对先行先试容错机制的误解与正解

杨登峰

(东南大学 法学院,南京 211189)

提要： “容错”是近年党中央推进的特殊责任减免制度。容错机制的建构和应用必须明确,在干什么事情时、出现哪些情况、在什么条件下、怎么处理四个问题,这四个问题构成容错机制的容错事项、容错情形、容错条件和容错结果四个要素。有些地方对容错机制的理解和应用,混淆了改革创新先行先试与日常履职、未达目的与失误错误、责任构成要件与责任减免要件、无责与责任减免之间的差别。“容错”是对改革创新先行先试的特别保障和激励机制,将日常履职等纳入其中,是容错机制的错容。先行先试作为一种试验,旨在检验改革措施的可行性。只要先行先试按客观规律推进,未达目的也是达到了目的,不宜将未达目的作为失误错误来对待。界定容错条件须严格区分法律责任的构成要件和法律责任的减免条件。先行先试合法与否与错误后果严重与否是失误错误的责任构成要件,主动纠错才可作为责任减免要件。在确定责任轻重时,不宜将容错与一般的责任减免制度相等同,可容错的原则上应视为无责,至少应对责任加倍减等处理。总之,欲建立完整而科学的先行先试评价与激励机制,不仅要宽容失误错误者,还应奖励勤勉尽责但未达目的者,从而由单一的“容错”走向“奖容并举”。

一、实施容错机制的四个问题

“容错”是一种特殊的责任减免制度,旨在保护和激励一线或基层的改革创新者,尤其是先行先试者。这一机制初创于2006年颁布的《深圳经济特区改革创新促进条例》(以下简称“深圳改革创新促进条例”)。该条例第41条规定：“改革创新虽未达到预期效果,但制定和实施程序符合有关规定、个人和所在单位没有牟取私利、未与其他单位或个人恶意串通损害公共利益的,可以免于追究有关人员的责任。”①此后,这一机制在其他地方立法中得到继受和推广②,特别是得到中共中央的认可和倡导。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“深改决定”)提出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索,加强重大改革试点工作,及时总结经验,宽容改革失误。”之后,习近平总书记和时任总理李克强在相关讲话中多次对此予以强调③。2016年10月召开的党的十八届六中全会更是明确提出：“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”2017年10月18日,习近平总书记在《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》中再次提出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,完善干部考核评价机制,建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。各级党组织要关心爱护基层干部,主动为他们排忧解难。”2018年中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,专门就容错机制的实施作了规定。为落实上述文件的精神和要求,近年来许多地方党委、人大、政府制定了大量有关容错纠错机制的规范性文件,以促进容错机制的落实④。

如果从深圳特区颁布 “深圳改革创新促进条例”算起,这一制度已运行了18年;即便从2013年颁布“深改决定”算起,这一制度也已推行了将近11年。然而,据有些学者调查,这一制度的实施并不尽如人意,局部空转现象比较严重,广大干部不敢为的问题仍然普遍存在。他们认为,造成这种结局的原因很多,但最主要的还属容错机制本身存在的问题,尤其是错与非错的边界比较模糊,对错的认定不易把握,等等[1-4]。但遗憾的是,对如何明晰容错标准,如何划定错与非错的边界,论者基本没有提供令人满意的解决方案。

目前,各地公开的容错案例并不多见,可检索到的仅有15个省市公布的65起,而这65起容错案例其实都是关于日常履职的,与先行先试改革的关联不大⑤。不过,如前所述,各地颁布并公开的有关实施容错机制的规范性文件很多。其中,有些是党委、人大、政府或者监委制定的,有些是相关工作部门制定的;有些是省级、市级机关制定的,有些是区级、县级机关制定的;有些包含在促进改革创新的综合性文件中,有些则是专门规定容错机制的⑥。这些文件本身处于容错机制实施的中端,集中体现了各阶层、各部门对容错机制的理解和应用。透过这些规范性文件,基本可以了解地方容错机制的实施状况以及存在的问题。

考察这些规范性文件可以看出,地方党政机关对于容错机制的理解和应用存在四点误解：一是没有区分改革创新与日常履职之间的差别;二是没有区分改革创新未达目的与改革创新失误错误之间的差别;三是没有区分容错机制的责任构成要件与责任减免要件之间的差别;四是没有区分宽容错误与法定的责任减免之间的差别。这四点误解应该是造成容错机制当前困境的更深层原因,即便不是唯一原因。

应该说,容错机制的建构和应用必须明确,在干什么事情时、出现哪些情况、在什么条件下、怎么处理四个问题。这四个问题分别构成容错事项、容错情形、容错条件和容错结果四个要素。如果没有明确这四个要素,容错机制势必难以顺畅运行。实际上,各地实践中存在的四个误解正好对应这四个要素。由此可见,只有解决了这些问题,容错机制的错与非错、容与不容的界限才能划清,它的局部空转的问题才能得到解决,并最终使容错机制在改革创新及其先行先试中真正发挥激励作用。

基于上述理由,本文将依次对这四个问题进行考察和分析,以便在更加科学的意义上思考和重构促进改革创新、先行先试的容错机制和激励机制。

二、事项：改革创新抑或日常履职

历史地看,容错机制起初仅为促进改革创新而设。2006年的“深圳改革创新促进条例”和2013年的“深改决定”都是针对改革创新先行先试的。在其影响下,一些地方党委、地方人大及其常委会、地方人民政府等制定的促进改革创新的地方性法规或规范性文件,对于容错机制的规定也大多是针对改革创新或先行先试的。例如,《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》(2013年)第11条第3款规定：“改革创新未能实现预期目标,但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施,且勤勉尽责、未牟取私利的,不作负面评价,依法免除相关责任。”再如,《中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区管理办法》(2018年)第4条规定：“自贸试验区鼓励先行先试,探索制度创新。对法律、法规和国家政策未明确禁止或者限制的事项,鼓励公民、法人和其他组织在自贸试验区开展创新活动。建立健全容错机制,建立以支持改革创新为导向的考核评价体系,激发创新活力。”还如,《中国(湖北)自由贸易试验区条例》(2019年)第4条规定：“自贸试验区内建立鼓励改革创新、宽容失败的激励机制和容错纠错机制,完善以支持改革创新为导向的考核评价体系,激发创新活力。”⑦这些都清楚地表明,容错机制基本是或主要是针对改革创新的。

不过,在各地制定的规范性文件中,还出现了将“履职担当”“干事创业”“维护稳定”乃至“日常工作”纳入容错范围的现象。例如,《西安市党政干部容错纠错实施细则(试行)》(2016年)将“推动发展”“维护稳定”纳入容错范围。“细则”第2条规定：“容错纠错是指对单位和个人在推动发展、改革创新、维护稳定过程中,未能实现预期目标或出现偏差失误,但不违反法律规定和政策规定,勤勉尽责、未谋取私利的,不作负面评价,及时纠错改正,免除相关责任或从轻减轻处理。”中共郴州市委、市政府《关于干事创业容错免责的实施意见(试行)》将“干净高效干事”“履职担当”纳入容错范围。“意见”规定：“容错免责是指单位或个人在干净高效干事、履职担当创新过程中出现失误和过错,本应给予问责追究,但因达到尽职要求,且符合本实施意见容错免责情形的,依纪依法对其从轻、减轻甚至免予责任追究。”中共湖南省委办公厅《关于建立容错纠错机制激励干部担当作为的办法(试行)》(2019年)将“干事创业”纳入容错范围。“办法”第2条规定：“本法所称容错纠错,是指当事人在改革创新、干事创业、先行先试中出现失误和错误……从轻减轻处分或者免予处分,督促当事人及时整改和纠错纠偏。”北京市委《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法(试行)》将“干部日常工作”纳入容错范围。“办法”第3条规定：“容错纠错,是指对干部在工作中的失误错误,符合本办法规定条件的,依规依纪依法免予追究责任或者从轻、减轻追究责任,同时采取措施,监督、推动问题整改及时到位。”除了上述容错事项外,还有一些地方将“推动重大项目和重点工作”“处置突发事件或群体性事件”“化解矛盾纠纷、征地拆迁、打击违建、解决历史遗留问题”“服务企业、服务群众”等纳入容错范围⑧。

应该说,“维护稳定”“履职担当”“干事创业”“日常工作”以及“推动重大项目和重点工作”“处置突发事件或群体性事件”“化解矛盾纠纷、征地拆迁、打击违建、解决历史遗留问题”“服务企业、服务群众”等过程中出现的失误错误与改革创新、先行先试过程中出现的失误错误在性质上还是有较大差异。

首先,改革创新一般是“分外事”,履职担当、干事创业、日常工作、服务企业、服务群众等则是“分内事”。当前,尽管中央鼓励改革创新,但一般干部,特别是基层干部并不负有改革创新、先行先试的法定职责。他们进行改革创新、先行先试,特别是自发地进行改革创新和先行先试,等于自我加负、额外奉献。而履职担当、干事创业、日常工作、服务企业和群众等则是每一位干部承担的法定职责。在其位就应谋其政;不管事情大小轻重缓急,都要尽职尽责、干好做好。其次,改革创新、先行先试是另辟蹊径、无经验可循,面临的不确定因素更多,即便勤勉尽责,也免不了中途折戟、铩羽而归,而履职担当、干事创业等则是沿袭旧制、有经验可循,面临的不确定因素较少。一般情况下,只要恪尽职守,通常会顺风顺水、凯旋而归,即便存在失败风险,也相对较小。再次,改革创新大多涉及对现行法律制度的变革,至少涉及制度执行方式的变革,有些会被现行法律所否定,至少会被现行惯例所不容;而履职担当、干事创业等则既不触动现行法律制度,也不改变既已形成的执行现行法律的方式,既被现行法律所肯定,也为现行惯例所包容。最后,改革创新旨在改变现存社会秩序和既有利益格局,而履职担当、干事创业则在于维持既定社会秩序和既有利益格局。这些差别表明,前者更易激起当下社会秩序和社会利益维护者的反对,也更容易为反对者提供批评的机会和把柄;后者则已为社会普遍接受,通常不为普通社会阶层所批评,也不容易给批评者提供批评的机会和把柄。

基于上述差异,容错机制应当主要是为改革创新先行者所面临的特殊风险提供的一种特殊保险,如果将日常履职担当、干事创业、日常工作、服务企业和群众等行为纳入容错机制,一定程度上是容错机制的错容,至少应将二者区别对待。容错机制所要解决的是不敢为的问题,不是不想为的问题;当为不为,是违法违纪问题。对日常工作的失误错误予以容错,容错机制的错与非错的边界便模糊了,划分的理论基础就被瓦解了。尤其将“维护稳定”“推动重大项目和重点工作”“处置突发事件或群体性事件”“化解矛盾纠纷、征地拆迁、打击违建、解决历史遗留问题”等纳入容错范围,容错机制很可能会蜕变成“纵错”机制,至少会使这一机制泛化,危及法律适用的严肃性、统一性。

三、情形：未达目的抑或失误错误

改革创新先行先试出现哪些情形时可以视为容错的“错”,这是建构和适用容错机制必须搞清楚的第二个问题。目前,有些地方仅将改革创新、先行先试“未达到预期目的”作为容错的情形或对象,如“深圳改革创新促进条例”第41条规定,改革创新工作未达到预期效果,但改革创新方案制定和实施程序符合有关规定,个人和所在单位没有牟取私利,未与其他单位或者个人恶意串通、损害公共利益的,可以免于追究有关人员的责任。再如,上海市人大常委会《关于促进改革创新的决定》(2013年)第11条第3款规定：“本市保障改革创新,宽容失败。改革创新未能实现预期目标,但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施,且勤勉尽责、未牟取私利的,不作负面评价,依法免除相关责任。”⑨

不过,有些地方则将“出现失误和错误”单独或并列作为容错的情形。例如,中共湖南省委《关于建立容错纠错机制激励干部担当作为的办法(试行)》第2条规定：“本办法所称的容错纠错,是指当事人在改革创新、干事创业、先行先试中出现失误和错误,符合本办法规定的情形,党委(党组)及纪检监察机关、组织部门等对其不作负面评价,从轻减轻处分或者免予处分,督促当事人及时整改和纠错纠偏。”⑩再如,《中国(云南)自由贸易试验区容错纠错实施办法》(2021年)第2条规定：“本办法所称容错纠错,是指自贸试验区管理机构及其工作人员在自贸试验区建设和改革创新中,非因主观故意出现失误错误,未能实现预期目标……经认定可以依据有关法律法规和党内法规免除相关责任或从轻、减轻处理,督促当事人、有关单位及时整改和纠错纠偏。”

应该说,改革创新、先行先试“未达到预期目的”与“出现失误和错误”本质上是不同的。改革创新、先行先试要么达到预期目的,要么达不到预期目的。达不到预期目的有时是必然的或者是不可避免的。这时,未达到预期目的其实也是达到了预期目的,否则就不能称其为先行先试。而改革创新先行先试出现失误错误则是因主观过错造成的,是可以避免的,不是其必然结果。如此理解二者之间的差别符合改革创新、先行先试的理论依据。

我国改革创新、先行先试立基于马克思主义实践认识论。马克思主义实践认识论既是对理性万能主义的否定,也是对经验主义合理成分的继承和发展。人类的理性是人类认识世界的智力基础,也是人类区别于其他动物的高级所在,但人类理性的认知能力还是有限的,是会出错的。哈耶克指出：“在安排社会事务方面,我们必须认识到,即使当我们相信我们已然理解了理性发挥作用的方式的时候,我们的理解仍有可能发生错误。”[5]81“人的理性既不能预见未来,亦不可能经由审慎思考而型构出理性自身的未来。人的理性发展在于不断发现既有的错误。”[5]44马克思主义者也认识到这一点,提出了“实践出真知”“实践是检验真理的唯一标准”的著名论断,并将“实践—认识—再实践—再认识”作为人类求得真知的基本过程。在这一过程中,证伪是求真不可或缺的组成要素。本质上,先行先试是对改革设想的实践验证,根本目的在于发现主观认识的错误,即试错。故此,先行先试在一定的比例范围内达不到预期目的才是正常的,百分之百达到预期目的反而是有悖常理的。从这个意义上讲,先行先试没有达到预期目的也是一种成功,其价值不亚于达到预期目的的先行先试。有些时期和情形下,先行先试达不到预期目的所包含的价值和意义可能更大、更重要。

先行先试出现失误错误则不然。它意味着先行先试的决策或实施要么考虑不周,要么行为不当。如果先行先试决策者和实施者给予必要的注意,这些过失可以避免。正是由于这一点,失误或错误是应当承担法律责任的。在这一点上,先行先试中发生的失误或错误与通常的履职尽责、干事创业的失误错误具有相似性。在履职担当、干事创业等日常工作中难免也会发生失误错误。诚如科恩所言：“即使有高度的智慧与良好的心愿,立法与行政官员也不能免于不犯一点错误。任务的复杂、必须判断的问题为数之多、利害不同的各方所施加的压力,使公职人员在进行工作时必然要出错,任何人处于这种情况也都是一样难免出错的。”[6]民谚中的“瓦罐不离井口破”和“常在河边走,哪有不湿鞋”都讲的是这个道理。也就是说,只要干事,难免出事;若要不出事,除非不干事。“三不为”中的“动力不足不想为”便是出于这一心态。但先行先试过程中发生的失误错误与履职担当、干事创业等日常工作中的失误错误也有一定差别。相对于后者,前者发生失误错误的概率高、风险大,更加难以预测与防范。如果不加区别地追究改革创新、先行先试中的失误和错误责任,则意味着改革创新与先行先试者不仅要承担额外的工作负担,还要承担额外的责任风险。

不过,细究起来,先行先试未达预期目的与先行先试失误错误之间也存在交叉关系。先行先试未达预期目的的原因可分三种：一是改革创新方案设计不合理,不符合改革创新事项的内在规律,不可能达到预期目的,但当时还不可能认识到;二是改革创新方案设计合理、符合改革事项内在规律,但因为外在不可控因素,致使先行先试未达预期目的;三是改革者在改革创新方案制定或实施过程中存在失误错误,致使试验未达到预期目的。

“未达到预期目的”与“出现失误错误”之间的上述差别与联系意味着,在改革创新先行先试评价与激励机制的建构及适用上,应将“未达预期目的”与“出现失误错误”区别开来。如果将“未达预期目的”与“出现失误错误”作为两种并列的情形,则“未达预期目的”就应专指基于内在规律或外在原因未达到目的的情形,不包含因主观上过错造成的情形。这种情形下,容错情形就只能指改革创新方案制定或实施过程中出现的失误错误。这种失误错误或者使改革创新未达到预期目的,或者给改革创新造成了其他不利影响或损失。

四、条件：责任构成要件抑或责任减免要件

当把容错情形限定在先行先试的失误错误之后,明晰容错机制面对的第三个问题便是,这种失误错误在什么条件下才可以得到宽容?

关于容错条件,自“深圳改革创新促进条例”(2006年)创设这一机制以来,各地的规定归纳起来主要有没有故意违法违纪、后果轻微、主动纠错等。没有故意违法违纪,即有些地方认为,先行先试有失误错误的,只有在未故意违法违纪或违反政策的条件下,才可以容错。后果轻微,即有些地方认为,先行先试有失误错误的,只有在未导致严重后果的条件下,才可以容错。主动纠错,即有些地方认为,先行先试出现失误错误时,当事人主动挽回损失、消除不良影响或有效阻止危害结果发生的,才能容错。值得说明的是,对容错条件,各地文件的表述不一而足,除上述条件外,符合上级方针或决策精神、法律法规没有明令禁止、符合决策程序、个人和所在单位没有牟取私利等都被表述为容错条件,且越来越多。例如,《中国(辽宁)自由贸易试验区沈阳片区建设促进办法》(2018年)第61条规定,自贸试验区进行的创新活动,未能实现预期目标或者造成负面影响和损失,尚未造成重特大安全责任事故的,且法律法规没有明令禁止、符合中央大政方针、符合地方决策精神、没有为个人和部门谋取私利、主动采取措施挽回损失、消除不良影响的,可免予追究有关人员责任。对上述纷繁复杂的容错条件一一分析不大可能。这里主要就比较典型的没有故意违法违纪、后果轻微、主动纠错等进行分析。应该说,这些看法混淆了责任构成要件和责任减免要件。前者明确在什么条件下承担法律责任,后者明确在什么条件下减免法律责任。

2016年1月18日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上发表讲话时对容错纠错机制提出了“三个区分”的原则,即：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把推动改革发展的无意过失,同为谋取私利的违法违纪行为区分开来。”[7]中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(2018年)重述了这一原则。“三个区分”原则应是确定失误错误的含义和容错条件的基本依据。

从“三个区分”的原则可以看出,容错机制仅宽容改革创新先行先试中的失误错误或无意过失,不宽容故意的违纪违法行为。没有对党纪国法明知故犯、没有对上级禁令顶风作案、没有以违纪违法手段谋取私利、没有失职渎职等,应当是先行先试过程中的“失误和错误”或“无意过失”的内在特征和根本要求。其实,在现代汉语中,失误是指“由于疏忽或水平不高而造成的差错”,错误指“不正确,与客观实际不符合”,是对事物的认识发生错误。也就是说,失误和错误本来就是无意之举,不是故意而为,改革创新中的失误错误不应该也不可能包括故意的违纪违法行为。从这个意义说,各地规定的诸多合法性、合政策性条件,客观上并没有回答改革创新中的失误错误在什么条件下可以得到宽容对待,而是从另外一个角度对改革创新先行先试之失误错误作了同义反复式界定。

如果“没有故意违法违纪或违反政策”不属于容错条件,那“后果轻微”同样不能成为容错条件。其根本理由是,容错机制本质上是对相关法律责任的减免,以已经构成法律责任为前提,而失误错误如果后果轻微原本就不构成法律责任,原本就不应追究责任。

与故意违法违纪行为不同,以过失为特征的失误错误是否承担法律责任,取决于是否造成严重后果。如果未造成严重后果,一般不构成法律责任;只有造成较为严重后果的才须承担相关责任。这可以从《中国共产党纪律处分条例》(2023年)第130条的规定看出来。该条规定：“工作中不负责任或者疏于管理,贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力,给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的,对直接责任者和领导责任者,给予警告或者严重警告处分;造成重大损失的,给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”这一条中的“不负责任或者疏于管理”行为应属于过失性行为,相关责任属于过失责任,均以造成较大损失为责任的构成要件。由此类推,是否造成严重后果也应是失误错误是否构成责任的要件,而非从轻、减轻等宽容对待的条件。换言之,“失误错误”后果轻微的原本就不承担处分责任,即“无错”。“无错”自然无从“容错”。这就如同偷窃同学半根铅笔不构成盗窃罪一样。

排除了上述两类,剩下的还有“主动纠错”了。从我国现行《刑法》《行政处罚法》《政务处分法》和《中国共产党纪律处分条例》的相关规定看,责任的从轻、减轻或免除主要取决于责任人是否采取了与违法行为无关的一些特别行为,如自首或坦白交代、检举他人、主动挽回损失或立功等。例如,《政务处分法》第11条规定,只有当公职人员主动交代本人应当受政务处分的违法行为、配合调查如实说明本人违法事实、检举他人违纪违法行为、主动采取措施有效避免和挽回损失或者消除不良影响、主动上交或者退赔违法所得的,方可以从轻或者减轻政务处分。容错机制本质上是在失误错误已经构成处分责任并应承担处分责任的前提下,对处分责任的从轻、减轻或免除,其性质应当与我国其他法律责任的减免制度具有统一性。因此,主动纠错可以看作为先行先试容错的一个基本条件。

总之,没有故意违法违纪、后果轻微都不属于容错的条件。只有在当事人对先行先试之失误错误采取主动“纠错”措施,积极挽回损失、消除影响时,才可以作为责任减免条件宽容相待。我们必须严格区分法律责任的构成要件和法律责任的减免条件,并在这一理论基础上来划定容错条件,以免造成混淆并随意扩大容错的条件范围。

五、结果：无责抑或责任减免

对符合容错条件的失误错误应予以怎样的宽容处理,这是最后一个问题。

目前,各地的规定有“不作负面评价”“不受影响”“不承担法律责任”“免除相关责任”“减轻有关人责任”“从轻处理”等。例如,《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》(2013年)第11条第3款规定,符合容错条件的,不作负面评价,免除相关责任。《商洛市党政干部容错纠错实施办法(试行)》第2条则规定,符合容错条件的,不作负面评价,免除相关责任或从轻、减轻处理。《深圳经济特区改革创新促进条例》(2019年)第41条规定,符合容错条件的,可免于追究有关人员的责任。《汉中市人大常委会机关干部职工容错纠错实施办法(试行)》(2016年)第3条规定：“容错纠错是指对机关干部职工在履职担当、改革创新过程中,未能实现预期目标或出现偏差失误,但符合法律法规和政策规定,勤勉尽责、未谋取私利的,不作负面评价,及时纠错改正,免除相关责任或从轻减轻处理。”除此之外,许多地方还对“不受影响”作了进一步具体规定,具体包括：第一,单位年度目标责任考核及党风廉政建设责任制考核不受影响;第二,干部提拔任用、职级职称晋升及工资、绩效、奖金不受影响;第三,党代表、人大代表、政协委员和后备干部资格不受影响;第四,个人评优评先不受影响。例如,《云南省科技创新容错纠错实施办法(试行)》(2023年)第10条规定：“被认定为容错免责的单位和个人,不予追究科研失败责任,不影响相关评价与考核,不影响再次申请财政资金支持的科技项目,不纳入科研信用不良记录。在个人年度考核、评先评优、表彰奖励和干部提拔任用、职级职称晋升时不作负面评价。”《北京市委关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法(试行)》(2020年)第17条规定：“予以容错免责的,在干部考核、评先评优、干部选拔任用、职务职级晋升、职称岗位评聘以及党代表、人大代表、政协委员、优秀年轻干部资格等方面不受影响。”那么,哪一种处理方法才是比较合适的容错结果呢?

前文的讨论可归纳为以下两点：第一,容错机制是基于改革创新先行先试所面临的特殊风险而建立的特殊责任减免制度;第二,改革创新先行先试容错机制仅适用于失误错误(或因失误错误未达到预期目),且只有在责任人主动纠错即“主动挽回损失、消除不良影响或有效阻止危害结果发生”时方能容错。与此同时,还需注意,“主动挽回损失、消除不良影响或有效阻止危害结果发生”其实也是《公职人员政务处分法》和《中国共产党纪律处分条例》规定的一般性从轻、减轻、免于或者不予追究责任的条件,不是专门针对先行先试容错的特别专属条件。这种情形下,如果不予以进一步区分,其实就将容错机制与通常的从轻、减轻、免予或不予追究责任制度相等同,从而没有给予先行先试者特别的责任减免优待。这一来不合理,二来建构容错机制也就失去了现实意义,试图通过这一机制消除领导干部“不敢为”的目的势必难以达到。基于这一考虑,容错的结果就应当与一般的从轻、减轻、免予或不予追究责任的结果相区别,以便为改革创新先行先试者彻底解决后顾之忧。

按照《公职人员政务处分法》和《中国共产党纪律处分条例》的规定和学理解释,从轻处分,是指在违纪违法行为应受处分幅度以内,给予较轻的处分;减轻处分,是指在违纪违法行为应受处分的幅度以外,减轻一档给予处分;免于和不予处分,也以行为被界定为违纪违法为前提,虽然不予或免予处分,但会“对其进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉”。可见,从轻、减轻、免于和不予处分都是以行为人承担责任为前提的,实质上仍然是负面评价。这种情形下,要使容错条件具有特殊性,不同于一般的责任减免制度,可从两个方面入手：第一,改革创新先行先试的失误错误,符合容错条件的,原则上不构成责任,不作负面评价,各方面“不受影响”;第二,如果不承担责任或者不作负面评价有放纵之嫌,则在从轻、减轻、免于和不予追究责任制度的适用上,可作加倍降等处理,即通常应从轻的,减轻处理;通常应减轻的,免于追究责任;通常应免予或不予追究责任的,则认定为无责,不作负面评价,各方面不受影响。

六、从单一“容错”走向“奖容并举”

至此,本文已经全面讨论了本文第一题提出的四个方面的问题,澄清了对容错机制的不正确认识。总的结论是,对于改革创新、先行先试者的过失性失误错误,在其主动挽回损失、消除不良影响或有效阻止危害结果发生的情形下,原则上应认定为无责或者应加倍从轻、减轻处理,尽可能不追究其责任或不作负面评价,使其工作不受影响。只有这样,才能更加符合习近平法治思想中的社会公平正义观和政务处分的责任构成理论[8][9]。

不过,在上述“容错”机制下,改革创新先行先试“未达到预期目的”的价值还是没有得到正面体现。如果我们对改革创新先行先试达到预期目的的予以奖励,对先行先试的失误错误予以宽容,却对先行先试者勤勉尽责但试验效果未达到预期目的的无动于衷,势必会形成“凡试必成功”的不正常现象,使先行先试丧失“试错”的本质特性。因此,完整而科学的改革创新先行先试评价与激励机制应从单一的“容错”走向“奖容并举”。所谓的“奖”,并不是要奖励先行先试的失误错误,而是要奖励先行先试勤勉尽责但未达到预期目的情形。只有这样,才能真正激发改革创新先行先试的动力、活力,保证改革创新先行先试的科学性、客观性,消除改革创新先行先试的顾虑和担忧。

一言以蔽之,我们要解决当前地方、基层改革创新先行先试不敢为的问题,就应在建构科学评价先行先试机制的基础上,从单一的容错机制走向“奖容并举”的双重机制,从而与“纠错”“罚错”机制一起,构成完整的促进改革创新先行先试的激励与责任制度体系。

注 释：

① 2019年修改后的“深圳改革创新促进条例”仍保留了这一规定。条例第41条规定：“改革创新工作未达到预期效果,但是同时符合以下情形的,可以免于追究有关人员的责任：(一)改革创新方案制定和实施程序符合有关规定;(二)个人和所在单位没有牟取私利;(三)未与其他单位或者个人恶意串通,损害公共利益的。”

② 例如,2015年颁布的《中国(天津)自由贸易试验区条例》第5条规定：“自贸试验区鼓励创新、宽容失败,保护制度创新的主动性、积极性,营造自主改革、积极进取的环境。”2016年颁布的《中国(福建)自由贸易试验区条例》第6条规定：“自贸试验区建立鼓励改革创新、允许试错、宽容失败的机制,完善以支持改革创新为导向的考核评价体系,充分激发创新活力。”

③ 参见2015年10月13日习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议时的讲话和同日李克强在部分省市负责人经济形势座谈会上的讲话、2016年1月18日习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话、2016年2月23日习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十一次会议时的讲话、2016年3月5日李克强在十二届全国人大四次会议上所作的政府工作报告、2017 年10 月18日习近平在党的十九大所做的报告。

④ 例如中国(云南)自由贸易试验区工作领导小组办公室印发的《中国(云南)自由贸易试验区容错纠错实施办法》(2021年12月2日)、中共北京市委办公厅印发的《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法(试行)》(2020年6月28日)、中共江西省委办公厅印发《关于推行容错纠错机制的实施办法(试行)》(2019年8月2日)等。

⑤ 其中有62个案例是各地纪委监察网站公开的,有3个案例是被学术论文引用的。

⑥ 例如中共新疆维吾尔自治区委员会办公厅印发的《新疆维吾尔自治区干部容错纠错暂行办法》(2019年7月25日)、中共湖南省委办公厅印发的《关于建立容错纠错机制激励干部担当作为的办法(试行)》(2019年7月)、中共文昌市委与文昌市人民政府印发的《文昌市党政干部容错纠错实施办法(试行)》(2017年7月6日)、四平市人民政府办公室印发的《四平市“无证明城市”改革工作责任追究和容错免责管理办法》(2019年)、中共无锡市纪委机关与无锡市监察委员会机关等印发的《无锡市市属国有企业改革创新容错机制实施办法(试行)》(2018年)等。

⑦ 类似规定还如《西安市改革创新促进条例》(2017年)第25条、《中国(河北)自由贸易试验区条例》(2020年)第7条、《天津市人民代表大会常务委员会关于鼓励促进改革创新的决定》(2015年)第15条、《成都市人大常委会会关于促进改革创新的决定》(2015年)第15条、《广州市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》(2016年)第16条、《湖北省全面深化改革促进条例》(2016年)第38条和《深圳经济特区改革创新促进条例》(2019年)第41条等。

⑧ 参见《商洛市党政干部容错纠错实施办法(试行)》(2016年)第6条、《天津滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法(试行)》(2016年)之二“容错免责情形”、《新疆维吾尔自治区干部容错纠错暂行办法》(2019年)第7条等。

⑨ 类似规定还可参见《中国(广东)自由贸易试验区条例》(2019年)第4条第3款、《中国(四川)自由贸易试验区条例》(2019年)第6条、《中国(重庆)自由贸易试验区管理试行办法》第47条第3款等。

⑩ 各地对失误错误的表述不完全一致,有些仅指“失误”。如《中国(浙江)自由贸易试验区条例》(2017年)第4条第2款规定：“改革创新出现失误,但是符合国家和省确定的改革方向,决策程序符合法律、法规规定,且勤勉尽责、未牟取私利,主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生的,对有关单位和个人不作负面评价,免除相关责任。”有些表述为“偏差失误”。如《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》第2条规定：“容错纠错是指对有关单位和个人在履职担当、改革创新过程中,未能实现预期目标或出现偏差失误,但符合法律法规和政策规定,勤勉尽责、未谋取私利的,不作负面评价,及时纠错改正,免除相关责任或从轻减轻处理。”