规范县域招商引资行为 优化县域营商环境 加快培育全国统一大市场

赵静

招商引资是推动县域经济高质量发展的重要引擎。通过实地走访山东、河南、陕西多个县（区）后发现，招商引资作为“一号工程”，受到县域各部门高度重视，主动作为、靶向发力、优化环境，推动县域招商引资提质增效。但招商“热辣滚烫”的背后，县域招商“内卷化”严重、产业规划不明晰、招商人员专业度不高、营商环境和要素保障不足等因素成为制约县域招商引资成效的“硬伤”，不利于推进全国统一大市场建设。建议从国家层面规范县域招商引资不当行为，引导支持各县域打造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，助推县域经济发展驶入快车道，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

一、招商“内卷化”严重等五方面问题制约县域引资成效提升，不利于推进全国统一大市场建设

（一）招商引资 “内卷化”严重，“挖墙脚”等不规范招商行为频发

调研发现，在过去较为常见的“互助式”招商引资在现阶段鲜有发生，各县之间呈现招商激烈竞争态势，“内卷化”严重，不仅每个地级市之间展开激烈竞争，同一个市里的各个区县有时也为“抢”一个项目“挖墙脚”。特别是2023年，全国范围内掀起招商引资热潮，各地区主要领导班子带队“组团”奔赴珠三角、长三角地区或海外 “抢”客商。调研了解到，一些地方为留住产业或吸引企业投资出现不计成本的优惠政策比拼，不仅干扰了市场秩序，造成重复建设和资源浪费，也加大了各地招商引資难度，导致吸引企业落地投资价码“水涨船高”，以前项目投资主要考虑环境、成本、服务等要素，现在企业还会对返税、配资、设备和装修补贴等提出附加条件，各地政府不得不“门槛一降再降、空间一让再让”。各县之所以呈现“内卷化”态势，一方面，因近三年地方财政压力普遍较大，以期通过招商恢复“元气”；另一方面，则是因为一些省份忽视地方发展基础，给各个地市下达的年度招商引资考核指标过高，地市又将压力转嫁给各个县区，甚至有的市给一个落后县区下达一年40亿元的招商指标，县级政府压力极大。并且当同一地级市的多个县争抢同一个项目时，市级层面不会予以协调，会让企业货比三家、自行决定落地哪里。基于以上原因，不规范招商行为在县域如此常见也就不足为奇。

（二）中长期产业规划不明晰，难以培育优势产业集群

一是县域层面普遍缺乏明晰的产业规划。调研了解到，一些县域尚未制定中长期产业发展规划，具体的各产业招引比重及规模发展计划尚未明确，县域内各种存量资源还未系统梳理和适时调整，一定程度上影响了招商引资成效。一些县域即使已制定产业规划，也与国家、省级战略规划结合不紧，使得一些引进的项目多停留在本地资源浅层次开发、产业链条初端。二是县域主导产业过多，尚未培育起地方优势产业。调研发现，各县主导产业动辄10个以上，但是否每个产业都适合本地资源优势发挥、是否拥有良好的产业基础，并没有经过充分论证，导致各县错位竞合的局面没有形成。河南某县在前两年曾提出要建设“国家清洁能源产业合作区”，但本县清洁能源企业有多少、规模如何、布局如何，县政府均不了解，只是因为发展清洁能源是全省的重点方向，该县就将该产业作为“十四五”期间重点方向，必然不利于优势产业集群培育。

（三）招商引资存在短期规模偏好，缺乏工作全局观

调研发现，一些县域未能按照当地产业发展思路统筹考虑招商工作，存在“为招商而招商”情况。只要企业想来，“装到篮子里的都是菜”“胡子眉毛一把抓”，导致一些地方引进的项目“五花八门”，与本地产业链毫无关联。如，陕西某县的主导产业是纺织制造、化工，但食品、医药类、新能源项目也在县“十四五”重点项目库中。调研还发现，一些县域将烂尾的项目重新包装策划“出售”，存在“新瓶装旧酒”式的忽悠企业行为。还有一些县域在某项目落地后未针对该项目进行配套式招商，成为“孤岛式”“高耗低出”式项目。

（四）招商人才储备及激励不足，“佛系”招商降低引资成效

一是专业度不高。招商引资成效如何归根到底是人的问题，但县域招商人员专业性不强问题较为突出，“不知己、也不知彼”较为普遍。在招商过程中过于看中央企、名企、外企的名头，却不知道对方与本区域经济产业关联度如何、资源贴合度如何，更不清楚对方真正的需求，导致每当自我介绍时，都是一番固定话术和礼节性表示“欢迎来考察”，丝毫体现不出专业性和政策吸引力。二是缺乏系统性培训。基层招商人员有很多并非专职从事招商工作，多被日常性事务所困，系统全面学习招商业务的机会少之又少，“三天打鱼两天晒网”的碎片化学习也难以达到效果，集中培训又多以形势、理论研习为主，实务性的技能培训较少。三是考核奖励机制有待完善。调研发现，基层对于招商引资的奖励机制尚不健全，导致招商人员干事创业动力不足。基层人员反映，即使招商成绩突出，奖励就是年终的一个“荣誉证书”，和职位晋升、职称晋级没有关联，也没有物质奖励，久而久之就“佛系”了。

（五）营商环境和要素服务保障不到位，对投资者吸引力有限

一是营商环境有待完善。调研发现，在项目落地过程中，存在审批流程不明确、落地服务跟进不到位等问题，各部门相互推诿情况时有发生，导致项目签约后迟迟不能落地。有一家企业曾在山东某县与当地政府就旅游资源合作已签订好框架协议，但在实际操作时，政府的平台公司不予配合，在订立合资公司章程、董事会决议时以检查错别字、字体不规范等原因拖延时间。类似“请客进门、关门宰客”等不当招商在县域仍时有发生，严重影响政府诚信形象和口碑。二是工业建设用地指标紧张。山东、河南部分县域为传统农业大县，工业起步晚、基础弱、存量建设用地少，限制了三产融合发展。虽然“农地入市”政策放宽，但原有农村集体建设用地基数小、分布较散仍是制约工业建设用地指标的重要因素。山东某县负责人反映，2012年县领导首次考察拜访福建龙头食品企业盼盼集团，于此后跟踪该项目七年，期间双方数十次高层互访、团队尽调、项目落地谈判等，终因用地指标不足没能落地。与此类似原因，广东大型食品企业华美集团在跟踪洽谈三年后也遗憾放弃。

二、下一步工作考虑

（一）强化统筹协调，规范县域招商引资不当行为

建议从国家层面规范县域招商引资不当行为，引導支持各县域打造稳定、公平、透明、可预期的营商环境；加大对“新瓶装旧酒”欺诈企业、非法寻租等侵害企业权益行为的打击力度。建议商务部等部门加快引导各县域补齐县域基础设施短板，完善产业园区和设施配套。建议各省份指导各县域深入推行“互联网+政务服务”，简化项目办理手续，尽可能做到同步审批等一揽子服务；深入推进“一件事一次办”改革，为投资者提供便捷、高效、舒心的服务环境。

（二）加大对县域招商引资工作的支持力度

建议省级、市级层面结合各县域发展情况，在土地建设用地指标方面给予更大力度的支持，对产业基础、财政基础薄弱的县区在产业引导基金、产业扶持资金方面加大倾斜支持力度；在数字化招引平台建设、县域基础设施建设、招商人才培训、对外宣传等方面适当给予一定资金补贴；借鉴江浙地区及省内先进招商引资县市的经验做法，在招商引资方面成绩突出者，定向定量在选拔任用、职称评聘、子女入学、医疗住房等各方面给予优先，并在省级、市级层面给予适度表彰宣传，激发干事创业积极性。

（三）支持县域制定明晰的产业发展规划

建议各省份层面统筹考虑，引导各市、各县培育优势产业，打造错位竞合的产业集群；引导各县（市、区）利用大数据、AI等技术，深入挖掘本地重点产业和其他主导产业的发展基础、发展定位、发展方向等内容，及时梳理和适时调整县域内各种存量资源，尽快编制中长期产业发展规划。

（四）加强项目谋划，实现精准招商

一是完善项目库。鼓励引导各县域根据已明确的各个产业具体的招引比重及规模发展计划，制订“产业谱系图”“产业招商图”来谋划招商项目，完善招商项目库。加强项目策划包装，注重项目前期研究论证，打造一批重点推介的精选项目。二是优化招引政策。鼓励引导各县域深入研究企业需求，根据项目的特点、诉求，有针对性制定招商优惠政策，实现“对症下药”；组织开展全县域优质资源摸底，对于自身资源禀赋、园区平台、交通区位和供应链等内容进行充分研究梳理，形成包括用地、环保、税收、物流优惠、企业人才补助、公租房及落户安家等在内的招商引资政策优惠“菜单”。三是加强宣传推广。鼓励引导各县域借助新媒体、自媒体等手段，加大县域层面优势资源、优惠政策、优质项目的对外宣传推介，提高知名度。

（作者单位：国家发展改革委国际合作中心）