作法、雨花公益众创空间等吸引广州市天河区、北京市石景山区学习考察团前往学习，为这些地方推动社区治理创新与发展提供了可借鉴的参考经验。在此过程中，翠竹园社区探索打造的“四方平台”工作法，荣获“全国100个优秀社区工作法”，其经验做法已分享至全国几千个社区。显然，政策扩散离不开政策效益的驱动与影响，某地的政策创新取得积极成效后，将促使其他地方政府由选择观望分析到主动学习借鉴。

随着两批实验区的先后确立，民政部向外界释放出重视社区治理创新的重要信号，从而激发地方政府创造性地开展工作。在民政部认可和推荐的风向标下，为减少政策创新的成本与风险，地方政府会观察标杆对象的政策创新及治理成效，学习借鉴先进治理经验，促进自身社区治理领域的政策创新与发展，从而推动政策创新在多地区的扩散。

（三）第三批实验区：社区治理创新自觉性提高，政策创新深入扩散

伴随社区治理重要性的日益凸显，各地纷纷展开社区治理模式的探索与路径创新，并积极参与试点申报工作。2015年7月，民政部批复确认北京市西城区等40个单位作为第三批社区治理和服务创新实验区，加快了实验区创建速度。

在社会治理考核压力下，地方政府社区治理创新和学习借鉴的自觉性与积极性进一步提升。对实验区建设而言，不少地方政府通过学习和借鉴起步较早的社区治理实验区项目，结合本地情况进行政策再创新，探索本土化的社区治理路径。因此，第三批社区治理实验区的实验主题与第二批实验区主题在多个方面既一脉相承又实现进一步的创新发展。特别是在推进“三社联动”、实现多元共治方面，40个实验区中，有20余个建设内容涉及“三社联动”和“多元共治”，但各地又根据以往经验和本地资源禀赋等实际情况，探索各具特色的多元共治模式。例如，北京市西城区前往朝阳区学习交流“三社联动”工作经验，探索具有自身特色的“三社联动”机制；内蒙古赤峰市红山区围绕“党建引领+三社联动”社区建设主题开展的“金点子”大赛是社区治理和服务创新的成功实践；湖北省枝江市的公益创投项目、上海市静安区和四川省成都市武侯区的社区基金会；南京市建邺区在全国率先建立的“三社联动”评估指标体系等。这些都是比较典型的创新案例。“三社联动”机制不仅成为广受欢迎的实验主题，为其他地区提供了学习借鉴的榜样，也为中央政府制定全国性社区治理政策提供了可供检验的现实依据。2015年10月，民政部召开全国社区社会工作暨“三社联动”机制推进会，并出台相关政策文件指导各级政府采纳“三社联动”机制。2015—2017年为“三社联动”机制采纳的高峰期，各地政府发布相关政策文件，推动“三社联动”机制在本地区的开展应用，使其日益朝着“百花齐放”式的方向发展。

在推进社会治理体系和治理能力现代化的背景下，社区治理的价值意义凸显，越来越多的地区加入实验区申报工作。民政部在选取试点时也注重考虑地区之间的发展差异，极力平衡试点分布。与前两批相比，第三批试点地区在全国东中西部地区的分布，以及在经济发达地区与经济欠发达地区的分布愈显均衡。这种安排有助于促进试点地区的政策创新扩散，实现更广泛区域范围内的社区治理政策创新与实践。

（四）第四批实验区：社区治理竞争格局形成，政策创新路径不断拓宽

2017年，党的十九大报告提出 “打造共建共治共享的社会治理格局”，要求继续加强和创新社区治理工作。为此，第三批实验区在2018年验收结项后，民政部又于2019年批复了第四批全国社区治理和服务创新实验区。在实验区试点涵盖全国31个省份的情况下，各地围绕社区治理展开创新实践探索的热情不断高涨，积极争取成为试点单位。非实验地区的创新性与能动性得到激发，在全国和各地形成社区治理竞争格局。

从第四批实验区申报的主题来看，明显产生了一些新理念、新模式。例如，北京市石景山区、沈阳市和平区、江苏省南通市崇川区等地将重心放在打造“邻里＋”社区治理体系方面，立足自身禀赋，构建城市友邻生活共同体。湖北省咸宁市探索建立“以市带县”的城市社区治理推进机制，其建设“六联六带”经验做法得到多家媒体关注，为其他地区推进以市带县的社区治理路径提供了可借鉴经验。山东省烟台市芝罘区、江苏省南京市溧水区、湖南省长沙市天心区等地聚焦探索完善社区服务工作机制，形成了一系列独具特色的治理样本。其中，烟台市的“芝罘经验”得到全面推广。其实验区建设经验先后入选《中国城市社区治理报告（2019）》和《全国市域社会治理创新优秀案例（2020）》，相关经验文章也在民政部官方网站、《中国社区报》《中国社会报》上集中推送。从各地实践来看，实验区建设为地方政府社区治理创新探索提供了多样化的治理范式。地方政府对试点地区政策效果的经验性借鉴需求愈来愈多，并以实地考察学习等方式积极回应。

总之，随着实验区建设工作的深入推进，越来越多的地方政府加入申报队伍。通过实验区建设，各地区涌现出多个优秀社区治理与服务创新案例，为其他地区探索社区治理创新实践提供了可学习借鉴的经验。在实验区建设期间，为保障改革顺利推进，多地将实验区建设任务写入本地政府工作报告，并围绕实验主题出台了相应配套政策文件与制度规章，形成创建“实验区”的政策支撑体系，推动地方政府在社区治理层面的政策创新。地方政府通过考察学习实验区社区治理经验等方式，推动着政策创新扩散范围，加快了扩散速度，掀起了社区治理创新和竞争热潮。

四、治理锦标赛影响政策创新扩散的行为逻辑

立足于社会治理的现实情况，从竞赛标尺、竞赛禀赋、竞赛锦标和竞赛结果四个方面，进一步探究治理锦标赛影响政策创新扩散的行为逻辑。

（一）竞赛标尺的变化影响地方政府政策创新方向

伴随城市化与现代化的发展嬗变，城市社会治理呈现出重心下移的趋势。加强和创新社区治理愈发成为新形势下提升社会治理水平的客观要求与基础工程。2012年，党的十八大释放出加强“社区治理”的重要信号。社区治理地位不断提升，推动政府间竞赛标尺的变化，一个最直接的表现是政府考核指标体系的变化。2017年，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意見》指出，要把城乡社区治理工作纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系。

在考核压力下，提升社区治理效能成为治理锦标赛的重要目标。取得突出成就的政府更容易被打上积极作为的标签，社区治理创新能力逐渐成为下级政府向上级发送政绩信号的重要载体。由此，地方政府卷入推动社区治理政策创新的激烈竞赛之中，要想在竞争中占优，必将在社区治理创新方面投入更多精力和资源。为减少政策创新的风险与成本，地方政府倾向于寻求创新捷径，选择已形成成熟治理经验与取得良好治理成效的地区作为学习对象。此时，国家级实验区为地方政府提供了社区治理创新领域的学习标杆。在治理锦标赛环境中，地方政府在领会中央层面改革精神和上级考核指标的同时，也会密切关注其他地区的实践做法和政策动态，试图发现最佳学习标杆。一旦找到学习对象，多数地方政府会选择学习跟进与再创新，以适应本地的实践情况，从而通过这种方式取长补短，扩大竞争优势，缩小竞争差距，并在政策模仿与创新中积累政治资本，保持在治理锦标赛中的良好排名。

在锦标赛体制下，层层加码和自我加压也成为各地政府策略选择中的普遍现象。自民政部确立社区治理和服务创新实验区试点以来，江苏、浙江、山西等一些省份也出台了关于创建省级社区治理和服务创新实验区的通知，推动社区治理创新工作全面展开。各地政府为了能够顺利得到试点机会，往往会加强横向联络，积极跟踪和学习先进地区做法，从而进一步增强了社区治理领域政策创新扩散的可能性。因此，考核压力和竞赛标尺的变化为社区治理创新既提供了压力，也提供了动力，从而推高了社区治理创新竞赛的浪潮。

（二）政策创新扩散受竞赛禀赋限制呈现区域性特征

由于竞赛禀赋的限制，地方政府会根据自身实际情况选择发展水平相近的地区进行政策学习与再创新，结果是政策创新扩散呈现出区域性特征。一方面，由于相邻地区的地理位置、经济社会发展水平和历史文化等资源禀赋接近，再加上便捷的信息共享和频繁密切的政治交往，相邻地区的政府之间更容易相互学习和效仿创新［33］。比如，焦作市解放区创建“334楼院协商治理模式”后，不仅迅速吸引市内其他地区进行学习模仿，也吸引河南省内邻近地级市三门峡、新乡等地方的代表前来观摩学习。此外，当非邻近地区在经济发展水平和社会文化环境方面存在一定相似性时，地方政府也会因其政策效果的借鉴价值，在考虑本地资源禀赋和创新目标的前提下，选择跨区域学习。因此，在实践中治理模式呈现出“同类”扩散的现象，即中小城市之间或特大城市之间的扩散。比如，广州市天河区和北京市石景山区都曾向南京市雨花台区学习借鉴其社区治理经验。这是因为同类政府或地域邻近的政府间所面临的治理问题和资源禀赋条件的相近性，降低了政策模仿和学习的风险与成本，为政策创新扩散提供了有利的客观条件。

为使社区治理政策创新更容易为不同类型的地方提供经验借鉴，民政部不断调整和优化实验区的地理位置分布。因此，第三批与第四批实验区的选择在地理分布上相较前两批呈现出更加均衡的分布态势。比如，内蒙古和新疆部分地区着重探索适应边疆地区的社区治理机制、江苏省南京市玄武区探索东部发达地区社区治理创新路径、甘肃省酒泉市肃州区致力于探索欠发达地区提升社区治理和服务水平新路径的方法。这样更有利于让实验区的创新性政策为不同类型地区的需求提供经验借鉴，扩大这些创新性政策的扩散范围，综合提升实验区的政策效果。总之，受竞赛禀赋因素的影响，社区治理创新扩散更易发生在相邻地区或竞赛禀赋相近的地区之间，呈现出明显的区域性特征。

（三）竞赛锦标的争夺持续强化政策创新扩散的动力

竞赛锦标是激励下级政府完成组织目标的重要手段，也是持续强化政策创新扩散的主要动力源。为赢取竞赛锦标，地方政府需要积极向上级政府展示创新态度，创造竞争优势，这也是地方政策创新扩散的持续动力源。

“全国社区治理和服务创新实验区”即为地方政府在治理锦标赛中需要争夺的竞赛锦标，能够争取到实验区机会代表中央政府部门对地方政府治理创新成果的认可，特别是在难以量化绩效的治理领域，像实验区这类的称号可视为政绩“信号”，有助于放大地方治理创新效应。由于每期实验区建设的指标有限，分配到各省份的数量更少，平均每省份为1—2个，每个地方政府都希望成为本省份可以获批“国字号”殊荣的实验区，试点机会的资源稀缺性加剧了地方之间的创新逐优竞争。特别是当同一省份内的地区获得试点机会后，非试点地区为避免在治理锦标赛中落后，积极加入竞争行列，意欲通过政策创新争取早日成为试点城市。在不断加剧的“竞争涟漪”刺激下，地方政府政策学习意愿得到强化，政策扩散的范围及速度也得以扩大和提升［34］。此外，实验区不仅仅是荣誉称号，还会带来政治、社会等方面的正向收益。一方面，成为实验区后不仅会获得当地政府相应的资源与支持，也会为该地方政府贴上“创新”与积极作为的标签，反映当地主政官员的城市治理能力。为确保获得更大的正向收益，地方政府也会积极推动政策扩散。另一方面，当实验区在社区治理方面取得突出成效之后，都会获得官方主流媒体的宣传报道。非试点地区出于竞争较量的考虑，通常会较快借鉴采纳试点地区的创新做法，这种自发的作用力进一步加速了政策创新的扩散。

因此，竞赛锦标的争夺将不断强化政策创新扩散动力，激励地方政府自发推动社区治理领域的政策创新，从而加速实验区的政策扩散。与此同时，入选实验区也意味着其社区治理创新政策方案为中央政府部门所认可，被树立为典型，成为政策学习的榜样。如果地方治理创新成果得到上级政府的公开表彰、主流媒体的报道宣传和民众的良好口碑等，则会为持续政策创新扩散创造更有利的条件。

（四）竞赛结果表现为求新求异、遍地开花的政策再创新现象

在中央政府的治理目标引导以及同级政府相互竞争与学习的场域中，治理锦标赛带来各地政府对先进地区政策创新的学习借鉴与本地化应用，也激励各地政府不断进行再创新以追求治理绩效，从而形成多样化的创新实践。

一方面，由于地方政府面临的治理问题、政策执行能力和发展阶段等方面均存在差异，因而在实验区政策扩散过程中，多数地方政府并非盲目的“拿来主义”，而是在客观研判本地发展实际情况和民生需求的基础上，进行合理的调适与修正，以更加适应本地社区治理需求。比如，云南省曲靖市麒麟区在学习借鉴北京市“街乡吹哨、部门报到”经验做法的基础上，探索出“书记吹哨、部门报到”的城市治理新模式；北京市海淀区通过向外学习借鉴、向内试点经验总结、各街镇实地调研，探索创新出街镇“一窗式”服务模式。另一方面，要想在治理锦标赛中胜出，地方政府在创新上必须争先［35］。为使自身获得更大的竞争优势，地方政府往往在借鉴典型经验的基础上，进一步探索政策创新的新路径，利用政策再创新产出更优的治理效果，最终形成地方政策持续创新的现象。以“三社联动”机制为例，各地大规模开展“三社联动”的实践源于2013年民政部将其作为基层治理创新的重点工作，并在2014年批复的第二批实验中给予认可。而在第三批实验区中湖北省枝江市的公益创投项目、内蒙古自治区赤峰市红山区的“金点子”提案大赛、上海市静安区和四川省成都市武侯区的社区基金会等，第四批实验区中南京市雨花台区、酒泉市肃州区等地的实验内容都是围绕“三社联动”机制进行的再创新。其中，南京市雨花台区也成为唯一两次入选实验区建设的地方政府，这既说明民政部对地方社区治理创新开拓进取的支持力度，也表明地方政府社区治理创新的热情与努力。

由此可见，在立足实践需求和参与竞赛的双重影响下，地方政府既要在政策学习的过程中进行分析与研判，实现对政策原型的本地化应用与再造，又要基于锦标赛激励机制的影响，通过政策创新实现身份由学习者向先行者的转变，从而不断增强社区治理政策创新扩散的持续性与长久性。

五、研究结论与政策启示

本文从竞赛标尺、竞赛禀赋、竞赛锦标与竞赛结果四个方面构建了“治理锦标赛”分析框架，阐释了社区治理领域政策创新扩散的内在机理。研究发现：治理领域的政策创新扩散形成了中国特色的锦标赛模式，治理锦标赛框架下的四要素环环相扣、相辅相成，最终促成政策创新扩散的结果。以竞赛标尺作为起点，刺激地方政府将注意力分配至治理领域；为在治理锦标赛中抢占先机，赢得政治声誉，地方政府往往选择跟进学习先进地区的治理政策，并结合禀赋条件合理选择学习对象，呈现出区域性扩散的特征；定期设立的实验区称号作为一种竞赛锦标持续激励地方政府在对标竞争中努力实现创新示范，以达到绩效表彰的目的；在扩散跟进与对标竞争双重特质的影响下，最终促成了遍地开花、多种创新的治理政策结果。具体而言，（1）竞赛标尺变化决定了地方政府的注意力和政策创新方向。以解决社区治理问题为出发点，以确立国家级社区治理和服务创新实验区为信号，中共中央和政府部门对社区治理创新工作的重视使得地方政府的注意力向提升社区治理效能方面转移，社区治理领域的政策创新成为地方政府关注的重点方向。（2）地方政府间的竞争驱动政策创新扩散，而竞赛禀赋的差异致使政策创新扩散呈现区域性特征。地方政府间的横向学习与创新模仿是社区治理政策创新扩散的关键环节，但受竞赛禀赋的影响，地方政府多立足于本地实际情况，选择与自身资源禀赋条件接近的创新标杆作为学习样本，并在政策模仿过程中根据本地实际进行政策再创新。（3）受竞争锦标和正向收益的牵引，地方政府在政策扩散中具有较强的学习主动性。为在治理锦标赛中胜出，赢取竞赛锦标，吸引上级关注，获取更多的治理资源，地方政府会紧密关注标杆对象的政策动态和创新实践，从而在社会中逐渐掀起向实验区学习社区治理经验，并主动进行相关政策创新和扩散活动的热潮。（4）在考核压力推动下，试点政策扩散的结果呈现出社区治理创新“遍地开花”的现象。在治理指标纳入地方政府考核指标体系后，当标杆地区在社区治理方面采取的政策取得显著成效时，其他地方政府在借鉴应用时会依据客观实际进行合理的政策调适，并且为了在相互比较时具有竞争优势，不仅要进行政策工作模仿，还要在治理锦标赛机制下进行政策再创新，最终形成社区治理领域政策创新“遍地开花”的现象。

本研究在治理锦标赛视角下探讨了社区治理领域地方政策创新扩散的内在机理，具有以下政策启示。（1）合理设置竞赛规则，激发地方创新的内在动力。无论是以实验区形式还是以其他形式设置锦标赛式竞争机制，均是上级政府激励下级政府的重要手段。在治理领域的锦标赛，依然需要设置合理的竞赛规则，让参与竞争的地方政府在竞争过程中能够获取足够的资源和关注，竞争结果既能形成实质上的政绩，也能促进治理问题的解决。同时，合理的竞赛规则也能促进各地政府在治理过程中由参与竞争的压力转化为治理创新的内在动力，促使治理锦标赛真正成为治理的有效手段。（2）准确定位竞赛目标，发挥优秀竞争者的示范引领作用。虽然实验区的评选和实验过程体现为治理锦标赛模式，但在社会治理效能提升的大背景下，实验区政策的实行并不是为激发地方政府间争取实验区机会的竞争，而是通过各地实验区的探索，发挥其示范、引领作用，为地方政府社区治理提供创新模板，激发地方政府探索适应本地的社区治理模式和可行路径。因此，这就需要在政策层面准确定位实验区设立的目标定位，做到通过实验区发挥示范引领作用，提升社区治理整体水平。（3）优化政策扩散路径，发挥邻近扩散效应。由于相邻地区的资源禀赋更为相似，并且在同一个上级政府的情况下，考核评价指标体系一致，竞争更为直接，相互间学习动机更强。当然，相比于距离较远的地区，学习成本也较低。因此，在评选各级各类旨在推广其经验做法的实验区或试点时，需要充分考虑试点的地理分布，避免过度集中，从而可以优化政策创新扩散路径，更好地发挥邻近扩散效应。（4）做好引导宣传，防止政策创新无序竞争。治理锦标赛是实现政策创新扩散的路径，也是一种治理手段。因此，要对政策创新领域的治理锦标赛过程进行合理引导，防止政策创新扩散过程中出现盲目模仿、形式化扩散等现象，以免造成政府资源和注意力的浪费。为此，應重视实验区的经验总结与宣传推广工作，利用政府官网、官方报刊、微博、微信等充分宣传报道政策创新信息，实现创新信息与政策效果及时有效传播，加大地方政府政策创新的学习力度，营造良好的创新竞争氛围，避免出现“为创新而竞争”的无效创新和无序竞争状态。

需要指出的是，随着治理锦标赛的不断深入，地方政府在谋求竞争优势中依然会出现类似传统锦标赛体制中“为增长而竞争”的无效竞争行为，“为创新而竞争”也会造成社区治理创新的内卷化。对于这些问题，本文尚未触及。同时，由于本文试图将锦标赛理论与政策扩散理论结合起来，构建一个治理锦标赛推动政策创新扩散的整合性分析框架，因此，重点在于研究社会治理领域的锦标赛竞争与政策创新扩散，但该框架的恰适性及对其他领域的解释力还有待于进一步验证，这也是我们以后努力的方向。

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［責任编辑：薛瑞汉 李仁杰］