加快破除新型农业经营主体种粮的“五大困境”

周振

在坚持家庭承包经营基础上，培育从事粮食生产和服务的新型农业经营主体是关系我国粮食安全的重大举措。在江苏、广东等发达地区，新型农业经营主体渐成种粮主体，有效弥补了小农户退出对粮食安全造成的不利影响，为解决“谁来种地”问题提供了经验办法。今后随着50岁以上种粮农户逐步退出，新型农业经营主体对我国粮食生产的作用将更加突出。发挥好新型农业经营主体稳粮增效作用，亟需加快解决当前种粮面临的“五大困境”。

一、发达地区新型农业经营主体种粮积极性高，显现“五化”趋势

（一）经营规模化，户均种粮收益明显高于小农户

截至2022年底，江苏、广东种植大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，流入土地面积分别超3300万亩、1982.9万亩，占全省农村承包地的62%、56.3%，成为种粮支柱。一方面，经营规模较大。江苏家庭农场平均种粮面积562亩；广东土地相对细碎，家庭农场平均经营土地面积也达到了43.1亩，经营规模远高于一般小农户。另一方面，户均收益明显大于小农户。以江苏为例，加上各种补贴新型农业经营主体种粮亩均年纯收益500元左右，按平均规模500亩计，户均年收益可达25万元，远高于小农户年户均6000多元种粮收益，吸引了大量经营主体流入土地发展粮食规模经营。

（二）装备智能化，提高了种粮科技含量

不同于小农户凭感觉、依经验、靠天气种粮，新型农业经营主体更多依靠现代科技。用无人机做飞防是新型农业经营主体种粮“标配”，北斗农机、病虫害实时监测、物联网等现代智能装备得到了广泛应用。同时，新型农业经营主体大量向小农户提供科技服务，如，广东台山市某家庭农场向周边小农户提供智慧飞防、智慧植保等服务，有效带动提升了当地粮食生产科技水平。

（三）投入减量化，逐步告别“大药大水大肥”

随着新型农业经营主体将智能装备、现代技术应用到粮食生产，实现了农业投入品的精准决策、精准施用。如，广东肇庆市高要区某种粮大户依托农田智慧系统，采用智能无人机喷洒农药，每亩施用农药减量10%—15%。江苏南京市六合区某种粮大户依托遥感技术监测不同地块作物长势和产量，生成精准的施肥和灌溉处方，有效降低了农业成本。

（四）产业链条化，贯通粮食产加销

相比小农户仅在生产环节劳作，新型农业经营主体依托自身技术、资金、市场资源等，推动粮食生产从种植环节向全链条拓展。在生产环节，新型农业经营主体不仅从事粮食生产，而且还为小农户提供代耕、育苗、代种、植保、收割等农业服务。在加工环节，部分新型农业经营主体建有烘干塔、初加工厂，发展粮食烘干和初加工。在销售环节，有的新型农业经营主体发展粮食购销和仓储流通。

（五）产品品牌化，从“卖原粮”转向“卖品牌”

长期以来，小农户直接售卖原粮，缺乏品牌建设能力，种粮收益较低。目前，许多新型农业经营主体走上了品牌化发展道路。如，江苏泗洪县某种粮家庭农场打造“古汴河”“鹭田米”，两次荣获江苏“最好吃大米”金奖，大米产品售价8—10元/斤，远高于普通大米价格。

二、新型农业经营主体种粮还存在诸多困难

（一）农村要素改革滞后不适应发展需要

新型农业经营主体种粮规模大，要素需求种类多、数量大，但农村要素市场难以支撑。一是农用设施用地供给不足。农村宅基地、农房等改革滞后，闲置土地资源难以用于育秧、仓储、烘干等设施建设。二是农业设施抵押贷款难。建设在集体土地上的农业设施确权难，产权价值评估体系和交易风险防范机制不健全，难以依靠这些资产获得金融支持。三是基层农业科技支撑不足。如，江苏某县农技推广中心植保站仅有1名工作人员熟悉业务，多数新型农业经营主体反映，“遇到技术问题主要靠问同行、问百度”。

（二）新“农资”（数据）采集开放共享互联滞后

伴随新型农业经营主体广泛应用智能化装备设施，涉农数据成为了关键“农资”，但涉农数据集采用制度不健全。一是政府部门、平台企业间数据不共享、不联通。许多新型农业经营主体反映，做智慧飞防时用不了自然资源部门农田地块数据。二是涉农数据采集存储规范缺失。新型农业经营主体不清楚涉农数据收集和开发边界，担心收集开发涉农数据会受到处罚。三是多场景数据没有打通。智能装备、数字技术等现代技术应用需要多场景融合才能形成范围经济，自然资源、集体资产、农业生产等多场景数据没有打通，迟滞了先进数字技术应用。

（三）工商资本下乡种粮限制增多

一方面，下乡壁垒增多。为防止出现企业毁约退地、资本跑路等烂尾现象，部分地区通过准入制度、层层备案管理、强制企业对农民二次分红等，对工商资本下乡设置过多门槛，削弱企业下乡积极性。另一方面，限制流转土地规模。如，广东某市要求工商资本流转土地面积不能超过500亩，江苏某市要求流转土地面积不能超过1000亩。这种做法一定程度上能防范企业租地风险，但容易因生产规模不足制约企业发展。

（四）农业保险保障水平较低

新型农业经营主体种粮规模大，亟需依靠农业保险管理风险，但农业保险发展水平还较低。一方面，农业保险品种过少、保障范围太窄。种植收入保险进展缓慢，三大粮食完全成本保险只覆盖到了产粮大县。另一方面，保险赔付标准低。保险标的局限在直接物化成本，不包括人工成本和地租成本，有的甚至还达不到物化成本，难以支撑灾后再生产。

（五）农业基础设施短板仍较多

即便江苏、广东等发达地区，农业基础设施仍有大量欠账。一是农田水利建设滞后。苏北粮食主产区仍有许多上世纪80年代、90年代修建的农田水利设施，抗灾能力低；同时，还存在农业部门负责建设的毛细水渠与水利部门修建的大中水利设施不衔接的问题。二是耕地质量建设水平不高。江苏中低等级耕地占比达2/3；广东耕地地力等级普遍不高，耕地质量退化严重。三是农业机械化发展不足。整机数字化、信息化、智能化融合不夠，“无机可用”“无好机用”的难题依然存在。

三、对策建议

（一）加快推进农村要素市场化改革

一是健全农业用地支持政策。完善农业配套设施和附属设施建设标准和用地规范，推进集体经营性建设用地入市试点，支持新型农业经营主体参与盘活利用农民闲置宅基地和闲置农房。二是完善农村金融体系。拓宽农业抵质押物范围，发展土地经营权抵押、粮食抵押、农机具抵押等信贷工作。三是强化农业科技服务供给。依托农业社会化服务主体，集成推广应用绿色优质新品种、先进适用技术和现代物质装备，推广“科技小院”好模式。

（二）构建良好的涉农数据制度环境

一是推动涉农数据开放共享。发布政府各涉农部门数据共享开放责任清单，明确各级政府涉农产业数据共享范围和用途，支持采用隐私计算等方式推动政府、企业等跨部门涉农产业数据“可用不可见”。二是推进涉农数据全过程标准化。明确各类主体收集和开发涉农数据的合法边界，制定和实施涉农产业数据接入、数据存储、数据传输和数据质量、数据交易、数据使用、安全保密等关键共性标准。三是开展多场景数字技术应用项目示范。在土地流转、粮食物联网、病虫害监测、农产品溯源、品牌营销、信息预警等领域，实施数字化改造试点示范项目。

（三）健全涉农政策管理促进工商资本下乡

一方面，规范涉农政策执行。明晰和公布涉农产业政策执行标准边界，杜绝违规设置企业准入门槛和流转土地规模上限等。另一方面，优化工商资本下乡监管。健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制，加强土地用途监督和引导，防止以农业为名圈占土地从事非农建设。

（四）推动农业保险扩面增品提质

一是“扩面”。加快推进稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险实施范围扩大至全国覆盖。二是“增品”。以产粮大县为实施区域，加快推进以种植收入保险为保险标的的农业保险落地实施。三是“提质”。加大对农业保险保费补贴支持力度，增强农业保险保障水平。

（五）加快补齐农业基础设施短板

一是系统推进农田水利建设。建立大中型灌区建设与高标准农田建设协同推进的会商机制，推动数据共享、项目对接、成果互补。二是按照数量、质量、生态一体化，新增建设和改造提升“两手抓”，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。三是加大农业机械化政策支持力度。组织开展关键技术攻关，大力推广智能农机装备，深入推进农机数字化建设。

〔本文系国家社会科学基金青年项目“混合经营对农村集体经济发展的作用机理及其政策体系研究”（编号：21CJY060）的阶段性成果〕

（作者单位：國家发展改革委产业所）