乡村振兴战略与国土空间规划体系及其关系研究

刘婉仪，祁向前，李艳芳

（1.大庆市社会科学界联合会，黑龙江 大庆 163311；2.龙岩学院资源工程学院，福建 龙岩 364012）

民族要复兴，乡村必振兴。由于我国城乡长期处于相对二元发展状态，城市与乡村地区差距很大，制约我国推进城乡融合发展。党中央深刻认识到“三农”工作的“压舱石”作用，立足于城乡融合发展，推进农业农村高质高效的现代化发展来破除城乡发展不对等的桎梏，提出乡村振兴战略，实现农村经济、社会、生态全面复兴和城乡融合发展新格局。同时，在我国规划领域，各类规划种类繁多，体系复杂，相互之间存在矛盾和对立，导致土地的利用并不合理。因此，实现乡村振兴必须合理配置空间资源、重构区域化的乡村空间、实现国土空间布局的优化。

一、乡村振兴战略的基本内容及其目的

新时代我国社会的主要矛盾发生了变化，并且集中表现为城乡发展不平衡、农村发展不充分，为解决这一矛盾，党的十九大作出乡村振兴重大战略决策，以破解城乡发展不协调、城乡关系不对等，推进农业农村现代化，促进乡村发展、农民增收，达到共同富裕的目的。

（一）乡村振兴战略的基本内容

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，乡村振兴是以政治、经济、文化建设等手段，对人口、土地、自然资源等发展要素进行重组，激发乡村内部动力、引导优质外部资源要素向农村流动，以应对农村内部要素的流失和衰退，从而提升区域功能、重塑农村形态，规避城市繁荣而农村凋敝的情况。乡村振兴是基于政治、经济、文化、生态等各方面的建设和发展，不能将目光局限在经济的增长上来判断乡村的发展。乡村振兴不仅表现在物质层面的人居环境和公共服务的改善，还表现在深层次的产业充满活力、文化展现独特、治理体现有序，其核心目的是构建人口、土地、产业等多种发展要素的耦合[1]，实现全面复兴的乡村格局。

（二）乡村振兴战略的目的

在现代化进程中，城的比重上升，乡的比重下降。我们长期将乡村简单的视为农业生产地区，单一的进行生产功能，使乡村在一定程度上受到损害，陷入人、财、地“失血”的困境。对于中国这样的国家而言，农业农村始终发挥着经济、政治、文化、社会、生态等多重功能，城乡不能相互替代，而应相互融合、协同发展，因此乡村振兴的实现必须以经济振兴、社会复兴、生态重兴为切入点。

1.经济振兴。我们利用工农业剪刀差长期从农村提取剩余，在实现国家的快速发展和民族振兴的同时，也导致农村劳动力、资金和土地流向城市，制约农村发展。为解决这一矛盾，我们党提出了乡村振兴战略，旨在依托土地资源构建农业与城市二、三产业有机融合的现代产业体系。发展特色产业，鼓励通过电子商务拓宽农产品销售渠道和农村就业渠道，带动农民增收；发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验等乡村新型服务业，以带动农村人口回流并吸引城市居民游憩、居住、投资，促使乡村向“消费主导经济”转型，带动乡村经济振兴。农村发展关联着农村消费需求拓展、投资效率增长和人力资本提高，其对畅通国内大循环、助推双循环相互促进具有至关重要的作用。乡村产业的迅速发展既能扩展乡村发展的机会，又能改善乡村的环境面貌。[2]

2.社会复兴。改革开放以后，为加速城市发展和工业化进程，亿万农民工进城务工，使城市拥有大量的劳动力资源，同样也造成了乡村劳动力急剧减少。乡村人口的大规模外流是导致乡村凋敝的根源之一。在推进工业化、城镇化过程中，很多乡村陷入人口流失的问题引发“空心化”“老弱化”，导致土地利用效率低下和耕地荒废，同时表现出治理无序、基础设施破旧、景观破败和乡土文化消失等一系列社会问题[3]。居民收入的疲弱、基础设施的缺失、乡村治理的无序和生态环境的恶化都在拉大城乡差距，乡村沦为脏乱差的低端生产空间，生活质量无法与城里相比。许多农村人都盼望走出大山、走出乡村，追求城市的美好生活，永远扎根于远离家乡的繁华之地。农村人力资源的极度匮乏，是农村普遍面临的问题，一些农村位置偏僻、经济收入不高，留不住渴望寻找新生活的年轻人，高学历的又不愿来。以读书改变命运，是所有农村学子的信条，农村青年普遍认为“农村”是“落后”的代名词，读书就是为了走出乡村。离开家乡是最大的出息、是给父母最大的骄傲。大量农村年轻人才的流失，导致乡村难以发展陷入恶性循环，严重搁置了乡村振兴的脚步。如果任由乡村社会慢慢解体，我国在未来的发展中必将面对毫无缓冲空间的巨大风险。留不住人的乡村是没有希望的，必须依托产业或利用特色资源脱贫致富，让那些外出学习和务工的农村青壮年；乐意扎根基层、奉献基层的高精尖人才；怀揣服务乡村梦想的大学毕业生看到乡村发展的巨大潜力愿意留在或来到农村，为乡村聚集“人气”推动乡村社会复兴，这是助力乡村发展的需要和关键所在。

3.生态重兴。推动乡村生态重兴，是实现乡村全面振兴的题中应有之义。在大力发展经济的压力下，农业生产为了获取更多的生产利润，对土地资源过度利用、投入过量的化肥，造成耕地酸化、盐碱化的突出问题，生产力下降致使乡村地区生态退化。绿水青山就是金山银山，只有山青了，水绿了，乡村美了，环境好了，才能筑巢引凤，吸引人才、资金、项目落户乡村，助推乡村经济良性发展，人民生活更加富裕。没有农村美、农业强、农民富就不可持续。环境保护是乡村振兴过程中无法回避的问题，良好生态环境是农村发展和农民致富的最大优势和宝贵财富，我们不能再次走上以牺牲生态环境为代价来换取经济增长这种因小失大、寅吃卯粮、急功近利的思想和做法。农村生态建设周期较长，大气、土壤和水的治理有其内在规律，修复遭到污染的土地、水域和受到破坏的草地、森林，少则需要数年，多则需要数十年甚至更长时间。因此，要加强人与自然生态环境关系的协调处理，坚持人与自然和谐共进，形成绿色生态产业结构， 提升土地利用率和利用价值实现可持续发展，打造农民安居乐业的美丽家园，这是乡村振兴效果能否符合预期的关键。

二、国土空间规划体系的基本内容及其作用

为了改变传统模式下的土地利用所造成的土地资源浪费实现土地的可持续利用，我国提出将国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划等多个规划相互融合，建立一个“多规合一”的高效规划体系，即通过建立国土空间规划体系来优化国土空间格局，这是国家空间发展的指南、可持续发展的美好蓝图，能够全面提升我国国土空间治理能力。

（一）国土空间规划体系的基本内容

国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。[4]为了改变传统模式下的土地利用所造成的土地资源浪费，实现土地的可持续利用，我国提出建立一个“多规合一”的高效规划体系，即通过建立国土空间规划体系来优化国土空间格局。相较于土地规划，国土空间规划在对不同区域空间进行规划时更多的综合了人口分布、土地利用、经济发展、生态环境等因素，以调整空间结构和功能来实现空间均衡发展，对农业、生态、城镇等功能空间进行统筹布局。科学布局生产空间、生活空间、生态空间，提高土地节约集约利用水平，保障国土空间有效利用，实现保护与发展相平衡，是建设美丽中国的关键举措，可以在有限的区域充分利用土地资源推动乡村发展；是坚持以人民为中心的体现；是保障国家战略实施，实现高质量发展的重要手段。

（二）国土空间规划体系的作用

国土空间一般包括：生产空间、生活空间、生态空间，“三生”空间治理与人民生活息息相关，生产空间生产人民生存发展所需要的农产品、工业品以及服务产品；生活空间保障人民居住和公共活动对空间数量、规模和功能的需要；生态空间维持人民生存所需的自然条件及人文历史环境。建立科学的国土空间规划体系对于“三生空间”治理具有重要作用：

1.生产空间集约高效。生产空间能够创造大量的物质财富，是进行生产提供工业品、农产品等生产经营活动的场所和空间载体。乡村的振兴，有赖于乡村生产空间的重构。土地要素作为生产空间的载体和重要组成部分，是保障可持续发展的关键所在。通过国土空间规划对土地进行全面清理整顿，发挥好国土空间规划的统筹布局和引领作用，做好土地分类，对土地开发、保护、建设活动进行科学安排，使一块块长期“沉睡”的土地再次“苏醒”过来，得到有效盘活利用。国土空间规划明确了建设用地、耕地、禁止开垦的范围等，严格控制新增建设用地规模，明确“三基一水两条线”减少乡村发展对耕地、林地、水域的占用，保护好农业生产区，综合利用地上地下空间，保留生态自我更新、自我修复的空间。国土空间规划既指明了在土地开发、保护、建设活动中必须遵循的基本原则，又优化重构了集约高效的乡村生产空间，保障土地可持续利用。

2.生活空间宜居适度。生活空间提供居住、消费、休闲和娱乐等与承载和保障人居有关，是人民进行生活的场所。农村人居生活空间治理是新时代乡村振兴的重要内容，针对乡村的地域性和特殊性，通过有效的规划调控，结合当地经济条件和人口规模，按照“三个集中”的原则合理规划农村聚落、对居住用地进行布局、推进农村人口适度集中居住，调整优化镇村布局，着力推动美丽乡村建设高质量可持续发展。通过国土空间规划整合乡村公共服务和社会管理场所、设施等资源，合理安排农村基础设施与公共服务设施等建设空间，健全整治长效机制，营造良好的生活空间。国土空间规划坚持问题导向，有针对性地谋划、布局、施策，根据乡村特色统筹兼顾突出重点难点，因地制宜促进乡村土地复合利用，将乡村打造成为功能齐全、配套完善、环境优美、宜居宜业的现代化新型农村，形成有利于城乡协调互动的乡村生活空间。人居生活环境的改善能够满足人们对干净、实用和宜居的生活追求，使农民农村生活条件切实得到改善扎扎实实促进乡村振兴。

3.生态空间山清水秀。生态空间是提供生态产品和生态服务的区域，优质的生态空间在调节、维持和保障区域生态安全中发挥重要作用。乡村的环境与生态安全问题越来越突出，生态环境对于乡村发展的威胁，已经大大超过了生产力不足的威胁。在这种生存与发展矛盾转变的背景下，经济开发与环境保护已经需要重新排序。实现乡村振兴要转变不顾生态承载力的末端治理型经济增长方式，以“双碳”目标和高质量发展促进乡村振兴，追求自我与他者（包括环境）的协调与平衡。通过国土空间规划对乡村生态空间进行重构，整合乡村国土空间农田、林地、水域等，调整不符合生态要求的基本农田；对自然资源实行长效保护机制使自然资源得到合理的保护和开发，为可持续发展预留空间；推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，提高生态系统的稳定性和生态景观多样性；从而构建良好的乡村生态空间格局，提高乡村生态系统的弹性和生态服务能力。国土空间规划强调尊重自然、顺应自然、保护自然，努力守住自然生态安全边界，增强农田的生态功能，只有构建生态共享、绿色发展体系，才能够真正实现乡村振兴，推进美丽中国建设。

三、乡村振兴战略与国土空间规划体系的关系

国土空间规划体系的建设目标就是要构建人与自然、社会经济与生态效益和谐统一的格局，实现“生产－生活－生态”空间平衡，形成一个可持续发展的国土空间新格局。国土空间规划能够调控和引导资源配置、集约利用空间优化农村土地利用格局、提高农村土地利用效率，是乡村地区各项建设和资源开发保护的基本依据；是促进农业高质高效乡村宜居宜业农民富裕富足的重要手段。乡村振兴战略与国土空间规划体系的目标高度一致，都是协调各要素相互配合，形成各要素间耦合协调发展的新格局。

（一）乡村振兴战略引领国土空间规划体系

乡村振兴战略推动国土空间规划体系的实施。要突破我国城镇化发展进程中的壁垒，实现农村的全面振兴，达到共同富裕的目的就必须对乡村资源、发展现状进行具体分析，坚持规划先行，树立城乡融合、一体设计、多规合一的理念，遵循乡村振兴的规律，加快形成多规合一的空间规划体系。乡村振兴战略有鲜明的目标导向，有助于国土空间规划内容优化和日益完善。在乡村振兴战略引领下，各级国土资源部门相继出台一系列政策以加速农业农村供给侧结构性改革，自然资源部于2019年发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》标志着我国国土空间规划系列工作的全面展开。在乡村振兴战略的背景下，国土空间规划体系以乡村振兴为基础，应符合乡村实际，统筹城乡产业发展、基础设施、基本公共服务、资源能源、生态环境保护等布局，推动城乡生产生活要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。国土空间规划体系的建立，能够合理分配空间发展、优化资源利用、统筹城乡发展、保障经济社会可持续发展[5]。要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，就要真抓实干让农业强起来农村美起来农民富起来，扎实推进乡村振兴战略落实落地，聚焦重点、聚集资源、聚合力量，加快建立国土空间规划体系，实现生态文明与经济发展的有机统一。我们要坚持以乡村振兴战略补齐农村发展短板，推动国土空间规划体系的实施，优化城乡发展空间，为乡村振兴夯实基础。

（二）国土空间规划体系支撑乡村振兴

国土空间规划体系是乡村振兴战略的基础。虽然人口是乡村振兴的主体和动力源，但是土地的多功能性保障着乡村居民对生产、生活及生态空间的需求，使得乡村的发展始终无法摆脱对土地的依赖。乡村产业的发展也必须以土地为中心来实现，通过吸纳人口就业和对土地资源的利用将人口与土地有机结合，这就赋予了土地特殊的属性，肩负着基础性的资源支撑作用。土地是乡村振兴的基础资源，也是主要的资源，不仅是生态宜居构建的基础，而且是乡村经济发展的基础，是经济发展扩展的前提条件。[6]在乡村振兴的过程中，乡村国土空间的利用是否科学合理与经济发展有着密切的关系，只有充分了解、合理规划和利用国土空间，考虑区域空间功能的特点，促进土地资源的多层次利用，实现土地利用效率的转型升级发挥土地要素作用，构建和谐的乡村生产、生活、生态空间，才能更好的助力乡村振兴。一方面，我们要通过科学的规划，立足于地域的多功能价值，突破传统的工业化、城镇化线性转型的思路，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。走以可持续为核心的内涵式发展道路，推进生产、生活、生态空间重构，激发乡村的潜力来推进乡村振兴为人们营造干净整洁的生活环境，实现乡村“人口一土地一产业”的协调耦合。另一方面，“三区三线”是国土空间规划的核心内容，在开展乡村振兴的过程中将开发建设行为严格控制在刚性控制线以内，明确“三区三线”的底线思维。了解不同区域的特色、生态的特点等评估资源环境承载能力和开发适宜性，为科学编制国土空间规划提供数据上的支持，使国土开发利用更加合理。国土空间规划体系从规划层级和内容类型来看，分为“五级三类”，五级规划自上而下编制，其中乡镇级规划对乡村的影响最为直接、显著，因为它直接对乡村国土空间的具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排。只有实现对国土空间的有效规划和科学编制，注重开发强度管控和主要控制线落地[7]，才能保证各个功能区的合理划分，使各个区域之间实现良好衔接，推进生态环境的修复，助推乡村振兴战略的落实。