美国招商引资政策对我国启示

王云平

美国招商引资政策对于美国推进制造业回流、保持经济增长起到重要作用。我国要充分借鉴美国招商引资政策经验做法，进一步完善我国外资和招商引资政策，提升招商引资质量。

一、美国招商引资政策的主要特征表现

（一）实施以补贴为主的优惠政策

美国补贴政策主要类型有四项：一是大额支付（Megadeal），指美国的州政府或地方政府向企业发放的单项总额超过5000万美元的补贴，以创造就业岗位、维护就业稳定、扩张商业活动为目的的“一揽子”补助计划。二是拨款与联邦拨款，美国各级政府或联邦政府为了实现公共目的向企业直接给予的财政支持计划。三是税收优惠，包括税收抵免与退税、财产税减免、联邦税收抵免、企业区企业可以享受税收抵免或补助等。四是税收增额融资，地方政府将特定规划区域内未来开发建设所产生的土地财产价值增长所带来的税收证券化，获得的融资用于该区域开发。美国每一项补贴都有相应的法律作为依据，如《国内税收法》《综合拨款法案》等。大额支付是美国最重要的补贴工具，约占美国产业补贴总额的34%；拨款与联邦拨款所占份额仅次于大额支付，与税收优惠相当，拨款与联邦拨款、税收优惠总额各占美国政府补贴总额的31%左右。税收优惠使用频率最高，占比约为50%；拨款与联邦拨款使用频率紧随其后，占比约为33%。州政府是补贴政策实施主体，约占全国产业补贴总额的45%；联邦政府次之，约占全国产业补贴总额的29%；地方政府位列最末，约占全国产业补贴总额的11%；还有一些补贴由多级政府共同发放，约占全国产业补贴总额的15%。美国政府补贴惠及的行业分为四大类，即战略性产业、公用事业、军工业和其他。

近年来，在补贴政策刺激下，各国厂商争相落户美国。曹德旺在俄亥俄州莫瑞恩市投资福耀玻璃工厂。莫瑞恩市层面承诺，雇佣人数达到1500人，从第3年开始每年补贴20万美元，5年至少补偿100万—180万美元，雇佣员工越多补偿额越高。莫瑞恩市政府还免去了15年的福耀新建办公楼等设施的产权税，该政策让福耀受益至少800万美元。曹德旺透露，美国能源成本是中国一半，在高额补贴下厂房建设基本不花钱，再加上税收差异，在美国本土建厂有利可图。

（二）招商引资政策具有“长臂管辖”特性

美国招商引资政策主要对象是其盟友和可信赖的合作伙伴，对特定國家如中国的投资有限制，不允许中国资本进入其特定产业和领域，美国还对其盟友向非美国境内（特别是中国）的特定行业投资进行限制。如，在《芯片和科学法案》中，美国一边试图通过投资补贴吸引半导体企业在美国本土设厂，又试图通过限制补贴资格来阻止半导体企业在中国投资，动辄以“国家安全”为由质疑中国企业和行业，限制中美之间的贸易、投资往来。《通胀削减法案》中，补贴政策仅针对在北美组装的新能源车型，电池组件以及其中关键材料（包括锂、镍、钴等金属）需来自美国或与美国有自由贸易协定的国家，《华尔街日报》报道称，政府部门还将就通胀法案中关于“外国敏感实体”的条款制定指导意见，2024年起，如果电动汽车包含来自与中国相关的“外国敏感实体”的电池组件或关键矿物，无法申领上述税收抵免。

（三）地方政府实施灵活的招商“一揽子激励计划”

美国各州、各城市对吸引外国投资，往往通过实施“一揽子激励计划”，包含免税、补贴、低息债券资助贷款，以及贷款担保、雇员培训、改善当地投资环境、土地补贴以及特殊的租期规定等。各州和各城市的一揽子计划存在差异，而且，在一州或一个城市中，大公司通过施加压力，比小公司能够得到更多优惠。减免税计划主要形式有：减税或延期、免税或税收信贷，这种税收交易用于土地租赁，或者用于新投资、购买机器设备等；免税通常适用于职业培训。密执安州以大量减税等赢得日本马自达建厂，查塔努加市以税收延期吸引日本小松推土机制造厂落户。土地优惠政策也是吸引外资的重要措施，肯塔基州以3500万美元购买1600英亩土地送给丰田公司，并将土地平整好交给丰田公司，企业不必为其工厂地皮支付不动产税；伊利诺伊州以1美元每英亩的价格把土地出让给三菱公司。许多州和城市，还对水、电、天然气等耗费量大的企业进行要素价格控制，或者进行补贴。有的州为了吸引外国投资者，还在当地开办外国学校，如肯塔基州花500万美元为日本丰田公司在本地的日本雇员建立日本学校；有的城市还对投资者在本地购买住宅或自建住宅实施税收激励；肯塔基州为丰田公司提供了6500万美元的员工培训费；三星进入加州，获得退税和天然气、电力费用减免。

（四）政府为投资者提供高质量服务

一是大量地方政府向世界各国派出招商引资办事处。仅在日本，美国就有35个州设立常驻机构，几乎所有州在欧洲都设了办事处。通过办事处，可快捷获得各种信息和投资机会。美国北卡罗来纳州驻德国办事处所吸引的投资，几乎占了该州外国投资的50%。二是成立相应的机构与部门，免费为企业从创业到开展业务提供帮助，如，很多城市设立“综合服务中心”，帮助外国投资者选择厂址并在规定时间内办好手续、应付政府一系列开办厂规则要求，芝加哥市1994年成立 “公司特快部”，为投资者提供几乎无所不包的服务。三是为外国投资者提供公开信息，包括商业环境、生活条件、风俗习惯，直到特殊信息如劳工法、环境保护法、可比工资率、燃料成本、运输能力、市场状况、优惠政策、办事程序、服务机构等。

（五）以开发区为载体吸引投资集聚

美国“开发区”一般有两种形式：一是工业开发区，二是科研开发区。美国开发区规模不大，大都是20世纪80—90年代建立的，而且多数是沿穿城市而过的高速公路规划的。和中国不同的是，开发区没有专门的“管委会”式管理机构，它们是由地方政府经济部门或地方经济发展公司甚至商会来管理；科研开发区是高校或者围绕高校而设立，州政府在区内投巨资建立设施先进、功能完善的科研园孵化器。开发区推进“一城一业”或“一城几业”发展，凭借优惠政策和政府良好服务、产业链完整性、企业外部配套接近性、企业共生带来的信息畅通、人才可获得性和共用性，构成了良好的产业发展生态，成为吸引投资者的主要载体。伊利诺伊大学设立的科研开发区，以工厂和机械产业为特色，2000年创建，2002年就被评为美国十大顶尖科研园之一。

（六）联邦政府出台相关政策防范各州、各城市之间招商引资 “过度竞争”

例如，联邦政府在税收法中规定，严格限定各州和各地区发行免税工业债券和工业发展债券的权力，以减少国家税收流失和抵制各地不顾经济风险的冒险投资行为；国会陆续制订和出台一些既鼓励外商投资同时又对其进行适当监控与分析的法律法规，如，对外资实行反垄断法，防止外资垄断市场，并对不友好的外资兼并和收购行为进行限制。

二、政策效果

（一）美国制造业回流比较明显

近年来，大量国际资本投资美国，如，台积电、英特尔、三星到美国建设高端晶圆制造厂，福耀玻璃也投资美国建厂；荷兰化工企业OCI NV宣布，将在得克萨斯州扩建氨气工厂；卢森堡钢铁巨头安塞乐米塔尔钢铁集团在削减2家德国工厂产量的同时，要扩建位于得克萨斯州的工厂；特斯拉则宣布，考虑到拜登政府税收抵免政策，公司決定暂停在德国生产汽车电池计划。数据显示，仅俄克拉荷马州，就收到60多家德国公司橄榄枝，其中包括汉莎航空、阿尔迪、费森尤斯和西门子。该州称，这些公司在最近扩张中投资了近3亿美元。2022年，美国从亚洲14个低成本国家或地区进口的制成品总额占美国国内制造业总产值的比例从2021年的14.49%下降到14.1%。标志着2019年以来，美国国内制造业增长首次超过从亚洲低成本国家或地区进口的增长，2022年制造业回流指数（RI）转负为正，RI值为39。

（二）各地招商引资存在“过度竞争”，造成巨大福利损失

尽管联邦政府出台一些法律法规防范地方招商引资“过度竞争”，但遭到不少州政府和外资企业密切利益集团反对，大多形同虚设。各地为吸引投资，地方政府还是高招迭出，“过度竞争”问题严重，表现为：一是外国投资者掌握主动权，从各州疯狂竞争中获得利益，招商者并未获得相等回报。俄亥俄州州长理查德·希利斯曾说：“自相击败战略，使州与州之间相互为敌，并不能产生任何经济效益”。外商巧立名目使招商方获利甚少，日本一家企业到美国投资建一家大型汽车厂，建厂费用高达上亿美元，日本人带来了自己的建筑公司，利润流回该企业。二是投资方有意提高承诺致使招商方期望落空，招商方收益报酬大大低于目标。伊利诺伊州花费巨资引进钻石之星汽车制造厂，希望该厂能在当地购买许多零配件，并创造8000个就业岗位，钻石之星作了承诺，但实际订立的契约仅是它以前承诺转让合同的一半，该厂交付的39个转包合同中，伊利诺伊州的企业仅得到8个，就业岗位也仅为原计划的50%。三是投资方破产或恶意破产，使招商方蒙受重大损失。大众汽车公司在宾夕法尼亚州建厂被迫撤销后，需要等上10年，才开始偿还4000万美元贷款。四是赶走和吃掉了原有的地方企业。许多州和城市花费巨资引招外商到本地投资，当地企业给予积极支持，希望自己的企业也从中寻求到发展机遇。政府的“一揽子鼓励计划”首先用于吸引外资，国外企业落户后，往往会赶走本地企业。查塔努加市吸引日本小松制造所，小松企业最终吃掉了其主要竞争对手——当地的卡特皮拉公司。

三、启示

（一）实施优惠的招商引资政策非常有必要

招商引资政策对于加快经济发展具有重要作用。美国和中国都是世界上实施招商引资政策的重要国家，美国的招商引资政策和我国的政策有很多相似之处。我国各地应系统总结自己的招商引资政策成功经验，助力我国经济和产业高质量发展。

（二）招商引资政策特别是补贴政策要按照WTO规则进行规范

招商引资政策大多数是补贴型政策。美国招商引资政策大多数遵循WTO规则，从而使得该国招商政策产生的国际争议较少。一方面，各级政府部门和立法机构要建立协调沟通机制，确保招商引资政策制定和出台能够有明确的法律依据；另一方面，要充分研究WTO规则，使我国招商引资政策尽可能与WTO规则相容。要学习美国的经验做法，尽量采用不可诉补贴。

（三）充分发挥地方政府招商引资积极性，持续提升招商引资质量

一是要发挥各级规划对招商引资的引领和规范作用，避免招商引资的“过度竞争”。二是鼓励地方政府“出海”招商，有条件的地方可以在重点国家设立“招商办公室”。三是完善地方政府政绩考核机制，建立招商引资激励机制，进一步提升地方政府招商引资的质量。

（作者单位：国家发展改革委产业所）