个人信息保护检察公益诉讼制度研究

王圣玉

（保康县人民检察院，湖北 保康 441600）

由于社会的加速变革和生产的发达，广大人民群众越来越多地产生个人信息，随着科技的进步，这些信息逐步生成电子数据，由此引起的个人信息安全问题让人忧虑。2021年11月1日起实施的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称“《个人信息保护法》”）最大的特色就是对个人信息进行民事公益诉讼保护，对非法处理个人信息侵害广大人民群众的权益行为进行规范，为个人信息进行公益保护提供法律支撑。但在《个人信息保护法》实施的过程中，该法的部分规定显现出表述较为原则化，部分实体及程序问题还需要理论与实践进行加持。本文以个人信息保护领域检察公益诉讼为切入点，进行探讨。

一、个人信息保护检察公益诉讼制度的当代价值

个人信息是指以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息［1］，不包括匿名化处理后的信息。

（一）个人信息保护检察公益诉讼是践行习近平法治思想的重要支撑

进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为中国社会的主要矛盾。广大人民群众对幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶等需求更加迫切。

习近平总书记多次强调，要保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益。习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代的重大理论创新成果，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，是马克思主义法治理论中国化最新成果。特别是其中的以人民为中心根本立场，更是习近平法治思想的根本立足点。

而个人信息保护检察公益诉讼正是践行习近平法治思想让人民群众在每一宗司法案件中都感受到公平正义的重要支撑。

（二）个人信息保护检察公益诉讼是保障《中华人民共和国民法典》正确实施的重要力量

人脸采集、骚扰电话、APP授权等，不经意间个人信息就被他人收入“囊中”。案件数量增长快、涵盖范围广已成为此类案件的显著特点。2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”），专门用一整编对人格权进行规制，并进一步强化了公民隐私权和个人信息的法律保护。而2021年11月1日起施行《个人信息保护法》，确立了更为全面的个人信息保护格局，与《民法典》构成特别法与一般法的关系。

在2021年1月1日《民法典》正式实施前，由于没有法律支撑，全国的检察机关在办理侵犯公民个人信息的民事公益诉讼案件时，都是在探索，最终采取的方式也就仅仅只能通过让侵权者进行赔礼道歉的方式进行解决。不仅不能解决问题，到头来反而助长了侵权者的气焰，既惩不了恶又扬不了善，不能发挥法治的规制作用。这次《个人信息保护法》的条文中对公益诉讼设置了专门条款，将个人信息保护纳入公益诉讼的受案范围，赋予人民检察院和法定的社会组织等更多主体诉讼资格，把个人信息纳入公权力的保护范围［2］，既为广大人民群众提供了法律保护的依据，又减少了人民群众问题经济困难和时间成本。通过对重大影响的侵权行为进行法律制裁，是《个人信息保护法》作为专门性基本法律确保《民法典》作为市场经济的基本法有效实施的重要力量。

（三）个人信息保护检察公益诉讼是助推二十大精神落实的重要方式

党的二十大报告全面擘画了中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，专章部署了“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”工作。其中对公益诉讼给予高度评价，特别是对“完善公益诉讼制度”的实施充满希望，对检察院的职责的划分十分明确，充分表明党中央对检察工作的信赖和鞭策。“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”作为《个人信息保护法》第七十条的规定，更为检察工作提供了最直接的法律依据。检察机关作为国家法律监督机关和保护国家利益、社会公共利益的重要力量，在个人信息保护检察公益诉讼中，可以在很大程度上解决个人在私益诉讼中遭遇的种种困境，促进诉讼双方在法律武器、诉讼地位等方面的平衡，更好地实现维护个人信息权之目的，有力地推动二十大精神落实。

二、个人信息保护检察公益诉讼制度的现实困境

虽然个人信息保护公益诉讼制度的相关立法工作随着现时需求的迫切和解决困惑的必然，特别是党的十九大之后，这些国家层面的立法工作在不断地推进，但与当今的人民群众的期盼和司法部门的急需，在亟待使用的法律保障方面，供给不足仍是常态。

（一）个人信息保护公益诉讼适用条件和指向较单一

在个人信息保护公益诉讼方面，广大人民群众和司法机关能够参考和使用的目前有刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼、民事公益诉讼等类型［3］541。由于适用主体和措施力度各有侧重，刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼、民事公益诉讼适用的条件和最终采取的方式，自然会有较大的不同。从法律依据上来看，民事公益诉讼依据是《中华人民共和国民事诉讼法》和《个人信息保护法》，对侵犯个人信息案件的起诉条件主要是依据新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的规定，其内容是对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼，这就包括人民检察院。另《个人信息保护法》第七十条的规定中，明确列举了人民检察院对个人信息处理者违反《个人信息保护法》规定的，可以依法向人民法院提起诉讼。这些都是个人信息保护的依据。我国的法律适用规则是特别法优于一般法，对侵犯个人信息的行为，检察机关最适用的就是《个人信息保护法》。但是，如何理解《个人信息保护法》规定的“侵害众多个人权益”？如何衡量社会公共利益遭受的减损程度？这些适用条件均未有清晰的边界和明确的指向。

同时，在民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等司法实务中，特别是在个人信息保护方面，很多时候都是采取行政公益诉讼的诉前程序方式，检察机关在起诉类型的选择上又大量采用刑事附带民事公益诉讼的方式，这与现实中被侵害人的权益保护上，指向比较单一，没有多元保护机制。

（二）个人信息保护公益诉讼主体和诉讼请求欠明确

在个人信息保护公益诉讼中，提起诉讼的主体在当前现有的法律规定中不够清晰。在行政公益诉讼中，有起诉权的主体十分明确，就是人民检察院，责任主体十分清晰。而在与人民群众关系最紧密、数量最多的民事公益诉讼中，有起诉权的主体则较为多元，不仅包括人民检察院，还有法律规定的机关和有关组织，而法律规定的机关和有关组织没有范围。即使是才施行的《个人信息保护法》，有起诉权的主体除了人民检察院，还有法律规定的消费者组织，另外加上国家网信部门确定的组织等众多主体，特别是国家网信部门确定的组织到底是哪些对象，由于没有相关的司法解释或者附件，广大人民群众仍然是一头雾水，相当模糊。

随着交易的便利和快捷，个人信息的数量呈几何级数增长，而且出现很多新鲜事物，更是现有法律法规中没有出现的，这些多元的诉求考验着我们的治理能力。在当前司法实践中，对个人信息保护所采用的民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼中，往往是以《民法典》的一般侵权行为中的消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等传统责任承担方式进行确认，没有与侵权相匹配的较明晰的责任承担方式。

（三）个人信息保护公益诉讼诉前程序和设计显单薄

检察机关在对个人信息保护提起的公益诉讼中，通常采用行政公益诉讼诉前程序和民事公益诉讼诉前程序。在当前的司法实践中，比如检察机关在民事公益诉讼诉中，特别是在民事公益诉讼诉前程序中，往往是采取鼓励和支持法律与公益诉讼比较相近的主体去提起诉讼，通过诉讼的方式督促与公益诉讼有关联的机关去及时正确履职［4］。比如在行政公益诉讼诉中，特别是在行政公益诉讼诉前程序时，通常检察机关采用的方式是给相应的行政机关去函或者通过送达检察建议的方式对行政机关的不履职、慢履职等行为进行督促，或者对行政机关的违法行政行为进行纠正，通过让案件分流的方式以便达到使行政公益诉讼效益的提高。由于当前没有专门的公益诉讼相关法律法规，个人信息保护公益诉讼程序设计显得特别单薄，各类公益诉讼对个人信息的保护无论是诉前程序还是诉讼程序都没有明确的依据［5］，操作起来并不顺手。比如在举证责任这一块，它的责任分配就不明晰，特别是对一般举证，检察机关到底要拿出什么力度的证据才能证明，这使检察机关在司法实践中十分为难。另外，个人信息保护公益诉讼在管辖方面，对案件的移送特别是跨区域管辖案件，到底向谁移送，怎么移送很不明朗。在个人信息保护公益诉讼的结果方面，比如在人民法院进行一审审判后，是检察机关提起二审审判程序或者是提起审判监督程序，还是公民个人去提起二审审判程序或者再审审判程序？当前都没有相应的实体法和程序法作为依据或者参考。

三、个人信息保护检察公益诉讼制度的科学构建

使静态的法律制度在最大程度上适应客观司法实践的动态变化是法治的终极使命，在当前情况下，需要对个人信息保护检察公益诉讼制度进行科学构建。

（一）制定公益诉讼的专门法律

当前，尽管我国在推进公益诉讼方面作出了大量的成绩，也取得了较好的效果，无论是检察机关，还是人民法院以及法律规定的其他相关机关都付出了大量的心血。但是由于没有专门的公益诉讼法律，在每一起案件中，在全国广大的疆域内，各地针对公益诉讼出现的大同小异的情况，每次或者每起案件都要去从散乱地分布在各个法律、司法解释中与其相关的条文中搜索依据，既不严谨，也不高效。特别是广大人民群众的群体数量之庞大，需求之强烈，打击之迫切，对公益诉讼的要求就会更高。

党的十八届四中全会提出构建中国特色社会主义法治体系，党的十八届五中全会提出以人民为中心的思想，习近平法治思想提出我们要坚持全面科学立法。在这样的背景下，针对当前人民急需而又没有的现实情况，为了健全我国的公益诉讼制度，基于我国是单一制国家，我们的立法体制是一元性的特点，在我们有宪法这一根本大法的统领下，在《中华人民共和国民事诉讼法》等与个人信息相关的已经很成熟的现有法律的支撑下，在全国人民的支持下，在立法专家的操作下，制定一部《公益诉讼法》应该是不难的。

当前，我国已陆续出台了一系列司法解释和规范性文件来推进检察公益诉讼，广大人民群众和司法机关对推进公益诉讼专门立法工作已基本形成共识。为了保证立法质量和法律效果，如果在当前制定一部比较完备的《公益诉讼法》难度较大的情况下，可以针对检察公益诉讼先行制定一部立法周期短、难度小的《检察公益诉讼单行法》［6］。

（二）建立并完善惩罚性赔偿机制

惩罚性赔偿是指损害赔偿中、超过被侵权人或者合同的守约一方遭受的实际损失范围的额外赔偿，即在赔偿了实际损失之后，再加罚一定数额或者一定倍数的赔偿金。当前，全国各地适用惩罚性赔偿成功的案例较多，比如《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》从2022年1月20日就开始适用惩罚性赔偿金。

由于个人信息泄露既给受害人造成心理上阴影，更可能造成财产损失，甚至还会遭到人肉、网暴等影响；另外，侵权人的付出成本很少，获取的利润却很大，如果不对他们进行打击，必将造成社会混乱和生产生活的无序。将侵犯个人信息的侵权人适用惩罚性赔偿，不但保证受害人在司法救助下取得一定的赔偿金，而且还能得到心灵的慰藉，更有利于实现社会和谐。

（三）创设健全胜诉的奖励制度

当前，对个人信息的侵犯的手段和方式非常多，既有互联网平台，又有很多诸如手机APP等，而且极具隐匿性，违法成本又极其低下，加上受害者因爱及面子不愿意让别人知道其隐私，同时被侵权线索发现不易，取证艰难，诉讼周期又较长等多方面的影响，更加纵容了侵权者嚣张气焰。

由于个人信息既涉及到公共利益又关乎人民群众的私人利益，如何平衡这之间的关系，维护社会稳定，体现法治的威严，就需要探索创设一定的制度，特别是党的十九届四中全会提出的制度建设，给我们建立健全相关制度提供了根本遵循。而公益诉讼关乎整个社会利益，影响深远，创建设立公益诉讼奖励制度，能够更好地克服公益诉讼与私人“自利性”之间的矛盾，不但能够减轻被侵权者的诉讼费用，而且胜诉以后还能够得到奖励。既让侵权者付出巨大代价，降低司法成本，又能调动民众的积极性，让侵权者不敢再犯。

总之，个人信息保护检察公益诉讼有利于推动个人信息数据安全治理模式从事后惩戒向事前预防转型，有利于保障个人信息保护法等相关法律统一正确实施，有利于贯彻落实国家人权行动计划，加强对公民权利司法保护。