按需编制村庄规划夯实乡村全面振兴的空间支撑

村庄规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是实施乡村振兴战略的空间指南。当前，地方学习运用浙江“千万工程”经验，科学开展村庄规划编制工作，有效解决了乡村建设无规划、乱规划、被规划等问题，但也存在一些阶段性难点，需要抓住关键、创新方式、强化举措，夯实推进乡村全面振兴的空间支撑。

一、全面探索村庄规划编制有效路径

（一）以系统观念统筹村庄规划全流程编制

地方坚持系统观念，从现状调查到村庄分类，从布局规划到详细规划，从试点示范到全面推开，积极探索村庄规划全流程编制路径。比如，宁夏确定了村庄规划编制“七步走”：一是开展村庄调查，全面摸清村庄现状，建设村庄现状数据库；二是明确村庄分类，按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等类型对村庄进行精准分类；三是加强试点引领，探索“多规合一”的实用性村庄规划编制经验，形成典型示范；四是搭建制度框架，总结提炼试点经验，制订村庄规划标准规范和管理制度；五是划定村庄布局，合理确定村庄定位，统筹安排空间布局；六是全面推进编制，结合村庄实际做到应编尽编，将成果纳入国土空间“一张图”统一管理；七是强化实施监督，加大村庄规划建设管理，做到不规划不建设，不规划不投入。广东省明确提出村庄规划“两优化、两提升”要求（优化规划编制方式、提升空间响应能力、提升村庄特色提炼、优化规划成果表达），形成一批与上位国土空间规划衔接、与建设项目落地需求衔接、与农民意愿诉求衔接的“多规合一”、紧密结合农村发展实际的实用性村庄规划成果。

（二）以试点示范丰富村庄规划编制可行路径

地方通过先行先试，从规划内容、规划形式、规划方法等方面，多措并举探索村庄规划编制可行路径。比如，浙江省围绕“千村引领、万村振兴、全域共富、城乡和美”总体目标，以构建规划体系、优化空间布局、完善设施配套、提升乡村品质为工作重点，逐步实现村庄规划按需有序、应编尽编，努力打造具有辨识度、创新性的“千万工程”新时代样板；全省已经开展空间类规划编制的行政村数量超过1.4万个，超过行政村总数的70%，其中大部分仍在沿用实施。河南省组织开展“乡村规划、千村试点”和“百镇千村规划”工程等，按需编制“多规合一”的实用性村庄规划，有的村庄编制集“策划、规划、设计、管控”四位一体的村庄规划，有的村庄编制“通则式”村庄规划。湖北省武汉市以区为编制主体，以街镇全域为规划单元，对镇域范围内村庄进行统筹规划；咸宁市推动规划师下乡，驻村与乡贤、村委会讨论，与农民一起编规划，确保规划接地气、易实施，避免村庄规划同质化、城镇化；仙桃市结合农村集体产权制度改革和美丽乡村建设，通过全域国土综合整治工程，同步开展村庄规划建设。河北省探索创新“村支书讲规划”模式，由村支书讲解村庄规划，增强规划的实用性和可操作性，保证村民看得懂、记得住。

（三）因地制宜打造各具特色的现代版“富春山居图”

地方根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，科学编制村庄规划，建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村，既体现了乡村个性，又避免了千村一面。黑龙江省强调以多样化为美，突出地方特点、文化特色和时代特征，保留村庄特有的民居风貌、农业景观、乡土文化，将全省行政村划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、边境巩固类和搬迁撤并类5种类型。河南省突出山区、平原、水乡等地理区域风貌和历史文化差异，在豫南、豫西、豫北山地丘陵地区打造山乡风貌乡村，在黄淮海平原、南阳盆地传统农区打造平原农耕乡村，在沿淮地区打造河乡韵味乡村，不同村庄形成了各具特色的乡村特质。恩施市舞阳坝街道五峰山村，依托“城中山”独特自然优势，结合片区深厚的红色文化底蕴及良好的自然环境资源，对片区的文化资源打造、产业布局发展、基础设施配套及建筑风貌改造等进行详细规划，最终实现“居山忆址、居山观城、居山享乐”的特色。浙江省云和县创新实施乡村“微改造、精提升”，对具有历史文化价值的村庄建筑、遗迹进行开发利用，厚植乡土文化，留住美丽乡愁，避免大拆大建。

二、按需推进村庄规划编制的难点

地方结合实际加强村庄规划编制分类指导，推进有需求、有条件的村庄编制村庄规划，不下达完成指标和完成时限，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”，不要求编制工作进度“齐步走”和成果深度“一刀切”，村庄规划脱离实际、实用性不强等问题得到了有效解决。但从实践看，村庄规划的编制质量和实效，还有较大的提升空间，已成为强化乡村规划引领效能的短板，究其原因：

一是我国有行政村54万多个，村庄不仅数量多，而且类型多样，虽然中央有政策指导、地方有技术规范，但“多规合一”的实用性村庄规划是对原有的村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划的有机融合，一些规划理念、内容融合、技术难点等仍需实践探索、摸着石头过河，在点上形成经验后再在面上按需推进，加之各地工作基础强弱不等，造成编制质量和实效存在差距。

二是村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，按编制程序，需先由县乡级国土空间规划具体明确村庄分类和布局、村庄单元划分等重点內容，再在村庄规划中确定村域空间布局。但目前地方国土空间规划正在陆续批复，处于下位的村庄规划编制，从定稿到批复再到实施，还需时日。

三是村庄规划由乡（镇）人民政府具体组织编制，因乡镇财力有限、人才匮乏，普遍缺少专项经费支持、专业人才支撑。虽然地方统筹各类村庄建设资金、推行规划师下乡驻村支持村庄规划编制，取得了较好效果，但仅局限于小范围试点，一旦大规模推开，现有的人力、财力恐难跟上实际需要。

三、高质量推进村庄规划编制的对策建议

按照高质量发展、高品质生活、高水平治理的要求，推动地方编制能用、好用、管用的“多规合一”的实用性村庄规划，为建设宜居宜业和美乡村提供空间保障。

（一）强化上位规划系统引领

瞄准农村基本具备现代生活条件的目标，结合县乡级国土空间规划编制，明确重点发展村庄，引导人口、产业适度集聚紧凑布局。在乡村振兴、国土空间等上位规划引导下，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，推动村庄布局有蓝图、耕地保护有实效、村民建房有保障、产业发展有空间、建设项目有安排、乡村环境有整治、村庄风貌有管控、人居环境有提升。

（二）科学确定村庄分类和布局

综合考虑村庄演变规律和现状分布，适应乡村人口变化趋势，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，明确哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，合理确定村庄分类，优化村庄布点。立足本地资源禀赋特点和资产关系，深入挖掘村庄自然资源和历史文化内涵，突出地域特色和比较优势，不简单套用城市规划方法，避免造成“千村一面”。严格保护历史文化名村和传统村落，加强边境村庄、海岛村庄、国有农场及林场规划建设。

（三）提高村庄规划编制效率

按需编制村庄规划，推动乡村地区空间规划管理逐步实现全覆盖。对没有需求、不具备条件的村庄可暂不编制规划；重点发展村庄可单独编制村庄规划，或多个村庄合并编制，或与乡镇级国土空间规划联合编制；城镇开发边界内及边界处已明确城镇化任务的村庄，可纳入城镇控制性详细规划统筹编制；其他村庄可制定“通则式”规划管理规定，纳入县乡级国土空间规划。“多规合一”改革前已批准的村庄规划，经评估符合要求或补充完善后符合要求的，可继续使用。

（四）加大规划编制支持力度

按照“发动农民参与＋专业技术人员赋能＋在地规划人才培养”的思路，鼓励调动农民参与规划、实施规划的积极性。村庄规划编制要充分听取村民意见，规划成果深浅适度、通俗易懂、简便易行，利于村民认识、接受和执行。设立专项资金支持集体经济实力较弱的村庄编制规划，建立驻村、驻镇规划师制度，鼓励引导大专院校和规划设计机构下乡提供志愿服务，激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制，支持投资乡村建设的企业同步参与村庄规划工作。

（鲍家伟，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员）