知识再生产：理解中国公共政策执行的一个新视角

李 江，阮成武

（1.安徽师范大学教育科学学院，安徽 芜湖 241000；2.重庆第二师范学院发展规划处，重庆 400067）

政策执行作为公共政策过程的重要实践环节，离不开政策文本的意识规范与行为框定，政策执行的根本在于能够将一般性的政策文本转化为情境化的政策行动方案并付诸实施。现已开展的政策执行研究，或是宏观层面的公共政策执行分析［1-2］，或是进行具体领域的执行机制探究［3-4］，或是针对某项具体政策执行情况的现状剖析［5-6］，诸多研究的重心“多是基于执行中的‘变通’、‘偏差’、‘失真’等现实状况，论证如何使政策执行更加有效”［7］。可以说，学者们普遍意识到了政策执行不能完全契合政策文本意图，不能实现预期政策目标的现实。正是存在着公共政策文本与现实情境的割裂，造成了政策执行者态度、行为以及政策执行方式的不同，进而产生了过度的自由裁量行为，导致政策失真和变形。基于此，本文通过揭示公共政策执行过程中知识再生产的理论与实践价值，把握其形态，阐述政策执行过程中知识再生产的基本环节，提出公共政策执行过程中知识再生产的实践路径。

一、公共政策执行过程的知识再生产价值指向

所谓知识再生产是相较于知识生产而言的。在传统意义上，公共政策知识生产指政策制定者在制定政策过程中完成的知识生产活动。为了区别公共政策制定时的知识生产活动，我们将政策执行过程中的知识生产活动称为“知识再生产”。当然，这种基于政策生命周期的阶段性划分得来的概念，为我们理解公共政策知识的流动提供了便利。因为，知识生产强调的是公共政策文本的筛选、重构与结构化文件的形成过程，知识再生产则是公共政策执行主体结合具体情境形成个性化执行方案以实现政策目标的动态活动，它强调的是政策文本转化为具体执行方案的转换过程。公共政策执行过程的知识再生产是弥合政策文本与现实情境“两张皮”现象的重要中介，它实现了对公共政策文本的二次转化。知识再生产的广度、深度和效率直接决定着公共政策执行的效能。因此，结合政策执行过程探索其知识再生产机制，推进公共政策执行过程的知识再生产具有重要的理论与实践价值。

（一）有助于公共政策执行科学化

有效的政策执行对实现公共政策目标具有重要意义，对此学界已经达成共识。然而，从观念形态的政策文本到现实形态的实施方案之间，还有相当长的一段距离，导致公共政策执行过程中出现了一系列的问题和偏误。缺乏对公共政策执行科学化的关注，不仅表现为人们数次提出这样的问题，即为什么好的或比较理想的政策及项目也没有取得预期的效果？还表现为学者们如火如荼地开展了大量研究而实践领域却失误频出的窘状。当然，为了避免陷入“什么是科学”的哲学思辨，我们将政策执行科学化作为一种正面的价值评判标准来使用，其主要表现为政策执行的合目的性。

从政策执行研究的历史来看，现代国家要应对和解决的实际问题，以及相应的公共决策并没有减少，相反，呈现渐趋繁多和日益复杂的态势。在此背景下，公共政策要解决的问题也呈现多样化的趋势。因此，公共政策执行面临着一个更深层次的命题：公共政策执行的边界在哪里？在这个边界内，政策执行的作用机制又是什么？换言之，某一项公共政策的执行并不是也不可能对所有问题解决都有效。执行的始终是某一项确定的公共政策文本，它指向的是特定的、明确的问题。正如Nakamura和Smallwood所言，政策目标和实现这些目标的手段必须用足够准确的术语表达出来，从而使执行者知道他们应该做什么［8］33。这种合目的性以准确辨识公共政策问题，满足其现实需求并以实现政策目标为首要原则。用足够准确的术语表达出来的实现过程就是知识再生产的过程，只有这样，政策执行才具有现实意义。倘若没有借助知识再生产为政策执行者提供具体的、明确的以及个性化的政策目标，政策执行就会继续深陷“执行梗阻”。

（二）有助于公共政策执行的情境化重构

政策执行研究既要关注“通过政策行动解决问题的先决条件是什么”这一根本问题，更要围绕如何实现这一先决条件展开讨论。可以说，明确通过政策行动解决现实问题的先决条件及其实现，与如何制定理想化的政策文本同等重要。麦克拉夫林（McLaughlin）在论述政策执行的相互调适模式时指出，方案如果要求组织与人员以新的角色、态度和行为来执行，过于新颖或危机传统的工作模式或惯常的行为，则容易导致执行困难［9］170-172。也就是说，尽管政策文本为政策执行提供了行动指南，但是，政策文本的单一性和现实情境的复杂性之间充满着不确定性。这种不确定性表现在两个方面：一是政策本身的刚性要求必然会引起执行环境不确定性的调整与适应；二是执行过程中的阻力也会导致政策文本的柔性变通。

一般情况下，公共政策都是有具体指向性的，只适用于特定的现实问题。然而，日益复杂的社会背景导致“政策执行与政策目标之间缺乏有效的、约束性的联系”［10］。这意味着多种因素都有可能导致政策执行结果与预期目标不相符。为了避免出现生搬硬套、机械执行带来的不良后果，需要进行政策方案的情境化迁移，将政策执行过程视为执行主体及其相关因素嵌入具体环境的情境化过程，在政策执行与政策目标之间建立有效联系，相互适应。从这个角度来讲，公共政策执行就是政策的再制定过程。实现公共政策执行过程的知识再生产也不再是简单的“上传下达式”的文件转发，而应该追求“政策在执行中建构，也在建构中执行”［11］79。这种知识再生产过程凸显了政策执行主体的能动性和创造性，促进了公共政策的情境化重构，进而有助于提高政策执行的合法性和有效性。

（三）提高公共政策的社会认可度

基于上述前提，进一步讨论知识再生产的价值，还要充分考虑公共政策制定者的有限理性，即受政策制定者的有限理性制约，公共政策制定者往往很难实现所追求的“最佳”或“最优”，而是选择以“满意”为目标的有限理性。然而，即便是“满意”，也难以脱离政策制定者特定的价值和利益立场，这就暴露出了一个尴尬的现实问题：那些为了解决现实问题而付诸行动的政策，大多数很少能够解决原本存在的现实问题，因为它们还是一直在继续［12］160。而且，为了出台解决一个现实问题的政策，有可能又连带出了更多个无法解决的其他问题。因此，公共政策不仅要确保政策文本本身的合法性，还要获得政策对象乃至整个社会的认可。这种认可不仅包括对政策文本内容的合法性认同，还包括对政策制定者提出的政策目标以及政策执行过程和执行结果的认同。斯诺（C.P.Snow）曾说：“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可（总之，避免他们的消极抵抗），才能决定一项决策能否及时得以贯彻。”［13］158

需要指出的是，提高公共政策的社会认可度不只包括公众对既定政策目标的知晓与认同，而且要求政策执行者充分了解各方利益的表达并进行合理权衡，破除文化障碍和认知水平的限制，降低政策执行成本。一项政策的颁布存在着国家级、省级、市级、县级等不同层级的政治责任和目标约束，及时、公开地做好公共政策宣传与解释是政策执行的基础性工作。公共政策自身的正当性框定与社会对公共政策的合法性认同是两个截然不同的概念。后者不仅强调了社会对政策行动可能影响的认同度、接受度，更体现在公众与政策制定者的合作意愿上。这种公共政策“自上而下”的解释与“自下而上”的服从，同样是公共政策执行的知识再生产过程，以此满足公众对公共政策知晓、理解和接受的知识需求。

二、公共政策执行过程的知识再生产形态

（一）概念、范畴及其专业性

知识，人类进化史上最高的精华。苏格拉底认为知识是超脱于现实世界和自然世界而对绝对思想观念的探索，柏拉图则将其定义为验证过的真信念。这种否定了知识实用性的知识观长期占据着西方哲学的主流。随着人类社会历史从“物质生产”向“知识生产”过渡，知识对历史进步的推动作用愈加明显。尤其是随着20 世纪后期“知识经济”概念的提出，商品中物质形态转化而来的价值已经不再是其价值的全部，甚至越来越多地被由知识转化而来的价值取代。进一步而言，知识是存在于人及其社会活动中的积极性、创造性的精神产物，它“不是自然过程自发的产物，而是人在处理与世界的多重关系中，由人的能动活动创造出来的”［14］7。所以，人类的各种社会活动创造着知识。同时，知识的创造与生产也推动着人类的各种相关社会活动。

从这个意义上，公共政策执行过程的知识再生产是政策执行活动在人的主观世界的抽象反映，反映的是人们理性认识公共政策执行过程获得的主观认知范畴，是用来指导公共政策执行的理性认知形式。作为公共政策所依附的人类社会是一个开放的、复杂的、未完成的世界，公共政策执行过程就是一个不断自我调整以适应复杂社会的自创生的过程，存在着无限演化的可能空间。知识再生产既反映了公共政策执行的既成形态，又反映了公共政策执行的各种潜在可能性。如前所述，知识再生产对公共政策执行的合目的性与情景化重构具有重要意义。在这里，还要看到它对公共政策正确执行的导向作用，即通过knowknow 的活动过程把概括性、框架化的政策文本落实在执行细节。也就是说，知识再生产不能够违背公共政策文本的本意，它只是在现实情境以及政策执行者认知能力的给定条件下，将政策执行者的外在尺度和内在尺度相结合，从而表现或实现政策文本的原有本意的可能形态。

公共政策执行过程的知识再生产是一个特殊的政策过程。知识再生产的主体既包括个人，也包括各级各类政府或非政府机构与组织，而且知识的存在形式多样。一般而言，政策执行所依赖的哲学手段或方法，即政策工具——设定标准、设立机构、财政拨款、配套法律和宣传动员等都需要个人与组织协作共同完成。然而，还有一个不容忽视的事实，即现实呈现给我们的并非都是积极主动的知识再生产，也有消极被动的知识再生产。倘若政策执行主体对政策文本或政策目标持积极支持的态度，他们将主动进行情境化重构，反之，他们将产生抵触情绪，消极应对政策执行。但是，无论哪一种，都是提升政策实施成效的有力工具。因此，无论是积极主动的知识再生产还是消极被动的知识再生产，都将会对公共政策执行产生推动作用，这是由政策目标的框定和执行主体自身的专业性决定的。

只有经过专业规范训练的人才能胜任政策执行者，也只有这样的人才具备知识再生产的意识与能力。反过来讲，要想成为公共政策执行者，必须在政策知识再生产的意识与能力上进行专业规范的训练才行。同时，只有当他参与到他所研究的公共政策执行过程中，并对公共政策要么进行完善、补充、维护或推广，要么选择反对、批判、抛弃或阻止等一系列活动时，他才有评判公共政策执行有效性的权威。这意味着，对那些没有真正参与公共政策执行的评论家而言，他们没有权利用自己的权威去评判政策执行者的行为，或是说，只有政策执行者自己能够对政策执行行为予以评判，即“人类对某些社会系统的参与和人类在社会系统界限内的行为，通常依赖于他们对一个特定知识系统的参与”［15］。这进一步论证了公共政策执行者的专业性要求，也强调了知识再生产助力公共政策顺利执行的严肃性。

（二）对象、旨向及其基本环节

公共政策执行过程的知识再生产如何强化政策文本回应现实的能力呢？这本身就是一个开放性的、有多种可能性答案的问题。为了避免谈论的浅显，我们不妨从概念、范畴的讨论深入到对象、旨向及其基本环节等方面。在实践中，单一制国家体制下的公共政策，一般都是通过自上而下的科层体系逐级传达，中央制定的宏观抽象的政策仅仅是为地方政府提供了政策执行的边界，唯有将政策任务进行分解、细化，并结合地方的具体情况进行符号化处理，才能转化为明确的公共政策目标和执行工具，使政策执行运转起来。为了实现公共政策执行过程中知识再生产的广度、深度和效率，我们要充分把握政策执行过程中知识再生产的独特性。

1.知识再生产的对象和结果都是公共政策知识

显然，公共政策执行过程中的知识再生产是关于公共政策的知识的再生产，这意味着它必须同时与两个动态系统相关联。首先，它是一种再生产活动，公共政策执行者以一种创新的或是保持原貌的形式赋予政策知识的实践意义。这一活动过程不仅要结合政策执行的实际情境不断调整、修正，甚至需要政策执行主体设计新的执行计划或行动方案，还必须准确传递政策文本的原有本意，以符合政策制定者的利益需求。也就是说，知识再生产不仅包括新知识的发现、发明、设计和筹划，还包括已有知识的透露、散播、传送和通信等［16］5。这种广义的界定拓展了知识再生产的内涵，为了得到能够同时满足执行者自身利益且赢得政策制定者支持的实践性知识，政策执行者们会“模仿”已经“成功”的知识再生产活动，应用这种模式并不断修正它，这种修正活动会进一步固定它的地位。

其次，知识再生产是关于公共政策知识的活动。有学者提炼出了理解政策本质的五个基本视角：利益分配、价值选择、理性分析、权力运作和政治输出［17］47。它们反映了公共政策的博弈、协调和平衡的本质。在特定的政策执行环境中，政策文本在执行之初就规定了执行者即将面临的情境，倘若相关主体之间的冲突不那么明显，或是他们暂时能够达成某种程度上的共识，那么，公共政策执行过程中的知识再生产就是复制性生产，它并不涉及政策知识的创新或提出新的执行计划。反之，倘若相关主体之间无法达成彼此认可的共识，政策文本将在执行过程中进行重新解释与界定，甚至修正执行方案，调整执行计划，这就是公共政策知识在执行过程中的原创性再生产。当然，在科层行政权力推动下的公共政策执行过程中，最理想的状态就是政策执行情境完全符合制定者的预设，解决问题的全过程被预先严格地确定，并且能够保证政策执行者相当熟悉实现政策目标的过程。当然，这是不现实的。

有个事实支撑了这种观点：在公共政策执行过程中并不存在标准化的执行程序，不曾预见的突发情况往往会导致政策执行情境的重新定义。因此，公共政策执行的实际情境就变得或多或少同政策制定者以及执行者的预设不一样，政策文本在政策执行情境中必须重新进行定义。毫无疑问，在公共政策执行过程中，这种情况会反复出现，并且无论政策执行的结果多么令人满意，它肯定也是有别于最初预定的政策目标的。

2.知识再生产的根本旨向是政策认同

当然，公共政策执行成功的关键在于能够有效影响与改变目标群体的态度和行为，引导他们按照政策目标所期望的方式采取行动，即促使他们接受政策。从个体行为动机视角，可以将政策接受划分为强制型接受（或规避型接受）、利益型接受、认同型接受三个不同层次。其一，强制型接受也称为规避型接受，指政策执行者迫于政策本身的强制或是为了规避某种惩罚而表现出来的政策接受。这是政策接受的最低层次，其执行出发点是外在于政策执行主体的某种压力。倘若这种消极情绪长期得不到正确疏导，就很容易阻碍政策执行。其二，利益型接受指公共政策执行者基于既得利益的满足与否而采取不同执行策略的行为。当其自身利益获得满足时，政策执行者会支持、推进政策执行，反之，则怀疑、否定甚至拒斥政策执行，导致政策执行梗阻。其三，认同型接受是公共政策执行的最高层次，指在完整、准确理解政策的基础上作出的积极接受，它既包括对公共政策的心理接受，也包括出行为上趋同的倾向。

在某种程度上，政策制定者隐身于文本背后并未退场，而政策执行者则会携带行动方案强势入场，他们都是利益或政策关系的主观代表，不同的利益需求直接影响着政策执行过程中的接受程度，从而影响其政策执行意愿和政策行为选择。这就是说，政策相关者的利益需求将直接反映在他们对政策执行的敏感度上。一方面，这种执行敏感度会影响他们对政策文本的理解；另一方面，也会导致他们在面对各种解决现实问题的方案时，表现出不同的接受程度。为了避免政策理解偏差，提高政策执行方案的接受度，最有效的路径就是寻找和建立他们的利益需求与行动方案之间的满意关系，这是知识再生产的根本旨向。

因此，知识再生产不是抽象的过程，它是政策态度、利益需求和行动倾向之间的纽带，决定了不同政策执行主体在公共政策执行过程中的角色和任务。角色彰显为其政策认知、利益关注点、功能及其作用等，任务则决定了其责任、影响力、资源与手中权力的运用策略等。在知识再生产过程中，不同的政策执行主体会寻找到符合彼此利益的切入点与融合点，即“明智的参与者会分析政策与自己观点的吻合程度（知己），也会分析政策与其他参与者观点的吻合程度（知彼）”［18］。所以，知识再生产作用过程中的政策接受并不是盲目地遵从，而是要站在批判的立场上看待公共政策的执行过程，是政策的化用过程。

进一步而言，每个个体或组织也可能有多种类型的利益需求，它们的重要性不同，甚至利益需求之间也会出现冲突。所以，要为这些利益需求排出先后排序，要在不能共融共生的利益需求之间作出取舍。这些先后的顺序、取舍的标准都是在政策知识的再生产过程中实现的。质言之，公共政策执行过程中的知识再生产就是要在自我利益需求下去建构与行动方案之间的满意关系，平衡其他利益相关者与行动方案之间的满意关系，从而化用政策的系统化过程。

3.知识再生产是一个充满复杂性的矛盾运动过程

知识再生产促进了公共政策执行的科学化，它对政策执行的情境化转换也确保了公共政策传播与创新的轨迹能够被及时捕捉。公共政策具备了获得社会认可的基础性条件。其中的矛盾性在于：公共政策制定者通常以简化社会事实与人的向度的方式，通过提供能容纳多方利益诉求的标准化政策知识获得更多支持，而政策执行者则需要面对真实、复杂的现实情境，他们需要再生产出可操作的实践性知识。这种从普遍性、一般性的标准化知识到特殊性、个性化的实践性知识的再生产过程，呈现“冲突与对抗”、“纷争与博弈”、“协商与合作”等阶段性特征。

首先，引发“冲突与对抗”的知识再生产。事实上，公共政策具有规范性、强制性等基本特征，理想的公共政策执行就是不折不扣地落实相关条款，以彰显其权威性与强制力。然而，政策目标的宽泛与模糊性又赋予政策执行者“具体问题具体解决”的灵活空间，由此赋予了公共政策执行过程的知识再生产的合法性地位。倘若公共政策执行者仅仅基于个体的利益需求来构建与行动方案之间的满意关系，而没有考量和平衡公共政策本身的精神实质，政策执行将无法达到预期效果。在这个阶段，知识再生产过程就表现为两个对立的群体的形成：其中一方想维持政策的强制性，而另一方却想坚持对政策文本的个性化、情境化重构。也就是说，尽管公共政策知识完成了某种意义上的再生产过程，但彼此之间却没有形成共识。知识作为彼此行动的武器，再生产的积累程度越强，就越会加剧政策制定者与执行者之间的对抗。

其次，潜含“纷争与博弈”的知识再生产。缓慢的公共政策执行，往往会导致政策制定者和执行者的“集体反抗”。我们说集体反抗，是因为分散个体的反抗不仅会被看作不正常的、无效的，甚至会被视为愚蠢的。具有不同利益关切点的个体对政策执行的意见，并不会引起什么实质性改变，它只能触发一种对否定占大多数的群体标准而实施的异议和批判。因此，公共政策执行过程必然会形成新一轮的知识再生产过程。在这个阶段，知识再生产加强了双方各自的坚持，即坚信自己的“正确性”。当然，对政策制定者而言，这种信念并不是那么重要，因为他们代表着政策文本的真实意图，他们自带合法性。相反，政策执行者必须寻找到自己主张的合法性基础，因为只有这样，他们才不再仅仅是个别利益的代表，而是为政策顺利实施寻找具有可行性方案的行动派。

这种潜含在公共政策执行过程中的纷争还有另一种表现，即他们要想方设法地获得那些没有直接参与其中的群体的支持。也就是说，对立双方的博弈不仅仅是要证明自己的正确性，同时，还要想办法拉拢那些中立者，使他们加入自己的“阵营”。每一方都期望把政策执行的整体趋势导向自己一方，而知识再生产就是实现这种目的的有效工具。

最后，趋向“协商与合作”的知识再生产。然而，过度强调标准化的知识再生产，势必会带来资源悬浮、内卷化以及理论与实践“两张皮”等难题，再周全的政策也得不到实质性执行。相反，过分关注现实情境的特殊性而一味地放大知识再生产，又将导致政策执行的各行其是，出现替代性执行、选择性执行、敷衍性执行和附加性执行等政策变通现象。就此而言，公共政策制定者与执行者之间需要形成一种协作与分工。只是在比较模糊的政策执行前期，这种关系不会受到外来力量的约束与规范，彼此之间的利益纷争只会导致政策执行陷入一种混沌状态。随着对立双方知识再生产的进一步深化，“部分狭隘的利益诉求和合法正当的利益受损都可以在彼此之间的理性辩论中得到揭示和维护”［19］。

涂尔干（E.Durkheim）指出：“协作就是分担一项共同的工作。”［20］85协作的双方必须以承担彼此的义务为基础，共同凝聚形成公共政策执行力。这是一种依托于公共政策目标指向而形成的行动合力，是决定政策执行结果是否符合政策目标要求的内在品质。至此，公共政策执行过程的知识再生产必将产生民主化、高绩效和灵活性的决策聚合效应，以合作的形式完成政策执行过程。

三、公共政策执行过程的知识再生产路径

在公共政策执行过程中，标准化知识衍生于政策文本精神实质的再生产，而实践性知识则再生产于现实的具体情境。两类知识的冲突、博弈代表不同群体的利益纷争，也就是说，他们都可以建立属于自己的政策知识体系。然而，我们不能把公共政策执行过程简单地看作标准化知识的再生产或实践性知识的再生产，不能因为利益立场的不同而拒斥那些无法容纳到自己一方的知识。事实上，当政策制定者与执行者在理性原则及其思维方式引领下建构政策执行共识的时候，就会在无意中表达出对之前那种混沌状态的不屑。我们完全有理由相信，在确定的公共政策文本和复杂多样的现实情境下，所有的政策执行活动都必须围绕合作展开。因此，公共政策得以顺利执行需要借助知识再生产以形成驱动和聚合效应，可资思考的政策共识构建路径主要有以下几个方面。

第一，强化知识的边际收益递增，提升知识再生产意识。新古典经济学的一个基本假设就是边际收益递减，即在其他生产要素不变的情况下，连续追加某一生产要素的投入量所引起的该要素边际生产能力递减的趋势。与常规的经济生产不同，公共政策执行过程的知识再生产呈现显著的边际收益递增效应，即公共政策知识对其生产者无竞争性，且对其使用者无排他性，它可以在不离开其拥有者的情况下被转移、传送、出售和校对。同时，知识再生产能够以极低的成本传播、复制、分发，甚至被使用，它不但没有被消耗殆尽，反而会不断积累、增加、外溢。

事实上，边际收益递增并不是一个新创的名词。在经济发展史中一直都有关于收益递增的论述。如，亚当·斯密在《国富论》中专章论述了专业化背景下的收益递增对经济增长的重要意义，后来，阿伦·杨格（A.Young）、A.克纳特（A.Cnut）、肯尼斯·阿罗（K.J.Arrow）都围绕收益递增进行了相关讨论。收益递增的研究“就像一条地下河，每隔一段时间就涌上地面”［21］7。对于公共政策执行而言，知识不会因再生产而有任何减损，反而有助于激发更多的政策新知识，从而加深对政策文本精神实质的理解与情境化重构，有助于执行主体“利用自身实践和外部信息开展具有明确目标导向的学习，在学习中细化政策方案，创新政策工具”［22］。

质言之，公共政策知识固有的溢出、边际收益递增等效应在政策执行过程中产生了巨大的价值驱动，它作为纽带通过了政策文本和政策执行的具体情境，为提高政策执行效能提供了新的增长极。

第二，重视知识再生产的优势积累效应，平衡主体间的利益纷争。对公共政策执行主体而言，政策执行是实现政策文本情境化重构的实践过程，需要参与其中以学习和掌握其内在逻辑，并结合具体实际进行改造与创新。知识再生产的优势积累效应将推动公共政策执行主体趋向“好者更好、优者更优”。随着政策执行过程走向纵深，各个层面的不同主体的利益需求将逐渐暴露出来。这时，重视并善于知识再生产的执行主体将有机会利用其专业性权威，有效平衡不同主体的利益纷争，凝聚多方力量，推动公共政策执行向着既定目标方向前进。

当然，公共政策知识固有的多样化与发展性将导致产生于民主讨论、公共审议甚至伦理批判的执行共识呈现出一种“暂时性”状态，这种状态通过不断反思和构建新的知识体系，用开放性思维拥抱新的敛聚路径，在持续不断的修正中实现共识的科学化。

第三，主导知识再生产的多元主体协同，构建政策共识。一般而言，公共政策执行环境在执行者采取行动之前是先在的，政策执行主体必须根据这个不断变化的环境调整执行策略，知识再生产支撑并促进了公共政策的回应性实践。公共政策执行归根结底指向一个核心问题：如何才能实现既定目标。公共政策执行过程的知识再生产是一个多元主体相互影响、彼此交织的共识构建过程，这种多元主体协同凸显了公共政策执行过程的开放性和民主化，它既体现了对政策文本背后政治立场和利益诉求的辩护，又体现了现实情境下个性化和差异化的追求。

因此，知识再生产在上层设计与现实情境之间化解了标准化、强制性等难题，促进了政策共识的构建，强化了共同行动的可能性。知识再生产使政策执行主体提升了“使事物运转的能力”［23］239-240，主体多元协同的知识再生产过程将发挥积极的力量，帮助公共政策执行主体达到理性化尚未渗透的区域，完成公共政策共识的构建。