人民政协在发展全过程人民民主中的作用与路径研究

姚薇

摘 要：人民政协是发展全过程人民民主的重要制度安排，是发展全过程人民民主的重要场所，是提升全过程人民民主效能的重要载体，在发展全过程人民民主中具有独特作用。近年来，宜昌市政协开展的“协商在一线”活动彰显了全过程人民民主的鲜明特征，是对全过程人民民主的高质量践行。当前，进一步发挥人民政协在发展全过程人民民主中的作用，应充分发挥人民政协作为专门协商机构的优势，通过构筑联动式协商格局、建立规范化的协商机制、锻造高素质协商队伍、培育参与型协商文化，促进协商质量的有效提升和协商效能的全过程释放。

关键词：人民政协；全过程人民民主；“协商在一线”

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2024.01.009

［中图分类号］D628      ［文献标识码］A  ［文章编号］1009-0339（2024）01-0061-07

全过程人民民主是社会主义民主政治的本质要求，是新时代我国民主政治建设理论和实践创新的重要成果。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是我国发扬社会主义民主的重要形式，也是发展全过程人民民主的重要力量。党的二十大报告指出：“发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平。”[1]这对于进一步发挥人民政协在全过程人民民主中的作用提出了明确要求。因此，新时代新征程，应立足人民政协新的历史方位，充分发挥人民政协在发展全过程人民民主中的独特作用，不断探索人民政协践行全过程人民民主的有效路径。

一、人民政协：发展全过程人民民主的重要力量

习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[2]这是对人民政协性质和重要地位的深刻阐述，这一性质和地位决定了人民政协是发展全过程人民民主的重要力量，在发展全过程人民民主中具有独特作用。

（一）制度层面：人民政协是发展全过程人民民主的重要制度安排

全过程人民民主的有效运行需要科学、系统的制度体系作为支撑。在我国政治制度体系中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度，是实现全过程人民民主的重要制度。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是发展全过程人民民主的重要制度安排。

1.从性质定位看，人民政协坚持党的领导、统一战线、协商民主的有机结合，担负着发展全过程人民民主的重要使命。习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果。”[2]党的二十大报告首次提出了“坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合”的重要论断[1]，这为做好新时代人民政协工作提供了重要遵循。因此，人民政协作为我国政治制度的伟大创造，充分体现了党的领导、统一战线、协商民主有机结合的显著特点。这一显著特点使人民政协成为发展全过程人民民主的重要制度平台，也赋予人民政协发展全过程人民民主的重要使命。

2.從主要职能看，人民政协具有政治协商、参政议政和民主监督三项主要职能，体现了全过程人民民主的本质特征。通过政治协商，党和国家各项大政方针和经济社会重要政策出台之前，在人民政协广泛协商、凝聚共识；通过参政议政，人民政协广泛参与党委、人大、政府的民主决策和政策执行；通过民主监督，人民政协在宪法规定的范围内对党和政府的决策及其落实情况，以意见、批评和建议等方式开展广泛监督。人民政协的三项主要职能从理论层面彰显了全过程人民民主的“人民性”本质，在实践层面体现了“全过程性”特征。

3.从独特优势看，人民政协在制度设计、组织结构上具有诸多独特优势，有利于全过程人民民主的高效运转。一是凝聚共识的政治优势。人民政协具有凝聚共识的重要功能，将凝聚共识贯穿履职全过程，推动以协商达成认同，以认同加强团结。二是平等协商的民主优势。人民政协聚焦协商议政，追求“商”以求同，“协”以成事，营造既畅所欲言又合法依章的良好协商氛围，有利于社会各界人士在民主、平等、真诚的协商中增进共识。三是联系广泛的界别优势。人民政协由界别构成，政协委员是社会各界的代表，代表性强、覆盖面广，能够准确反映各阶层、各方面意见和建议。四是协调关系的功能优势。人民政协作为专门协商机构，能够通过大力发扬社会主义协商民主，更大限度地满足社会各个阶层利益诉求、更好协调社会关系、促进社会良政善治。五是人才荟萃的智力优势。人民政协联系着社会各领域、各行业的代表性人士、领军人物，能够汇集更多的有识之士、有力之士、有为之士，为发展全过程人民民主提供了重要力量和智力支撑。

（二）实践层面：人民政协是发展全过程人民民主的重要场所

习近平指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[3]人民政协通过协商实现人民民主，政协协商是“在”政协协商而不是“和”政协协商，人民政协为发展全过程人民民主提供了应用场。

1.人民政协是发展全过程人民民主的“示范地”。协商民主是发展全过程人民民主的重要形式。在协商民主体系中，人民政协协商历史悠久，机制日臻成熟规范，其组织化、制度化、程序化程度高。经过70多年的发展，人民政协已经形成了相对成熟的理论体系和协商议事规则，特别在专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等方面，建立了比较完备的制度体系、工作方法和工作流程，已形成完整的制度程序，能够引领、带动其他形式协商民主的发展。

2.人民政协是发展全过程人民民主的“实训场”。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》规定，人民政协协商民主的主体包括参加人民政协的各党派团体、各族各界人士，各级政协委员达60多万人，涵盖了人民内部的各方面，汇集了社会各行各界的代表人士。因此，人民政协是各党派各团体和各族各界人士参与国事的重要场所和平台。

3.人民政协是发展全过程人民民主的“保障链”。人民政协有着巨大的组织架构，构建了立体化的民主实践形式与平台，为发展全过程人民民主提供了完善的组织保障体系。从纵向看，人民政协经过70多年的发展，形成了涵盖全国、省、市、县等四个层级委员会的3 200多个组织。从横向看，各级人民政协打造了政协委员工作室、联络站等各种形式的履职平台。这些集政策宣传、议事协商、反映民意等多功能于一体的综合履职平台，为人民政协发展全过程人民民主提供了组织保障。

（三）效能层面：人民政协是提升全过程人民民主效能的重要载体

全过程人民民主本质在“民主”，核心在“人民”，关键在“全过程”。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，集“协商、监督、参与、合作”于一体。人民政协协商具有专门性、广泛性、包容性等鲜明特色，生动展现了全过程人民民主的本质特征。将人民政协的制度优势充分转化为治理优势，提升了全过程人民民主的治理效能。

1.专门性协商夯实全过程人民民主的运行基础。人民政协作为唯一的专门从事协商的机构，与其他协商渠道相比，最显著的特征就是“专”。对于其他协商渠道而言，协商只是其履行职责的工作方式，而对于人民政协而言，协商贯穿其履职的整个过程，人民政协履职的过程就是协商的过程。因此，人民政协为全过程人民民主的运行提供了专业化、常态化、全天候的协商平台。

2.广泛性协商拓展全过程人民民主的领域边界。人民政协协商议题的范围广，不仅包括国家层面大政方针、法律法规的制定出台，地方层面公共议题、具体事务的决策考量，也包括人民群众“柴米油盐”的烦恼、“衣食住行”的困难、“酸甜苦辣”的倾诉等。协商议题的广泛性把全过程人民民主的实践空间扩大到了最大范围。

3.包容性协商彰显全过程人民民主的价值取向。人民政协作为最广泛的统一战线组织，是化解矛盾和凝聚共识的重要渠道，具有最大限度的政治包容性。政协协商使社会各界充分表达自身意愿诉求，能够达到求同存异、聚同化异的效果，既有利于提升治理效能，又能够齐众心、汇众力、聚众智，促进社会团结，有效避免了由于各种矛盾激化而导致社会撕裂的风险，使全过程人民民主的价值得以彰显。

二、“协商在一线”：人民政协发展全过程人民民主的高质量实践

习近平强调：“全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[4]近年来，湖北省宜昌市政协深入推进“协商在一线”工作，既有效发挥了人民政协作为专门协商机构的功能和作用，又彰显了全过程人民民主的理念，为人民政协特别是基层政协发展全过程人民民主提供了实践经验借鉴。

（一）规范协商议事流程，在“全链条”的协商实践中体现“最广泛”的民主

“全链条”就是协商程序和流程要“全”，集中体现在协商议事的全流程。“协商在一线”以规范协商议事流程为重点推动“全链条”的民主参与实践，形成了确立协商议题、做好协商调研、确定协商主体、组织协商讨论、报送协商结果的闭环流程。这种协商前、中、后的“全链条”，在实现全过程人民民主过程中形成了协商议事的完整闭环，充分保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

1.确定协商议题突出“准”。坚持把党政所思、群众所盼、政协所能作为政协协商选题的总体要求，精准确定协商议题。在具体选题工作中，一方面，围绕宜昌市委、政府中心工作征求市委、市政府领导班子成员意见，将他们提出的建议纳入年度协商计划草案；另一方面，结合政协委员和社会各界人士的意见建议，确定一部分协商议题。经汇总后，报请市委主要领导审阅，以市委办公室文件印发实施。通过“政协选题、党委审题”的形式，实现了协商课题与市委决策部署同频共振、合力合拍。

2.做好协商调研突出“深”。开展协商前，由协商议事召集人组织参与协商人员，围绕议题开展调查研究，倾听民声、反映民意，挖掘矛盾焦点，找到问题症结，开展咨询论证，准确掌握议题有关情况。例如，2022年宜昌市政协将茶产业发展作为重要议题，举全市政协之力，组织开展“协商在一线·委员话茶链”主题活动。全体政协委员历时120多天调研，走访全市9镇26村，与182家茶企业交流座谈，收集意见建议168条，形成1份综合调研报告、5份子课题调研报告，推动解决加工旺季供电不稳、春茶销售难等产业发展难题。

3.确定协商主体突出“全”。根据协商议题需要，突出广泛性、代表性、专业性，既有群众代表、相关部门、利益相关方，也邀请法律、科技等方面的专业人士，还尽量吸收当地的省、市、县政协委员参加。

4.组织协商讨论突出“透”。灵活确定协商的形式、地点、时间，前移阵地、延伸触角，将集中与流动相结合、会议与现场相结合、线上与线下相结合，把协商会开到小区场坝、车间地头，通过开展日常“微协商”，实现基层协商常态化。

5.转化协商结果突出“实”。宜昌市政协高度重视协商成果转化，多项意见建议被纳入相关工作部署。例如，关于以人性化服务落实“双减”，提高中小学生校园生活品质的建议，助推市直部门印发《宜昌市义务教育学校课后服务工作规范（試行）》；关于加大燃气隐患排查的建议，被住建局等部门纳入“三件套”加装（更新）专项行动，惠及70多万户居民；关于全力打造“全市一个停车场”的建议，推动了智慧停车更好赋能便捷出行。协商成果的转化运用让群众看到了共享协商带来的变化、实惠。

（二）搭建协商议事平台，在“全方位”的协商渠道中体现“最真实”的民主

“全方位”就是协商领域和层次要“全”，形成涉及各领域、各层次的全方位协商议事大格局。宜昌市政协构建“点线面”融合的协商议事平台，搭建起委员联系身边群众、界别群众、基层群众的“连心桥”，使协商日常化、生活化地体现在人民群众的政治生活中，确保人民行使民主权利是一种全天候、全景式的真实存在。

1.以委员工作室平台为“点”。委员工作室是一线协商的主要载体。按照“有固定场所、有工作计划、有常态履职、有政协书香、有活动台账、有履职成效”标准，支持有能力、有意愿、有条件的委员建设“委员工作室”，分层次搭建各类委员工作室142个。委员工作室通过广泛开展“走访、微协商、微监督”等活动，打通了委员联系群众的“最后一米”。

2.以“委员e家”平台为“线”。“委员e家”是宜昌市政协履职的金字品牌之一。“委员e家”突出界别特色，开展线上线下互动，扩大了界别群众参与覆盖面，有效解决了协商会议频次有限、会议交流互动不足等问题。2023年以来，“委员e家”聚焦“专精特新”企业培育、文创产业发展、加强公交基础设施建设、小区共治共建、“双减”背景下的宜昌义务教育新变化等议题举办了7次活动，吸引13多万人次线上参与，28个部门现场回应，推动了一批重难点问题解决。

3.以“一线协商·共同缔造”平台为“面”。坚持用“一线协商”方法、“共同缔造”理念，依托乡镇（街道）政协活动联络组、新时代文明实践站（所）等现有资源，以“有组织、有制度、有场所、有标识、有活动、有成效”为标准，形成县、乡、村（社区）、村落（小区、园区）的协商层级。在乡镇建立政协联络室，侧重区域协商；在村（社区）建立协商议事室，侧重基层协商；在村落（小区、园区）建立委员工作室，侧重民情协商。通过延伸协商平台，实现了协商议事平台在基层的全覆盖。

（三）聚焦解决民生问题，在“全覆盖”的协商内容中体现“最管用”的民主

“全覆盖”就是协商议题和内容要“全”。宜昌市政协坚持党政工作推进到哪里，政协工作就跟进到哪里，协商民主就开展到哪里，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，力求在协商中找到最大“公约数”、画出最大“同心圆”，切实解决人民群众关切的问题，让群众看到协商带来的变化、共享协商带来的实惠，体现民主的管用性。

1.紧盯党政工作要事协商议政。各地政协围绕党委、政府中心工作积极协商、务实建言，将意见建议报送党委、政府，转化为实际决策，在助推地方经济社会发展中展现了政协担当。例如宜昌市政协聚焦建设长江大保护典范城市，运用协商会议、集体提案、大会发言、调研报告、社情民意信息等方式持续建言，推动在全省率先建立长江流域生态补偿机制。

2.紧盯社会治理难事持续建言。以群众身边、房前屋后的实事小事为切入点，选择一些切口小、够具体、群众有获得感的事开展广泛协商，深入调查研究、精准建言献策，助力解决了一批群众关心关注的热点难点问题。例如，宜都市通过“智润两江”一线协商，助力城中心的肠梗阻地块变成规范化停车场，每年为村集体经济创收15万元；当阳市政协联组召集五方联席会议，聚焦建安小区基础设施老旧、卫生环境差、停车无序等问题，倾听群众意见，集合群众智慧，与小区居民一道共商解决方法，开展小区环境整治，有效解决了人民群众反映强烈的问题。

3.紧盯民生改善实事协商监督。以群众身边、房前屋后的实事小事为切入点，深度参与和助力基层社会治理。2022年至今，宜昌市各级政协共组织开展一线协商活动1 046次，推动解决群众的1 168个“急难愁盼”问题。

三、路径优化：充分发挥人民政协作为专门协商机构的作用

进一步发挥人民政协在发展全过程人民民主中的作用，关键在于充分发挥人民政协作为专门协商机构作用，不断促进协商质量的有效提升和协商效能的全过程释放。

（一）持续推进融合融通，构筑联动式协商格局

纵向上要做好上级政协对下级政协的指导工作，横向上要加强政协组织间的协调合作，通过联动协商整合各方力量共同参与，进一步凸显协商的整体优势。

1.加强组织领导，推动协商纵深发展。坚持党的领导是政协事业高质量发展的力量源泉，要自觉把党的领导贯穿履职全过程各方面，让党建“软实力”成为履职“硬支撑”。在党建体系上，进一步完善政协党组织体系，优化党支部功能，形成政协党组负总责、机关党组带队伍、机关支部作示范、专委会功能型党支部重引领的党建格局。市、县两级政协党组成员和主席会议成员带头到联系的县（市、区）、乡镇（街道），分片联系指导政协委员开展协商工作。在党建制度上，建立政协党组成员联系功能型党支部、党员委员联系党外委员工作制度，实现功能型党支部联系引导委员全覆盖，政协党组、机关党组联系引导党外委员全覆盖。

2.注重联合联动，促进协商横向延伸。要发挥政协协商的示范带动作用，以市、县两级人民政协协商带动基层协商和社会协商，使基层协商和社会协商能够有序有效持续发展。特别是要将协商延伸到乡村、社区、企业等基层的各个角落，通过在乡镇（街道）、社区（村）设立各种基层协商议事会平台，拓宽政协协商和基层协商、社会协商协调联动的通道，构建起上下贯通、左右相连的多层次、宽领域的协商网络，使政协协商与基层协商、社会协商有效衔接，形成全过程人民民主的合力。

3.链接线上线下，扩大协商覆盖范围。要灵活运用现代科技手段，通过技术赋能，拓展人民政协“互联网+”议事平台。在协商活动中融入实时连线、直播互动等形式，实现线上线下互动协商、场内场外联动协商。要在地方各大媒体和政协官方网站、微信公眾号等平台开设专栏，以短视频、图文等形式，全面、立体展示在政协协商中涌现出的典型人物、典型事迹，讲好政协故事，传播政协好声音，扩大政协协商的影响力。

（二）着力聚焦流程再造，建立规范化协商机制

要建立“主题调研——专题协商——效果跟踪”的闭环机制，推动政协协商的制度化、规范化、程序化建设。

1.加大调研力度，规范议题选择机制。选题要与党政工作的重点、群众生产生活的难点、基层社会治理的焦点同向同步。因此，要紧扣发展之“要”、紧贴民生之“需”、治理之“难”深入调研，采取党委点题、政府出题、委员荐题、社会征题、调研定题等方式科学合理确定协商议题，切实增强协商的针对性、实效性，确保党委有所呼、政协有所应，党委有所盼、政协有所为。

2.优化协商流程，规范协商运行机制。在程序上，按照主持人介绍情况、群众代表发言、政协委员建言献策、部门负责人现场回应、总结协商活动成效的流程进行。协商活动不设主席台、不设发言席、不安排发言顺序，保证协商主体围绕一个主题畅所欲言、充分表达。在方式上，积极搭建请上来“开门协商”、走下去“现场协商”、连起来“线上协商”平台，打造多场景协商阵地。

3.落实协商成果，规范成果转化机制。建立协商成果转化路线图，对于协商收集到的问题和建议，建立问题清单台账，实行分类分层办理，办理情况和办理结果及时向相关部门和群众反馈，做到件件有着落、事事有回音。协商完成后，及时汇总整理协商意见建议，协商成果由政协活动联络组负责向有关方面报告或反馈。按照分级分类处理原则，乡镇活动联络组能解决的，直接协调解决；需县（市、区）活动联络组解决的，与县（市、区）有关部门开展协商助推解决；需要上级层面解决的，通过委员提案、大会发言、社情民意信息等方式向上级反映。

（三）提升委员履职能力，锻造高素质协商队伍

各级政协委员是政协工作的主体，其履职能力关乎政协形象，直接影响着人民政协专门协商机构作用的发挥。

1.优化委员队伍结构。在当前的政协委员队伍中，有一部分政协委员由党政机关领导干部兼任，这些委员被称为“多职务委员”。这是一种履职优势，能够为他们履行职责带来工作便利。但是“身兼数职”会导致他们缺乏足够的时间参与政协协商的相关工作，影响履职效率和效果。因此，一方面，要适当地减少党政部门领导在政协委员队伍中的比重；另一方面，要更多地吸纳一些具有较强参政议政意识和能力的社会成员担任政协委员。

2.注重委员业务能力培训。习近平对新时代政协委员提出了“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的要求[2]，这是对政协委员履职能力、履职担当的明确要求。政协委员要特别注重提升调查研究能力，把调查研究作为履职的前提和基本功，通过躬身实践、实地走访的蹲点调研提升调查研究能力，做到建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处。

3.加强对委员履职管理考核。一是完善争先创优机制。要建立委员履职档案，把委员履职情况，包括参加活动、提交提案等情况都录入履职档案，以履职档案作为考核依据，通过晒委员履职“成绩单”“实绩表”等活动评选优秀委员，激励委员实现从“荣誉委员”到“责任委员”的蜕变。二是完善退出机制，对于一些长期不能参加政协组织会议和活动、不履行义务的“挂名”委员、“空头”委员、“哑巴”委员通过必要程序给予通报、告诫、劝退甚至取消委员资格[5]，坚决把“不合格”委员拒之门外。

（四）厚植协商文化底蕴，培育参与型协商文化

文化是一个国家民主发展的深厚根基，也是影响人们行为方式的深层因素。要发展参与型政治文化，厚植协商文化底蕴。

1.坚持“求同存异”的文化传统。“和而不同，求同存异”是中华优秀传统文化的精髓，也是社会主义协商民主制度产生的文化基础，造就了我国源远流长的政治协商传统。协商的根本在于以“和”的理念、“商”的方式，在化解分歧的对话过程中寻求解决问题的办法，实现互利共赢。因此，培育参与型协商文化，就要传承中华民族兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化传统，广开言路，汇集民智，充分激发协商智慧，最大限度凝聚共识，为政协履行职能、提高协商实效营造良好的文化环境。

2.提升协商主体的民主素质。没有政治参与，协商就无法进行，协商主体的民主素质直接影响其政治参与的效果。人民群众是民主的实践主体，参与型协商文化的培育有赖于广大人民群众民主意识、民主精神的养成。因此，要通过广泛宣传教育，增强人民群众参与政治的使命感和责任感，通过具体生动的民主实践，组织引导人民群众有序进行政治参与，从而培育协商习惯、养成协商自觉，不断提高其民主素养和民主能力。

3.营造“有事好商量”的协商氛围。实践证明，营造能够深度互动、充分表达的协商氛围，有助于实现开门协商、开放协商、充分协商。因此，可以从座位安排、桌子布局等细节着手，创造平等、寬松的协商场景[6]，增强协商会议的互动性，鼓励协商主体多讲话、讲实话，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，为“有事好商量”“有事能商量”创造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好氛围。

[参考文献]

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜   为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：32.

[2]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[J].中国政协，2019（18）.

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（2）.

[4]习近平.坚持和完善人民代表大会制度   不断发展全过程人民民主[N].人民日报，2021-10-15（2）.

[5]李彬.新时代政协委员履职如何提质增效[N].团结报，2020-11-10（3）.

[6]吴景双.发挥人民政协在全过程人民民主中的重要作用[N].河北日报，2014-02-24（8）.

责任编辑：陆姝彤