国企改革三年行动收官后国企改革重点方向思路研究

刘方

［摘 要］ 国企是推进中国式现代化的核心主体，是实现中华民族伟大复兴和有效应对世界百年未有之大变局的重要力量。文章重点描述国企改革三年行动取得的主要成绩，通过三年行动破除了一批体制机制障碍，有效解决了一批长期没有解决的难题，在许多重要领域和关键环节实现重塑、重构；同时，阐述了当前国企改革存在的问题，在支撑企业核心竞争力提高和核心功能增强方面还有不足，在支撑中国式现代化建设中还存在诸多体制机制障碍；最后，提出了未来进一步推进国企改革的主要思路。研究得出，要继续通过实施更具战略性、系统性、突破性、实质性的国企改革提升行动，建设中国特色现代新国企，充分发挥在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑、国计民生、公共服务功能与作用。

［关键词］国企改革；三年行动；重点方向；思路

［中图分类号］  F272［文献标识码］  A［文章编号］ 1673-0461（2024）06-0053-09

一、习近平经济思想是新时代深化国企改革的根本遵循

党的十八大以来，习近平总书记统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，站在党和国家事业发展全局的战略高度，就新时代国有企业改革发展和党的建设发表一系列重要讲话，系统宣示了新时代我们党领导和发展国有企业的大政方针、根本原则和重大举措。

（一）习近平经济思想旗帜鲜明确立了新时代国企改革的方向

习近平总书记强调，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在为实现中华民族伟大复兴提供坚实物质基础方面具有不可替代的重要作用，必须做强做优做大。同时强调，国有企业也需要改革优化，但绝对不能否定、绝对不能削弱，这关系公有制主体地位的巩固，关系我们党的执政地位和执政能力，关系我国社会主义制度。这深刻揭示了国有企业在党和国家事业发展全局中的战略地位，为新时代坚定不移做强做优做大国有企业提供了总依据，具有重大的战略意义、理论意义和实践意义。

（二）习近平经济思想准确明晰了对国企改革的根本要求

習近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，即确保党的领导、党的建设在国企改革中得到体现和加强，确保国企改革遵循“三个有利于”标准，系统宣示了新时代我们党领导和发展国有企业的根本原则和要求，是新时代国有企业改革发展和党的建设的科学指南。

（三）习近平经济思想与时俱进赋予了新时代国企改革新使命

习近平总书记从新时代党和国家事业发展需要出发，因时因势赋予国有企业改革新使命，主要用“六个力量”来表现：国有企业要成为党和国家最可信赖的依靠力量，要成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，要成为贯彻新发展理念、全面深化改革、落实国家战略的重要力量，要成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大政策的重要力量，要成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，更要成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量［1］。

（四）习近平经济思想整体性擘画了国企改革的重大任务

党的十八大以来，习近平总书记亲自部署完善中国特色现代企业制度、加强国有资产监管、发展混合所有制经济等重大改革任务。在我国进入新发展阶段的大背景下，适应贯彻新发展理念这一关系我国发展全局的深刻变革需要，多次强调要做强做优做大国有资本和国有企业，发挥国有经济战略支撑作用，加快建设世界一流企业。在“两个大局”深刻演变、新一轮科技革命和产业变革加速发展的新形势下，围绕实现高水平科技自立自强，习近平总书记强调，中央企业等要勇挑重担、敢打头阵，勇当原创技术的“策源地”、现代产业链的“链长”，重点要切实发挥国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用，为全面建设社会主义现代化国家作出更大贡献［2］。

（五）习近平经济思想全面系统明确了新时代国企改革的科学方法

新时代国企改革是习近平总书记关于改革方法论的生动实践。习近平总书记坚持辩证唯物主义和历史唯物主义世界观和方法论，深刻把握改革规律，强调改革要抓好制度建设、改革要坚持问题导向、改革要突出系统思维、改革重在抓落实、改革要鼓励基层创新，这既部署了“过河”的任务，又指导解决了“桥或船”的问题，为新时代国企改革提供了科学方法，不断推动新时代国企改革走深走实。

二、国企改革三年行动实施情况及效果

国企改革三年行动目标明确、系统集成、扎实推进、综合成效显著，国企改革三年行动已经开始促使充满生机活力的现代新国企加速涌现。

（一）中国特色现代企业制度和以管资本为主的国有资产管理体制正在定型

一方面，中国特色现代企业制度建设取得重大进展，全面贯彻落实“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，积极探索扎根中国土壤、彰显中国智慧、体现中国风格的国有企业治理机制，为企业高质量发展提供坚实保障。另一方面，通过健全“三统一、三结合”国资监管职能体系，加强专业化、体系化、法治化监管，加强对地方国资监管的指导监督，以管资本为主的国有资产管理体制改革取得明显成效，与我们党集中统一领导优势相适应、与社会主义市场经济体制相协调的国有资产监管新模式加快形成［3］。

（二）重点问题攻坚突破，国有企业活力动力进一步激发

一是以增强企业活力、提高效率为中心，强化国有企业独立市场经营主体地位，推动关键环节实现“三个历史性突破”。当前央企层面全面完成公司制改革、全面开展国有企业功能界定分类，较好解决国企办社会和历史遗留问题。二是长期困扰国企的“三项制度”改革实现大范围破冰破局，中国特色国有企业新型经营责任制初步成型，经理层成员任期制和契约化管理全面推开，用工市场化全面推进，薪酬分配和中长期激励机制进一步完善。三是按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的总体要求，坚持“三因三宜三不”原则，各级国企分层分类稳妥推进混合所有制改革，一批治理优、机制活、发展好的混改企业典型相继涌现。截至2022年，中央企业和地方国有企业混合所有制企业户数占比分别超过70%和54%。

（三）推动国有经济布局优化和结构调整成效显现，国有经济布局结构实现优化

一是大力度重组整合促进行业结构优化。以市场化方式推进战略性重组和专业化整合，目前在船舶、钢铁、能源、建筑、水运、装备制造等领域打造了一批具有较强竞争力的行业领军企业，稀土、物流、通信铁塔、油气管网、电气装备等领域资源整合取得重要成果，国有资本进一步向主业企业和优势企业集中，国有经济在关键领域的竞争力、控制力、影响力大大增强，国有资本整体功能有所提升。二是现代化产业体系建设加快步伐。实施现代产业链链长制度，推动央企坚决当好现代产业链的“链长”。大力推进传统产业数字化智能化绿色化改造，发展智能制造、交通、建造、商贸等传统产业“升级版”。打造新能源汽车、北斗等一批数字协同创新平台，新型基础设施建设加快推进，电网电力等装备领域形成完整产业链条，集成电路、高端机床等细分领域实力明显增强。战略性新兴产业布局步伐加快，三年行动以来中央企业在战略性新兴产业领域年均投资增速超过20%［4］。三是创建世界一流企业加快推进。紧紧围绕产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代目标要求，加快推进创建世界一流示范企业工作，通信、电力、建筑等行业企业有关效率指标达到世界一流水平。一批先进制造业集群培育形成，专精特新“小巨人”企业和单项冠军企业不断涌现，产业链供应链韧性和竞争力切实增强。

（四）创新发展的体制环境前所未有

中央企业以积极承担基础研究、牵头集中攻关、实施多元激励、自建创新生态等路径不断完善科技创新体制机制，使得创新能力不断增强，创新活力不断被激发。一方面，中央企业普遍主动承担国家重大科技攻关任务，积极参与国家实验室组建和全国重点实验室重组，建立一批创新联合体，在关键材料、核心元器件、基础软件、基础零部件等领域突破一批短板技术，在航天、深海、能源、交通、国防军工等领域涌现出一批重大成果，建成港珠澳大桥、白鹤滩水电站、深海一号油气田、华龙一号核电机组、石岛湾高温气冷堆示范工程等一批标志性重大工程［4］。另一方面，积极实施年度考核加分、研发费用视同利润加回、资本金注入、重点核心研发团队工资总额单列等一揽子支持政策，全面激发了央企创新主体活力。推行“军令状”“揭榜挂帅”“賽马”等机制，对于重点科技领军人才和高水平创新团队，赋予更大自主权、给予更大容错空间，科研人员创新创造潜能有效激发。

三、中国式现代化新征程下国资国企体制机制尚存不足

虽然国企改革三年行动取得了一定的成绩，但是也要清晰地看到，诸多改革还有深入推进的空间，在支撑企业核心竞争力的提高和核心功能的增强方面尚有不足，在支撑中国式现代化建设中还存在体制机制障碍。

（一）中国特色现代企业制度建设仍存不足

当前，部分企业党委前置研究的界限不够清晰，有的国有企业特别是子企业存在党建与公司治理两张皮的问题，有的企业只注重党委（党组）前置研究的内容和程序的合规性，企业党委（党组）决策的质量和效率不够高；有的企业前置研究清单不够结合实际，甚至出现重大经营管理问题事项决策前置泛化，将“前置”变成“代替”。另外，有的企业董事会建设不健全、职权落实不到位。有的董事会成员构成不够科学，目前国有股权董事管理机制不健全，外部董事来源渠道比较单一，多以兼职为主，履职能力有待提升［5］。此外，有的董事会对经理层授权不科学，存在将董事会法定职权授予经理层决策或董事会授权不足的情况。

（二）国有经济布局不优以及尚未在科技创新和关键领域发挥引领作用

一是国有经济布局和结构调整仍需深入推进，产业引领力需持续增强。虽然国有经济布局优化和结构性调整一直在进行，但由于过于强调“保值增值”，国有经济布局调整结果不及预期，仍过多地分布于一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般竞争性服务行业，在一些需要国有经济发挥重要作用的前瞻性战略性产业领域，如在战略性资源、战略性新兴产业、关键基础设施、关键技术等重要领域布局不足，也尚未系统全面开展全球范围投资合作，面向全球的资源配置和整合能力不足，无法有效提升企业引领力和核心竞争力。二是有的国有企业科技创新体制有待突破，自主创新能力需进一步提升。有的国企科研投入机制不健全，基础性前瞻性研究投入不足。科技管理体制不优，多层级项目审批制度束缚国企创新活力释放。部分国企考核和评价过度强调保值增值，不利于企业积极参与“卡脖子”技术研发。有的国企科技创新人才培养机制不健全，缺乏自主科研人才培养的长期规划，未能很好解决企业内部顶尖科技人才和高水平创新团队匮乏问题。部分国企激励机制不健全，有的企业薪酬绩效仍按职按岗分配，对现有面向一线研发骨干的激励仍有不足，部分企业职务科技成果权属权益改革滞后。有的国企协同创新的深度和广度不足，科研需求与高校和科研院所的研究结合不够紧密，在内部体制上也没有系统和全面建立起与民企协作攻关的协同体系。

（三）混合所有制改革有待提质、市场化的经营机制尚未系统性建立、垄断行业改革力度不足

一是混合所有制改革有待提高质量和效率。有些地方和企业对混合所有制改革还存在一些认识误区，目前一混了之、混而不改的现象时有发生。有的混改企业股权结构设置不合理，混改后企业“一股独大”的局面仍未解决，导致民营企业中小股东权益得不到有效保障，制衡有效的法人治理结构依旧无法形成。有的混改企业治理主体退出渠道不畅。对国有相对控股的混改企业仍沿用绝对控股乃至独资国企监管的方式。二是部分国企市场化经营机制改革不足导致企业活力有待增强。目前部分国有企业经理层选聘考核市场化程度有待提升，职业经理人制度实施范围较窄，管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出比例仍较低。部分企业推行经理层成员任期制和契约化管理时，契约质量仍然有待提高，契约内容不规范、指标设置不科学、考核结果与薪酬挂钩的规则不明确等问题仍然存在。部分国企员工晋升、流动和退出机制不健全，缺乏市场化退出的标准和渠道。当前激励机制不健全，薪酬倒挂问题普遍存在，中长期激励机制还不完善，中长期激励政策的覆盖面、灵活性和匹配度不足，相关政策要求过高，激励主体行权难度大。三是垄断行业改革仍有较大空间。当前，电网、铁路、石油、天然气等自然垄断行业改革力度仍需进一步突破，目前仍存在“该放的没放到位，该管的没管到位”“一网独大”等问题，自然垄断行业国企的核心功能尤其是保障能力和保障质量有待提升。

（四）尚未构建完善和统一的国有资产监督管理机制

一是国有资产集中统一监管任重道远，中央经营性国有资产仍未实现统一监管。二是国有资本所有权管理与部门行政管理协调不足，企业市场化运作束缚较多，甚至有时来自不同管理部门的要求存在冲突，让企业无所适从。三是地市国资监管仍存在较多薄弱环节，一些地方国资监管机构虽已制定权力和责任清单，但也未能根据国资国企发展的阶段性目标和任务实施动态调整；部分地区清单管理尚未充分体现差异化分类，授权放权精准性仍待提高；地方国资国企实时在线监管信息系统尚未实现监管信息系统全覆盖。四是“两类公司”职能定位及管控模式仍处于探索阶段，与国资监管部门、出资企业等利益相关者的关系尚未完全厘清，职能作用尚未完全发挥，且存在被虚化或回归行政化的风险。一些试点企业改组为投资运营公司以后，并没有按照投资运营公司的要求去深入推进企业内部改革，成为“换汤不换药”的翻牌公司。

（五）部分国有企业风险管理不到位

目前，部分国有企业负债率高是我国非金融企业负债率高的重要原因，且地方政府性债务多以国有资本企业债的形式存在。此外，国有经济在国家战略安全保障方面还未系统性发挥“稳定器”作用，在能源资源粮食供应保障、国家骨干网络和数字经济等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业领域的控制地位仍不强。另外，部分国企对外投资风险管控不完善，境外经营风险意识不强，缺乏十分有效的风险管理措施。

四、坚持社会主义市场经济改革方向推进国企改革的总体思路

（一）“两个大局”时代背景下推进国企改革的紧迫性和必要性

国企是推进中国式现代化的核心主体，是实现中华民族伟大复兴和有效应对世界百年未有之大变局的重要力量，通过国企改革构建中国特色现代企业制度，加快建设世界一流企业，提高核心竞争力和增强核心功能，对我国有效应对国内外格局嬗变和风险挑战具有重大意义。

第一，世界秩序显著变化和国际规则加速调整，国企改革是我国引导和适应全球经济治理体系嬗变的核心因素。近年来，国企和垄断条款逐步从双边经贸规则关注议题拓展为多边经贸规则关注重点，高标准的多边经贸规则将国企条款作为重要磋商议题逐步成为主流趋势。我国正致力于加快推进参与的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和积极推进签署的《中欧全面投资协定》（CAI）都将国企主体划分界定规则、商业考虑和非歧视义务规则、非商业援助规则、透明度规则，以及例外国企条款规则作为谈判焦点。通过加快国企改革积极对接高标准国际经贸规则，不但有利于我国稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，同时有利于我国切实塑造负责任大国的国际形象，在全球治理体系改革中占据主动权。

第二，全球科技竞争和大国博弈趋于激化，国企改革是我国增强竞争力、发展力、持续力的重要路径。世界范围内新一轮科技革命和产业变革的趋势日益明显，科技创新已逐渐成为大国博弈的主战场。以美国为首的发达国家，为了遏制我国和平崛起，加强对我国实施“技术打压”。国企具有很强的创新优势、创新实力和创新能力，通过深化改革提升国企原创技术需求牵引、源头供给、资源配置、转化应用能力，打造原创技术策源地，有利于我国发挥“新型举国体制”优势，跨越“引进—落后—再引进—再落后”的技术陷阱，突破“卡脖子”难题，不断开辟发展新领域新赛道，持续塑造发展新动能新优势，在新一轮大国技术博弈中占得先机、逐步突破、实现超越。

第三，我国经济进入高质量发展阶段，国企改革是进一步调整生产关系促进生产力发展的重大举措。高质量发展是实现中国式现代化的本质要求，通过生产关系调整进一步促进生产力发展是实现高质量发展的首要任务。社会主义基本经济制度是社会主义制度属性的重要经济基础，是实现共同富裕的基本保证。通过国企改革有利于优化公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，有利于推动国企在关键领域和关键行业中发挥控制力和影响力作用。同时，推动国企在产权制度、经营体系、治理机制等方面的改革，不断调整自身内部的生产关系有利于促进国企做强做优做大和形成一批世界一流企业，不断激发国企发展活力，释放先进生产力，这是事关经济社会发展和民生改善的重要命题。

第四，我国加快推进完善社会主义市场经济体制，国企改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键领域。国企是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，既是我国国家治理能力现代化的参与者，更是实踐者和促进者。深入推进国企改革，有利于进一步彰显我国集中力量办大事的社会主义市场经济体制突出优势，有利于培育更多充满活力的经营主体，有利于筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础，有利于加快建设统一开放、竞争有序的市场体系［6］，有利于创新和完善宏观经济治理体制，有利于优化收入分配格局和健全可持续的多层次社会保障体系，有利于不断完善社会主义市场经济法治体系，有利于把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，最终有利于将公有制制度优势转化为国家治理效能。

（二）正确认识中国特色现代新国企主要特点和性质

国企作为推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，更需要围绕党的中心任务，围绕以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，充分履行在推进中国式现代化建设中的使命任务，以“功能使命新、创新动能新、公司治理新、经营机制新、国资监管体制新”为特色，积极打造中国特色现代新国企，不断提高企业核心竞争力和增强核心功能。

功能使命新——紧紧围绕党之大计、国之大计谋划推动国企改革，切实发挥在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑、国计民生、公共服务的功能与作用，真正实现经济属性、政治属性和社会属性的有机统一，为巩固党的执政地位、坚持我国社会主义制度提供坚实基础。

创新动能新——具有较强的创新能力和健全的内部创新生态环境，为中国式现代化建设奠定物质基础。现代新国企是国家战略科技力量的重要组成部分，应积极发挥在新型举国体制中的重要作用，强化科技创新主体地位，健全完善的科技创新激励机制，集中力量打好关键核心技术攻坚战，牵头建设更多高效协同的创新联合体，促进新技术产业化规模化应用，加速融入全球创新网络，企业创新活力全面激活，企业效益效率实现全面增强。

公司治理新——具有多元化的产权结构和有效制衡的公司法人治理结构，形成中国特色的现代企业治理模式。现代新国企通过积极引入战略投资者，真正实现产权结构多元化。而且，非公有制资本确实能够在治理中发挥应有的决策作用。同时，不断完善中国特色现代企业治理模式，坚持和改进党对企业的领导，真正形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，各治理主体不缺位、不越位，不相互替代、不各自為政。

经营机制新——具有真正市场化的运营机制，为增强企业核心竞争力奠定坚实的制度基础。围绕激发活力、提高效率、增强效益，不断深化三项制度改革，构建形成适应市场竞争需要和自身特点的经营管理模式。现代新国企的市场经营主体地位得到凸显，经营决策的自主权得到放大，有效解决传统国企机构臃肿、机制僵化、效率低下等通病。

国资监管体制新——监管更加健全更广覆盖，中国特色国资监管体制更加成熟定型。分类改革更加完善，分类考核、分类核算、分类监管与企业功能定位、使命担当更加精准适应，国资监管与国企治理、国企活力更好衔接。完成中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管，健全以党内监督为主导，出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、财会监督、社会监督等各类监督贯通协调机制。国资监管信息化水平较高，数字化智能化监督体系全面构建。

（三）主要思路

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻党的二十大精神，在构建高水平社会主义市场经济体制、高水平对外开放的部署下，结合新发展阶段国有经济的功能和定位，以实现更好服务中国式现代化建设与做强做优做大国有资本和国有企业的辩证统一、有机结合与循环促进为根本目标，在坚持党的领导、强化改革系统性整体性协同性、突出问题导向、统筹服务国家战略与自身高质量发展的基本原则下，以实现功能使命新、创新动能新、公司治理新、经营机制新、国资监管体制新为着力点，以更高站位、更强责任、更大力度实施新一轮国企改革提升行动，建设中国特色现代新国企，不断提升企业核心竞争力和增强核心功能，确保国资国企在中国式现代化建设新征程中、在全面建成社会主义现代化强国中勇当先锋，真正成为堪当时代重任的大国重器、强国基石（见图1）。

图1 下一阶段国企改革逻辑图

五、打造中国特色现代新国企，深化国企改革实施路径及配套措施

（一）加快国有经济布局优化、结构调整和专业化整合，充分发挥战略安全、产业引领、国计民生和公共服务等核心功能

一是围绕提高安全支撑力深化改革，巩固国有经济在国家安全和国民经济命脉的重要行业领域的控制地位。国有经济应更多投向国防军工、能源资源粮食供应保障、战略性物资储备、重大金融基础设施等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业，增强对国家骨干网络安全和数字经济安全的维护力，发挥国有资本在油气、煤炭、核能资源开发和电力保障供应领域的基础性作用。二是围绕提升产业引领力深化改革，强化在产业链循环畅通中的支撑带动作用。国企作为建设现代化产业体系的主力军，应持续推动基础固链、技术补链、优化塑链，加快在航空发动机、集成电路、生物技术、元器件、基础软件、关键战略材料等重要领域和节点实现自主可控，提升供应链保障能力和产业体系抗冲击能力；积极巩固优势产业领先地位并加大对新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、生物技术、绿色低碳等前瞻性战略性产业和未来产业投入，推动传统产业数字化智能化绿色化转型升级，促进加快形成自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系。三是围绕提升公共服务能力深化改革，增强国有经济对公共服务体系的支持保障能力。国有经济要扎实履行社会责任，充分发挥公益性、保障性作用，在保障供应、稳定价格、提供优质服务方面发挥关键性作用。四是围绕优化资源配置深化改革，强化采用市场化方式推进专业化产业化重组整合。坚持以市场化为手段，突出主责主业，推进国企整合重组、有序进退、提质增效。完善主责主业动态管理制度，坚决遏制部分国有企业盲目多元化、“铺摊子”倾向。重点在新一代信息技术、人工智能、生物技术、装备制造、检验检测、医疗健康、矿产资源、工程承包、煤电、清洁能源等领域大力推进中央企业和地方国企内部业务的专业化整合，提高企业集中度和产业竞争力，增强集约化管理。积极推进煤炭与火电、冶金与机械、商贸与航运等上下游行业协同重组。

（二）打造创新型国企，积极健全有利于国有企业创新的体制机制

一是建立健全国有企业开展基础研究的新机制。优先支持生物医药、新材料、新能源等与基础研究有密切联系的行业的国有企业优先开展基础应用研究和应用基础研究，把两类研究的投入水平纳入国有企业创新考核事项。加快战略性领域的“卡脖子”攻坚，对电子信息、高端装备、化工新材料、医药、绿色低碳等领域的有条件有能力的国有企业实施“卡脖子”攻关专项计划，通过“揭榜挂帅”“挂图作战”“联合攻关”等方式构建科技创新的新型举国体制。二是深化国有企业职务科技成果权属权益改革。构建“定向转化+自主转化+强制转化”新体系。分类有序推进国企职务科技成果所有权改革，允许国有企业探索“先使用后付费”“先投后股”“先用后转”，形成面向成果完成人的多种“权益让渡”方式。探索企业按照内部管理制度自主决定科技成果转让、许可或者作价投资等事项的，不需要报主管部门审批或者备案。三是深化国有企业牵头协同创新的机制改革。建立健全国有企业牵头攻关协同创新机制，通过“揭榜挂帅+订单匹配+失败补偿”的方式支持各类经营主体参与协同创新。依托“链长制”推动“联合体”改革升级，以产学研用、大中小微、国有民营、军工民口、国内国外的协同创新为重点，推动协同创新效能提升。健全国有企业融入全球创新网络的体制机制。四是深化国企人力资本积累使用机制改革。积极打造强有力的领军人才梯队。优化科技人才培养使用机制，扩大国有企业与高校院所双向交流范围，完善任用聘用机制，在体制内打通人才流动渠道。全方位培养、引进、用好高技能人才。五是健全国有企业科技创新激励机制。丰富创新激励工具箱，以价值贡献为导向，根据科研人员工作实际、科研项目研究类型、科研单位成果产出，构建以价值贡献为导向、具有科研特色的差异化“精准激励”体系。六是进一步健全国有企业的创新考核评价和容错制度。增大科研投入及科技成果产出和转化在国有企业绩效考核中所占的比例，加大科技奖励在考核当中的加分力度。强化对国企带动民营企业创新的评估考核。对国有企业的重大创新项目和投资实施跨周期跨项目考核。对重点领域的专项投资实施容缺容错专门机制，免除针对创新的终身追责制，在绩效指标确定、强化亏损治理方面予以区别对待。

（三）加快完善中国特色国有企业现代公司治理，提升企业治理效能

全面落实“两个一以贯之”，坚持和改进党对企业的领导，动态分层分类优化国有企业党委（党组）重大事项决策的权责清单、前置研究讨论重大经营管理事项清单。分层分类落实董事会职权，鼓励董事会设立战略与投资、薪酬与考核、审计与风险等专门委员会。健全董事会履职评价制度，完善职工董事制度，及时调整履职不合格的董事。强化外部董事规范管理，提升外部董事素質和履职能力。充分发挥非国有股东在公司治理中的积极作用。完善董事会向经理层授权制度，同步健全经理层对董事会负责、向董事会报告的工作机制。深入推进混合所有制改革，推进国有资本投资和运营公司、创建世界一流示范企业、“双百行动”试点企业、科创示范企业加大混改力度。鼓励相关企业结合自身战略规划及发展定位，合理设置引入战略投资者数量及释放股权比例。积极探索混合所有制改革退出渠道，允许混合所有制企业股东在遵循相关规定前提下进行股份增持或减持。以深化机制改革为重点突出“实质性”混改，注重发挥非国有股东的积极作用。

（四）健全更加精准灵活、规范高效的市场化经营机制，激发国有企业活力

一是深化市场化选人用人。加快建立更符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企业家培养、选拔、考核、评价、任用机制；更大力度推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出相关制度，分类明确并优化员工市场化退出的标准和渠道。二是完善市场化新型经营责任制。全面推行职业经理人制度，畅通现有管理者和职业经理人的转换渠道，持续提升经理层成员任期制和契约化管理质量，推进契约化管理从经理层向职能部门负责人等其他管理人员拓展延伸。三是健全更加精准灵活、规范高效的薪酬分配机制。加大收入分配向基层关键岗位、生产一线岗位和高技能人才倾斜力度，对企业核心研发、技术团队及骨干人员薪酬实施特殊工资管理政策，对国有资本控股的科技型混合所有制企业、规模较小的科技型企业探索更具灵活的工资总额决定和增长机制。四是推动中长期激励政策更大范围、更大力度规范实施。构建符合企业经营实际的多元化、系统性、多层次的中长期激励约束体系，充分利用好骨干员工持股、上市公司股权期权激励、科技型企业股权和分红激励、超额利润分享、项目跟投等多种中长期激励工具。如，更大范围推行管理层和员工持股制度，选择规模较小的科技型企业，继续放大单一员工持股比例。五是健全企业风险管理制度。按照统筹发展和安全的原则，引导企业把安全发展贯穿生产经营全过程，增强抗风险的能力。推动企业建立包括风险研判、识别、评估、应对与管理各环节，覆盖企业战略、规划、投融资、市场运行等各领域的全面风险管理体系。进一步规范企业重大经营风险事件报告工作，建立健全重大经营风险管控机制。加强境外项目经营风险防控，有效防范各类风险衍生或外溢。

（五）深化国有资产监督管理体制改革，夯实国有企业独立经营主体地位

一是完善国企分类改革。完善企业功能界定与分类指引，对现有国有企业涉及的业务在商业类/公益类这两大类基础上根据CPTPP有关条款要求、结合国有经济使命功能进一步分为一般竞争、战略功能、指定垄断和公共服务四类。持续推进国有企业分类考核，根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，设置更有针对性、个性化的考核指标。完善公益性业务目录，对国企公益业务分类核算考核。二是实现经营性国有资产集中统一监管。重点推进中央党政机关、事业单位经营性国有资产集中统一监管。三是深入推进国有资本授权经营体制改革。强化地方国资监管系统精准制定差异化的权力和责任清单，并且进行动态性调整。不断完善授权放权清单，各级国资监管机构要持续对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业、公益类企业等不同类型企业实施差异化的授权放权。定期评估效果，并采取扩大、调整或收回等措施动态调整。进一步完善中央、省、市三级国资监管机构上下联动的工作机制，不断加大地方国资在线监管信息系统的建设，实现在线监管全覆盖。四是深化“两类公司”改革。重点厘清“两类公司”与国资监管部门、出资企业等利益相关者之间的关系，处理及平衡授权经营和加强监督之间的关系［7］。进一步改组组建“两类公司”。优化对“两类公司”的监管内容和方式，合理制定对“两类公司”考核和评价体系，切实提升“两类公司”以市场机制服务国家战略的能力，加快从传统产业集团向国有资本投资运营公司的真正转型。五是建立国有企业综合监督体系。不断创新以党委监督和纪委监督为主导，以内部审计、财务监督、内部控制、风险控制为支撑的监督体系，探索完善出资人、审计、社会监督等外部监督协同机制，推动国有企业内外部监督统筹衔接、有机贯通和相互协调，形成综合监督体系。六是强化对混合所有制企业实施差异化、精准化管控。基于不同股权比例及实际控制力、不同战略地位、不同治理水平及管理基础等因素，强化对混合所有制企业尤其是国有相对控股的混合所有制企业实施有别于国有独资公司的管控模式。

（六）加快建设有助于新一轮国企改革实施的配套制度

一是完善改革容错机制，激发改革动力。支持和鼓励国企探索创新、先行先试，实施推进改革创新的改革举措，亟须营造敢于创新、适于创新、宽容失败、允许试错的氛围。对深化国有企业改革不力、违规决策企业重大事项、重大经营投资调研论证不充分、对企业发生重大国有资产损失制止不力四种情形明确处罚责任。二是深化自然垄断行业改革，营造公平竞争的市场环境。推进自然垄断行业管网企业聚焦主业主责，继续深化剥离竞争性业务［8］。推进自然垄断行业可竞争性环节的市场化改革，吸引社会资本扩大竞争性环节投资。促进自然垄断行业规制与竞争政策体系有机衔接，重点在反垄断部门与监管部门之间通过签署信息共享和备忘录等方式建立互联互通的工作机制。三是对标国际规则强化制度建设，营造有利于国际化的环境。积极对标CPTPP等高标准经贸规则研究启动新一轮国企改革，根据 CPTPP有关条款要求、结合国有经济使命功能进一步分类，针对不同类型的业务提出改革思路和谈判策略，最大限度争取国家整体利益最大化。建立科学合理、公开透明、稳定可靠并且符合国际惯例的补偿机制和政策体系。积极主动参与国企议题谈判，做好增信释疑，争取例外豁免。不断提升国际规则制定话语权，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。以高质量共建“一带一路”为重点，聚焦重点国家和重点项目深耕细作，增强资本、技术、人才等各类要素全球化配置能力，提升国际循环质量和水平。四是拓宽国企与民企协同发展路径，建立起“国民共进”的良好生态。坚持和落实“两个毫不动摇”，必须加快推动国企与民企协同发展，通过打造协同创新链、巩固中小民企融入大型国企产业链、促进中小民企与国企拓展供应链合作关系、积极发挥大型国企数字化牵引作用、完善上下游资金链、构建大中小企业人才链，推进国有经济与民营经济全方位、深层次协同共融，建立起“国民共进”的良好生态。

［参考文献］

［1］郝鹏. 以习近平经济思想为指引 新时代国有企业改革取得历史性成就［J］. 现代国企研究，2022（10）：11-17.

［2］张玉卓. 推动国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中发挥更大作用［N］.人民日报，2023-09-20（09）.

［3］翁杰明. 国企改革三年行动推动国资国企领域发生深刻变化［N］. 学习时报，2023-02-10（01）.

［4］国务院国资委党委. 国企改革三年行动的经验总结与未来展望［J］. 人民论坛，2023（5）：6-9.

［5］黄群慧，张弛，等. 新发展格局下的国有企业使命［M］. 北京：中国社会科学出版社，2022.

［6］祁瑞华，付敏杰. 国有企业与畅通经济双循环［M］. 北京：中国社会科学出版社，2022.

［7］项安波. 国企改革理论、政策与实践［M］. 北京：中国发展出版社，2019.

［8］高明华，王延明. 政府规制与国有垄断企业公司治理［M］. 上海：东方出版中心，2016.

Research on the Key Directions of Stateowned Enterprise Reform

after the Threeyear Action

Liu Fang

（Institute of Market and Price Research， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）

Abstract：   Stateowned enterprises （SOEs） are the core to promote Chinesestyle modernization and play a crucial role in realizing the great rejuvenation of the Chinese nation and effectively responding to the profound changes of the world unseen in a century. This article primarily focuses on the major achievements of the threeyear action plan for SOE reform. Through this plan， numerous institutional and mechanistic obstacles have been removed， and longstanding issues have been effectively resolved， which reshapes and restructures many key areas and critical links. Additionally， the article discusses the current challenges in SOE reform. There are still deficiencies in supporting the enhancement of core competitiveness and core functions. Institutional barriers in supporting the construction of Chinesestyle modernization exist. Finally， this article presents the main ideas for further promoting SOE reform in the future. The study concludes that， to build modern new stateowned enterprises with Chinese characteristics， it is essential to enhance the reform of SOEs through the implementation of more strategic， systematic， creative， and substantive actions. Moreover， we should fully give play to the SOEs functions and roles in scientific and technological innovation， industrial control， security support， national economy and peoples livelihood， and public services to build a modern industrial system and a new development pattern.

Key words：stateowned enterprise reform；threeyear action；key directions；thoughts

（責任编辑：李 萌）