纪检监察制度变迁对反腐绩效的影响＊——基于党的十八大前后的比较分析

刘博 何增科

提 要：制度是反腐利剑，反腐败关键在于制度。深化党和国家监督体制改革背景下，纪检监察制度变迁如何影响反腐绩效？学界对此尚无定论。探索纪检监察制度变迁与反腐绩效之间的影响机理具有现实意义。采用比较分析法，以党的十八大为分析节点，对比十八大前后纪检监察制度与反腐绩效的变化情况以明确关联对象，以腐败惩治为切入点，通过分析纪检监察制度变迁的阶段性成果在腐败惩治的发现、调查、惩处阶段发挥了何种作用，进而如何影响腐败发现率、查处率、惩处力度，来剖析二者之间的内在关联。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展战略高度出发，不断推进党的自我革命，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，构建了全面从严治党体系，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。新时代10 多年来，作出了党和国家监督体制改革重大决策部署，全面推进“三不一体”建设，不断完善党的自我革命制度规范体系，将制度优势转化为制度效能，充分发挥制度反腐利剑作用。在党中央的坚强领导下，我国反腐败总体形势不断好转，人民群众的满意率、获得感、幸福感不断增强，赢得了党心、民心。2013 年1 月22 日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“我们也要清醒地看到，当前一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻，人民群众还有许多不满意的地方。”①《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014 年版，第385-386 页。2017 年10 月18 日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”①习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017 年版，第67 页。2022 年10 月16 日，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022 年版，第14 页。2024 年1 月8 日，二十届中央纪委三次全会上强调，“经过新时代十年坚持不懈的强力反腐，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但形势依然严峻复杂”③《习近平在二十届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调：深入推进党的自我革命，坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，新华网，2024 年1 月8 日。。如今，反腐败压倒性态势已经形成并巩固发展，这离不开纪检监察机关在反腐败斗争中发挥的重要作用，离不开纪检监察体制、机制和制度的不断完善。基于此，深入研究纪检监察制度现代化进程中对反腐绩效的影响机理，不仅可以从微观层面观察纪检监察制度变迁产生的具体影响，更有利于创新纪检监察制度变迁与反腐绩效的研究思路，深刻理解中国特色反腐败战略体系的内涵。

一、问题的提出与文献综述

纪检监察体制改革是党和国家监督制度改革的顶层设计，纪检监察体制改革的方向是推动纪检监察制度的现代化，制度建设是反腐败的治本之策，反腐败核心在制度。当前，学界关于我国纪检监察制度变迁展开了深入探究。从宏观层面，以历史制度主义视角分析我国纪检监察制度变迁的不同阶段，④参见董思遥、杜志远：《历史制度主义视角下我国监察制度的变迁》，《法制与社会》，2018 年第23 期；参见徐海燕：《国家监察体制改革:历史进程与制度创新》，《学习论坛》，2017 年第8 期。指出国家纪检监察制度改革遵循惩防并举、突出主责主业的改革基本思路，⑤参见郭世杰:《监察制度改革的基本思路与根本遵循》，《河南社会科学》，2021 年第8 期。体现了先总后分的立法逻辑，⑥参见刘峰铭：《国家监察体制改革背景下行政监察制度的转型》，《湖北社会科学》，2017 年第7 期。在《宪法》的法律框架下以《监察法》为具体实施的法律依据，做好执纪与执法之间的衔接；⑦参见谢超：《〈监察法〉对中国特色反腐败工作的法治影响》，《法学杂志》，2018 年第5 期；参见张杰：《〈监察法〉适用中的重要问题》，《法学》，2018 年第6 期。在微观层面，设置独立性的监察委员会，⑧参见徐汉明：《国家监察权的属性探究》，《法学评论》，2018 年第1 期；参见雷磊、刘雪利：《国家监察机关的设置模式:基于“独立性”的比较研究》，《北京行政学院学报》，2017 年第6 期。从制度反腐视角分析纪检监察机关的独特作用，⑨参见王保民、祁琦媛：《从制度反腐看国家监察委员会的设立》，《北京行政学院学报》，2017 年第3 期。选用高素质的监察官，⑩参见陈光斌：《监察官职业伦理:概念、渊源和内容》，《法学评论》，2020 年第5 期。注重授权与监督之间的平衡。经过一段时间的努力，纪检监察体制改革已经显示多方成效，⑪参见滕明政：《十八大以来国家监察体制改革的四大进展》，《科学社会主义》，2019 年第3 期。反腐败斗争压倒性态势已经形成，反腐败胜利成果全面巩固。

新时代新征程，如何巩固反腐败斗争成果，继续推进反腐进程，评估反腐绩效，采取有效的反腐败策略尤为重要。倪星和孙宗锋认为，文化环境、政府反腐绩效、制度安排与公众反腐败意愿之间存在密切关联。⑫参见倪星、孙宗锋：《政府反腐败力度与公众清廉感知:差异及解释——基于G 省的实证分析》，《政治学研究》，2015 年第1 期。过勇和宋伟从反腐败投入、工作机制、廉洁教育、腐败惩治和预防、权力监督、反腐败成效等指标评估反腐败绩效。①参见倪星、孙宗锋：《政府反腐败力度与公众清廉感知:差异及解释——基于G 省的实证分析》，《政治学研究》，2015 年第1 期。参见过勇、宋伟：《腐败测量:基于腐败、反腐败与风险的视角》，《公共行政评论》，2016 年第3 期。Quah 从反腐败立法、人员、资源、机构、法律等角度论述反腐败改革成功的满足条件。②Jon S.T.Quah,''Singapore's success in combating corruption: lessons for policy makers,''Asian Education and Development Studies,VOL.6,2017,pp.263-274.诚然，理论分析是反腐败实践的行动指南，新加坡、中国香港的反腐实践蕴藏着深刻的反腐经验，③参见何增科：《新加坡反腐败的经验》，《国外理论动态》，1993 年第28 期；参见公婷、杨丽天晴、肖汉宇：《何谓反腐败的成功?——理论与实践》，《廉政学研究》，2018 年第1 期。应结合我国的实际环境，构建有中国特色的反腐败机构与体制，④参见任建明：《提高反腐倡廉的科学化水平》，《理论视野》，2010 年第4 期。保障反腐败的有效性和可持续性。

总之，当前研究集中于对纪检监察制度改革的宏观历史总结与微观内容论述，以当前纪检监察制度改革的具体问题、环节进行深度剖析，很少选取中观时间维度分析纪检监察制度变迁的历程和特点。同时，反腐绩效研究以评估类和条件类居多，注重绩效产生的后端研究。将纪检监察制度变迁与反腐绩效相结合，探寻二者内在关系的研究较少。根据诺斯的制度变迁理论，经济制度决定经济绩效，制度与绩效之间存在必然联系，为研究提供了方法论；习近平总书记关于党的自我革命战略思想、关于完善党的自我革命制度规范体系的重要论述以及关于党和国家监督体制改革的重要论述蕴含着反腐败的治本之策，搭建了纪检监察制度与反腐绩效之间的连接桥梁，为研究提供了理论与现实依据。为此，应深入研究纪检监察制度变迁如何影响反腐绩效。

纪检监察制度变迁需置于时间跨度下观察，以党的十八大为分析节点，比较十八大前后纪检监察制度变迁的具体情况；以2007 年至2017 年期间腐败行为的发现率、查处率、惩处力度和群众满意度来反映反腐绩效；以腐败惩治为关联点，通过分析纪检监察制度变迁在腐败惩治的发现、调查、惩处阶段发挥了何种作用及如何影响反腐绩效的变化，进而得出纪检监察制度变迁对反腐绩效的影响机理。

二、我国纪检监察制度变迁的阶段性成果分析

制度是一系列塑造人们互动行为的规则及其实施机制。在改革开放以来的中国语境中，制度通常包括根本制度以及体制机制两大部分。根本制度或基本制度需要加以坚持，具体的体制机制则属于改革和完善的对象。⑤参见何增科：《从党治国家到政党政府——深化党和国家领导体制改革问题研究》，《复旦政治学评论》，2016 年第2 期。我国纪检监察体制改革正是体现了这一点。习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时强调：“持续深化国家监察体制改革，推进反腐败工作法治化规范化。”⑥《习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：持续深化国家监察体制改革，推进反腐败工作法治化规范化》，新华网，2018 年12 月14 日。党的十八大以来，我国将纪检监察体制改革作为全面从严治党与全面深化改革的重要抓手，提供了研究制度变迁的环境基础。以党的十八大作为分析节点，从纪检监察的制度基础、领导体制、机构权限、工作机制等方面分析纪检监察制度变迁的具体情况。

（一）纪检监察的制度基础更加完善

新中国成立后，为加强纪检监察制度建设，先后出台了《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《关于成立中央及各级党的纪律监察委员会的决定》，在全国范围内确立了党内纪检监察制度，设立人民监察委员会和各级党的纪律检查委员会。其后，又设立党的监察委员会，撤销监察部，加强党的纪律监督工作和加大惩治违法乱纪行为的力度。改革开放之后，纪检监察机构的重建工作开启，党的纪律检查机关和监察部分别恢复设立，并于1993 年合署办公，为党的十八大之后创新型的合署办公形式奠定了前期基础。由此可见，党的十八大之前纪检监察制度经过了初创——完善——发展等阶段，多为开创性、界定性、基础性制度，纪检监察的制度架构正在逐渐清晰。

在党的法规制度层面，制定、修订、完善了一系列制度。在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面会上，习近平总书记斩钉截铁地提出：“打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题。”①《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中国方正出版社，2015 年版，第29 页。由此，我们党全面加强党内法规制度建设，不断推进依规治党。党的十八大以来，党中央全面清理党内法规，持续完善党内法规制度，以制度规范权力配置和运行过程，把权力关进制度的笼子。《中国共产党巡视工作条例》以党内法规形式明确提出落实全面从严治党“两个责任”要求；《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，从正面倡导和负面清单角度对全党提出高标准和守底线的要求；《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，全面提高了党内政治生活和党内监督的制度化、程序化水平；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，全面梳理整合监督执纪相关制度，健全内控机制。这一系列党内法规制度为持续推进全面从严治党提供了有力的制度保障，②参见刘金程：《依规治党:从“不敢腐”到“不能腐”》，《人民论坛》，2017 年第6 期。为党内加强监督、执纪、问责奠定了坚实基础。

在国家法律层面，通过《宪法》修正案正式确立监察委员会的宪法地位，使其于宪有据。随后，《中华人民共和国监察法》审议通过，织密了中国特色反腐败法网。以《宪法》和《监察法》为依据制定《监察官法》。为落实宪法有关规定，做好与监察法的衔接，对现行《刑事诉讼法》作出修改。调整了人民检察院侦查职权，在涉及监察体制改革的衔接部分，对监察机关调查终结将案件移送到检察院进行审查起诉环节涉及的程序性机制作出衔接规定。从《行政监察法》走向《国家监察法》，监察机关的监察范围扩大，监察对象全覆盖得以实现，监察机关法律制度的实践应用性增强。

（二）纪检监察的领导体制更加科学合理

从党的纪检体制变迁来看，1949 年，全国范围内确立党内纪检制度时纪委只是隶属于各级党委之下的一个工作部门。1950 年2 月，《中共中央关于各级党的纪律检查委员会与党委关系的指示》明确了上级纪委在工作、业务上对下级纪委的指导关系，但各级纪委直接在各级党委的领导下工作，很难对同级党委开展有效监督。③参见冯新舟：《新时代纪检监察制度建设路径探析》，《理论视野》，2022 年第3 期。1955 年3 月，《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》决定建立党的各级监察委员会，实行垂直领导。中央监委可以查处党组织和党员违犯党纪国法的案件。1982 年，党的十二大党章规定各级纪委由相应的党的代表大会选举产生，规定了双重领导体制，纪委受同级党委和上级纪委领导，向上级纪委报告工作。在实际运行中，上级纪委与同级党委的领导权限划分不明确，且在纪委领导干部配备上对监督客体依赖性较高。①参见宗婷婷：《新时代纪检监察合署办公制度的构建:核心问题与实践路径》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版），2019 年第2 期。

从监察体制变迁来看，1949 年9 月，人民监察委员会得以设立，其机关地位介于政务院与部、会、院、署、行之间。一方面受政务院领导；另一方面，受其所属的指导委员会的领导。1959 年4 月，地方各级政府的监察机构与党的监委合并，中央监察机构因撤销不再履行其职责。1986 年12 月，第六届全国人大常委会决定恢复并确立国家行政监察体制，设立监察部，隶属国务院。1993 年，党中央、国务院决定中央和各级纪委和监察机构合署办公，由一套工作机构履行党的纪律检查和行政监督两项职能。在法律层面两个机构仍然并存，分属两个序列，在实际运行中却存在诸多问题，难以发挥监察实效。

在十八届中央纪委五次全会上，习近平总书记就做好党风廉政建设和反腐败工作提出四点要求。他指出，“深化党的纪律检查体制改革，加强制度创新，强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处”②《习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调：深化改革巩固成果积极拓展，不断把反腐败斗争引向深入》，新华网，2015 年1 月13 日。。党的十八大以来，党和国家监督体制改革逐步推进，在纪检领导体制中明确“三个为主”：查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；纪委书记履职考核以上级纪委为主。纪检领导体制的规范化、具体化、法治化，使纪检机关在人事任免、案件管理、调查审查等工作内容上的执行性加强。《监察法》规定，地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责并接受其监督，监察机关接受同级党委和上级监委纪委的领导。其责任机制由传统行政监察序列下以政府和上级监察机关为领导的双重负责制，转向下级监察机关对上级监察机关负责的垂直领导体制，保证了党对反腐败工作的集中统一领导，促进了党内监督与国家监察之间的有机融合。

（三）纪检监察机构的独立性、权威性有所增强

纪检监察制度改革以机构的结构性改革和功能性改革为依托，机构是制度研究的一个领域。纪检监察机构的独立性和权威性可从组织结构、资源配置、权力运作等角度进行分析。③参见徐雷、李健、赵丰义：《纪委的独立性与廉洁性影响了反腐力度吗？》，《上海财经大学学报》，2018 年第1 期。党的十八大之前，纪检监察合署办公在实际运行中是由一个单位负责具体的工作，行政监察机关实际履责效果受到中央纪委常委的分管与制约。另外，行政监察机关隶属于行政序列之下，监察专员的人事和财务关系设于被监察对象之下，行政监察机关与其他国家机关之间的职责边界不清晰，对人大、政协、两院及其公务员的监督缺乏正当性。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”④习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017 年版，第67-68 页。党的十八大之后，随着纪检监察体制改革的推进，纪检监察机关在组织结构上，既加强了党内监督，又加强了国家监察。监察机关与行政、审判、检察机关之间关系明晰，互不隶属，相互监督。将传统的行政监察权从行政机关脱离，上升至国家权力层面，形成一府一委两院的新型权力格局。在人员配备上，设置监察委员会后，通过权力整合充实权力资源，与权力整合相对应的工作人员有序进行转隶。按照人岗相适原则，共划转编制6.1 万个、转隶干部4.5 万人，大大增强了监督执纪问责力量。①参见《开启党和国家反腐败工作新篇章——深化国家监察体制改革一年扫描》，中央纪委国家监委网站，2019 年3 月1 日。在权力运作上，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，不会因各级领导人的看法及其他机关的干扰而随意改变反腐败的节奏和力度。

在机构权威性方面，国家监察委员会作为国家行使监察权的专责机关，由全国人民代表大会产生，在最高立法层面通过权力合法化的仪式予以确定。《宪法》规定各级监察委员会是国家监察机关，确认了监察权的宪法地位及其与其他国家权力结构关系的基本模式。监察机关的权力整合了行政监察权和行政预防权、贪污贿赂犯罪侦查权、渎职犯罪侦查权、职务犯罪预防权等5 项权力，形成了权力合力。全国人大常委会以决定方式赋予国家监察委员会监察法规制定权，具有理论及实践层面的合理性基础。在赋权的同时更加注重权力运行的规范化和专业化，纪检监察机关逐步落实“转职能、转方式、转作风”工作要求，聚焦主责主业，明确职责分工和边界。全国范围内四级监察委员会的产生，对所有行使公权力的公职人员进行全面监督，依法履行监督、调查、处置职责。增强了监察权实施的适用性和灵活性，提高了监察机关的办事效率。

（四）纪检监察的工作机制更加科学化、规范化

党的十八大之前，反腐败机构力量相对分散，党的纪律检查机关、检察院的反贪反渎部门、行政系统内部的行政监察机构，以及行政机关内部的审计部门和预防腐败机关均握有反腐败职权，分散型职能架构造成了反腐体制的低效乏力。党内监督机构与行政监察机关在1993 年合署办公时都保留了自己独立的组织部门，在组织机构、职能、人员编制上融合的程度不高。在纪检监察的履职过程中，行政监察的范围仅限于国家行政机关及其内部人员，国有企事业单位、公办学校、医院等掌握公共资源的管理人员在行政监察和党内纪检范围内并未涵盖，存在监督空白。同时，行政监察力量薄弱，并未从顶层设计层面明确监察权和监察机关在国家治理体系和机构格局中的地位，监察权置于行政权之中，独立性缺乏保障。行政监察机关职能过窄，在监察手段、监察范围、监察程序方面存在诸多不足，监察工作受到多方限制。②参见罗星、白平浩：《新时代党内监督与国家监察相统一的三维分析》，《理论视野》，2020 年第4 期。党纪与国法的关系并未理顺，纪检监察机关内部及外部的纪法衔接机制不畅，先法后纪现象时有发生，党员违纪问责不受重视，查办职务犯罪有人管，职务违法无人问，造成了纪法之间的空白地带。

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话时强调：“纪委监委要发挥好在党和国家监督体系中的作用，一体推动、落实纪检监察体制改革各项任务。”③《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第549 页。党的十八大以来，明确纪委“监督、执纪、问责”的职责定位，监委“监督、调查、处置”的职责定位。坚持党对反腐败工作和党风廉政建设的统一领导，整合原有分散的反腐败职权，扩大监察范围，全面覆盖国家机关及其公务人员。厘清党内法规，建章立制，强化自我监督和外部约束，在宪法框架下创新性实施纪检监察合署办公。在组织结构上，新设立的监察委员会不设立党组，监委在本质上就是党的工作机构，监委的实体机构、人员编制一般列入纪委机构之中，不用单独占有编制。纪委书记、副书记兼任监委主任、副主任，监委成员除原转隶人员外还包括部分纪委成员，使合署办公后的工作人员大多具有双重身份，更好履行双重职责。纪委监委职能具有高度的协同性，共同聚焦“监督”职责，在一个程序框架内进行线索处置、初步核查、立案审查调查等步骤，实现党统一领导下的狭义政治系统与行政系统的共振效应，实现了党纪处分、政纪处分、刑事处分的有序衔接。充分彰显了制度优势，增强了制度效能。①参见秦前红、李世豪：《纪监互融的可能与限度》，《四川师范大学学报》（社会科学版），2022 年第1 期。

三、我国反腐败的实践绩效

通过构建以腐败行为发现率、查处率、惩处力度、群众满意度为指标的绩效考量体系。通过统计2007 年至2022 年我国CPI 得分情况（见表1），发现研究区间内我国腐败预期规模大体无显著变化，能够作为研究腐败行为发现率和查处率的分母维度以供参考。选择以纪检监察机关立案数量作为腐败发现率指标；以纪检监察机关查处人数以及最高人民检察院关于贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的查处人数作为查处率指标；以查处官员的层级分布及国际追逃人员和追赃数量代表腐败惩处力度指标；以群众信访举报数量及满意度作为群众满意度的指标。

表1 2007 年至2022 年我国CPI 指数变化情况表②数据参见透明国际网站2007 年至2022 年《CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX》，通过数据统计所得。

（一）腐败行为发现率

通过对全国纪检监察机关立案数量进行统计可以清晰看出，随着反腐败力度不断加大，党的十八大之后全国纪检监察机关立案件数明显高于党的十八大之前，且在党的十八大之后持续升高。2009年至2011 年，立案件数依次同比增长4.67%、3.79%、-1.21%；2013 年至2017 年，立案件数依次增长11.2%、31.01%、46.02%、25.15%、26.99%。③数据参见中央纪委国家监委网站2010 年至2012 年十七届中央纪委第五、六、七次全会工作报告，2014 年至2017 年十八届中央纪委第三、五、六、七次全会工作报告以及2017 年《十八届中央纪委向党的十九大的工作报告》，并通过比较分析所得。全国纪检监察机关立案数量的增多在一定程度上证明了党的十八大之后随着全面从严治党的推进，纪检监察机关腐败行为发现率明显提升。2018 年至2022 年是党的二十大前5 年，全国纪检监察机关共立案294.1 万件，检察机关受理各级监委移送职务犯罪8.8 万人，提前介入职务犯罪案件从2018 年1470 件增至2022 年1.1 万件，自行补充侦查从19件增至2913 件，坚持受贿行贿一起查，可见高度重视发现腐败行为。④参见《最高人民检察院工作报告》，中华人民共和国最高人民检察院网站，2023 年3 月17 日。最高人民检察院关于腐败案件立案数量的增加，反映了由纪检监察机关移交的案件数量增加，这表明纪检监察机关既去存量、又遏增量，取得明显效果。由此可知，由于纪检监察机关工作力度加大和制度完善，对腐败行为的发现率也随之上升。

（二）腐败行为查处率

Mungiu-Pippidi 的研究表明，“独立的反腐败机构要想取得成功，就需要有同样独立和负责任的司法机构作为补充”①Alina Mungiu-Pippidi,''Becoming Denmark: historical designs of corruption control,''Social Research,VOL.80,2013,pp.1259-1286.。各国应利用强有力的法律体系、高标准的监管质量、强有力的声音和问责文化来“引入”或“加强”独立的反腐败机构。纪检监察机关在进行案件调查时，若被调查对象行为涉及刑事犯罪，在进行党纪、政纪处分后，移交检察机关和公安机关依法审理和查处。纪检监察机关依照反腐败立法依法查处腐败案件，是依纪依法反腐败的现实写照。其将刑事犯罪案件转交司法机关体现了法治反腐由依纪依法查处向依法依纪查处的转变，有利于加强执纪与执法之间的衔接，促进国家反腐败机构在预防和惩治腐败中发挥更大作用。

党的十八大以来，我们党始终保持反腐败高压态势，反腐败取得压倒性胜利并不断巩固。全国纪检监察机关查处人数在2009 年至2011 年间依次同比增长3.5%、5.62%、-2.46%；2013 年至2017 年处分人数依次增长13.3%、27.47%、44.83%、23.51%、26.99%。党的十八大后纪检监察机关查处人数最小涨幅为23.51%，最小值为18.2 万人。党的十八大前最大涨幅为5.62%，最大值为14.65 万人。②数据参见中央纪委国家监委网站2010 年至2012 年十七届中央纪委第五、六、七次全会工作报告，2014 年至2017 年十八届中央纪委第三、五、六、七次全会工作报告，以及2017 年《十八届中央纪委向党的十九大的工作报告》，并通过比较分析所得。党的十八大后查处人数明显多于十八大前的查处人数，在一定程度上证明腐败行为查处率上升。2018年至2022 年期间，党的二十大前5 年全国纪检监察机关查处人数为281.8 万人，单独年份查处人数相较以往显著增多。腐败行为查处率上升，充分体现监检配合有力、制约有效。综合纪检监察机关和最高检查处数据，可见查处绩效更为显著。③参见《最高人民检察院工作报告》，中华人民共和国最高人民检察院网站，2023 年3 月17 日。

（三）腐败惩处力度

习近平总书记指出：“在中国共产党领导的社会主义国家里，腐败分子发现一个就要查处一个，有腐必惩，有贪必肃。”④《习近平主席新年贺词（2014—2018）》，北京：人民出版社，2018 年版，第16 页。对腐败行为的惩处力度一方面表现在腐败行为被发现后，腐败主体进行的赔偿加重，包括名誉、罚款、自由、权力等赔偿。即惩罚损失是腐败惩处力度的一个核心指标。⑤参见马向平、赵频：《惩治腐败的定量化研究》，《中国地质大学学报》（社会科学版），2003 年第2 期。另一方面表现在无论腐败行为者身居何种要职、身处何地，只要发现腐败行为必定进行严惩。根据最高人民检察院数据统计，党的十八大前5 年共立案查办的贪污贿赂等职务犯罪的县处级以上国家工作人员13173 人，含厅局级950 人；十八大后5 年立案查办县处级15234 人，厅局级2405 人，从厅局级看，后者数量达前者的2.5 倍；党的十八大前5 年共立案查办省部级31 人，十八大后5 年共立案查办省部级122 人，后者数量将近前者的4 倍。⑥数据参见中华人民共和国最高人民检察院网站2008 年3 月10 日至2018 年3 月9 日最高人民检察院工作报告，并通过比较分析所得。党的二十大前5 年，受理各级监委移送职务犯罪8.8 万人，已起诉7.8 万人，其中原省部级以上领导干部104 人。①参见《最高人民检察院工作报告》，中华人民共和国最高人民检察院网站，2023 年3 月17 日。由此可见，对腐败官员的查处一直都备受重视，不会因官员层级的不同而有所区别，也反映出党的十八大之后加大了腐败惩处力度。

党的二十大报告指出：“深化反腐败国际合作，一体构建追逃防逃追赃机制。”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022 年版，第69 页。在反腐败国际追逃追赃方面，有些腐败分子利用我国与其他国家反腐合作的机制漏洞，进而寻求躲避法律的制裁。党的十八大以来，我国加大反腐败国际追逃追赃力度。开展“猎狐2014”行动，敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首。

自2014 年5 月中央追逃办成立以来，我国反腐败国际追逃追赃工作取得显著成效。2014 年共追逃500 多人、追赃30 多亿元。2015 年布下“天网”，公布100 名涉嫌犯罪的外逃人员红色通缉令。据官方统计，新增外逃人员从2014 年的101 人降至2015 年31 人、2016 年19 人、2017 年4 人。有力遏制了外逃蔓延势头。截至党的二十大召开时，“天网行动”共追回外逃人员10668 人，追回赃款447.9亿元，“百名红通人员”61 人归案，新增外逃腐败分子数量大幅下降，从根本上扭转了腐败分子“贪了就跑、跑了就了”的状况。③参见《敢于斗争、善于斗争，坚定不移追逃追赃》，中工网，2023 年3 月23 日。党的二十大以来，我国持续保持追逃追赃高压态势，不断深化跨境腐败治理，中央反腐败协调小组国际追逃追赃和跨境腐败治理工作办公室先后启动“天网2023”“天网2024”行动。这一系列成果彰显了我国反腐败国际追逃追赃的决心和力度。

为了巩固反腐败国际追逃追赃成果，我国加强《联合国反腐败公约》框架下双边、多边协作，与美国、加拿大、澳大利亚等国建立反腐败执法合作机制。通过了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》《二十国集团2017—2018 年反腐败行动计划》，并在中国设立G20 反腐败追逃追赃研究中心。

（四）群众满意度

Mungiu-Pippidi 指出群众参与能够制约监督腐败人员和腐败行为。④Alina Mungiu-Pippidi,''Controlling corruption through collective action,''Journal of Democracy,VOL.24,2013,pp.101-115.群众满意度可以作为群众对反腐败工作和腐败现象感知的一个测量指标，从反腐绩效层面看，群众对反腐工作的满意度反映了群众对党和国家反腐败机构的信任，有利于培育群众的廉洁意识，塑造风清气正的社会文化环境，属于反腐绩效的指标范畴。⑤参见周佳松、王嘉珏：《廉政建设长效化的路径选择——一个信用治理的视角》，《观察与思考》，2020 年第5 期。群众满意度自2012 年至2017 年持续升高，且均为正增长，至2017 年高达93.9%，⑥参见《人民网评：九成群众满意+落马官员忏悔究竟透露了什么？》，人民网，2017 年9 月30 日。2020 年群众满意度为95.8%，⑦参见《通过反腐倡廉斗争赢得历史主动》，人民网，2022 年7 月15 日。2022 年调查结果显示有97.4%的群众认为全面从严治党卓有成效，99%的群众认为党中央正风肃纪反腐举措体现了党彻底的自我革命精神。⑧参见《解读2022 年全国纪检监察机关监督检查审查调查情况》，《中国纪检监察报》2023 年1 月14 日。由此可见，群众对反腐败工作的认可度较高，感知到的腐败现象有所降低，为观测反腐绩效提供了有效参考。

四、纪检监察制度变迁对反腐绩效的影响机理

新时代，全国反腐败战略以预防和惩治为主，腐败惩治是最直接、最有效的手段。结合群众对反腐工作的满意度搭建完善的反腐绩效指标体系。探索纪检监察制度变迁的成果对腐败惩治的具体影响，进一步分析纪检监察制度变迁与反腐绩效之间的内在关系。腐败惩治在时间上一般经过三个主要阶段，即发现、调查、惩处。①参见任建明、杜治洲：《腐败与反腐败：理论、模型和方法》，北京：清华大学出版社，2009 年版，第135-140 页。按照此阶段进行细化，发现阶段包括线索收集、立案环节；调查阶段包括开展秘密或公开调查、搜集相关证据、提出处置建议等环节；惩处阶段包括纪律问责、提起公诉环节。通过分析纪检监察制度变迁在腐败惩治中发挥了何种作用，进而得出反腐绩效的型塑过程，建立“纪检监察制度变迁——腐败惩治——反腐绩效”之间的关系模型（见图1），进而也为我国当前的反腐败工作提供了有效借鉴与启发。

图1 影响机理模型

（一）纪检监察制度变迁影响腐败惩治的发现阶段以型塑反腐绩效

1.纪检监察机构独立性的增强有利于加大腐败行为发现率

问题线索举报是案件查办的依据，举报人员可能反映其上级的腐败行为，若举报过程中有其他机关干扰，会增加自身安全风险。独立性保障监督工作不会受到党派、团体或个人的干扰，②Guo Yong,''The evolvement of the Chinese communist party discipline inspection commission in the reform era,''China Review,VOL.12,2012,pp.1-23.保障线索举报人员的人身安全，有利于激励群众信访举报行为，为腐败行为发现提供更多依据，加大腐败发现概率。在当前反腐败实践中，应注重专责监督机构的独立性，使其不受其他机关的干扰，从而更充分发挥监督效力。

2.纪检监察机关权威性的增强有利于加大腐败行为发现率

纪检监察机关在反腐败体系中具备合法性地位，促使公安机关将经济侦查案件、审计机关将财务案件相关线索移交至纪检监察机关进行纪律问责，打通了纪检监察机关立案线索来源渠道。派驻、巡视、监察全覆盖的监督网络，大大缩减腐败行为的隐藏、躲避空间，从而间接增强腐败行为的曝光率，加大了腐败行为的发现率。另外，查办腐败行为人员力量的投入是进行腐败立案的保障。反腐机构在人员、资源、技术方面的更多投入，可以显著增强反腐力度。我国纪检监察机构权威性增强，完成了权力整合和人员转隶，反腐败资源更加集中，增加了监督执纪问责的人员数量，为腐败惩治提供了充足的人员支持，增强了纪检监察办案力量，有利于提升立案环节办事效率，增大腐败发现率。①James E.Alt,David Dreyer Lassen,''Enforcement and Public Corruption: Evidence from the American States,''The Journal of law,Economics, and Organization,VOL.30,2014,pp.306-338.反腐败应保障监督机构的权威性，在法律层面进行明确规定，突出合法性地位并提供充足的资源支持，增强反腐败监督问责力量。

3.完善的制度基础和规范化的工作机制有利于提高腐败发现率

纪检监察制度基础的完善，为纪检监察工作开展提供了制度依据，增强监督实践的正当性和责任性。纪检监察规范化、科学化的工作机制，使部门之间分工明确、职责清晰、衔接紧密，保证了纪检监察机关对线索收集、整理、处置、移交等工作的有序进行，提高工作效率。②参见马明冲、郭超：《新时代中国共产党管党治党的实践探索与基本经验》，《学习论坛》，2021 年第2 期。党和国家监察体制改革后，其办公人员大多具有双重职责属性，有效抗衡被监督对象的权力干扰，共同聚焦监督职责，加大了监督效力。借助网络技术，丰富监督手段，从网络数据中发现腐败线索，为发现阶段的线索收集和立案提供技术支持，增强腐败行为发现能力。在当前反腐败实践中，应注重完善反腐败的制度基础，形成规范科学的工作机制，明确岗位职责和部门分工，提高反腐败工作效率。

（二）纪检监察制度变迁影响腐败惩治的调查阶段以型塑反腐绩效

1.纪检监察机构独立性的增强有利于增大腐败查处率

独立性是反腐败机构独立开展工作的前提条件，有利于保障反腐机构工作开展的持续性，从而增大腐败行为被查处的概率。纪检监察机构独立性的增强，保障了案件调查过程免受其他因素的影响，③参见过勇、潘春玲、宋伟：《“十八大”以来我国纪检监察机关的改革路径及成效分析》，《国家行政学院学报》，2018 年第5 期。纪检监察机关可根据实际办案需求增加成本投入，自由调动内部反腐败资源，依法灵活分配工作任务。相对独立的人事安排，保障了纪检监察机关办案人员在履责过程中，不会被其他相关者以某种借口调离，或进行恶意阻止和打击报复，保证查办人员的人身安全，促进监督工作的持续开展，从而加大调查力度，推动案件调查进程。反腐败应注重增强专责监督机构的独立性，保障相对独立的人事安排和持续的工作开展，以支持反腐败案件调查。

2.纪检监察机构权威性的增强有利于增大腐败查处率

随着“三转”工作逐步深入，纪检监察机关职能聚焦于党风廉政建设和反腐败斗争，突出主责主业，消解职能交叉产生的越位、错位、缺位困境，明确了工作职责和边界。办案人员进行案件查证核实，搜集关键证据，判断腐败行为程度，对调查证据、调查结果和涉案人员处置提出专业性处理建议，有序推进案件调查进程，提高了办案效率。监察权由国家最高立法层面的《宪法》规定，依法履行监督、调查、处置职责。监察机关的监察权是一项整合型权力，扩大了监察权的行使权限，为腐败案件调查提供了权力保障，增强了调查方案的可信度和调查措施的操作性，加速了案件查办效率。反腐败应增强专责监督机构的权威性，明确机构职责权限，保障监督工作的专业性，提高反腐败行为的可信度。

3.纪检监察工作机制的规范化和科学化有利于增大腐败查处率

在案件调查阶段，公开或秘密进行的调查工作依赖于有序的资源协调和规范化的行为指导。首先，纪检监察工作机制的科学化，使其内部人员、资金、技术、职能等资源，通过系统性的结构和功能整合以实现价值，从而以整体有序性和高效性聚焦于腐败案件调查。其次，纪检监察机关内部形成了清晰审查调查工作程序，明确基本原则和要求，设置科学合理的工作流程，以资源要素的协调性增强纪检监察机关的灵活性。最后，纪检监察机关与公安机关、审计机关、检察机关之间构建起了反腐情报信息网，交流各自掌握的违法犯罪特点、手法、表现和动态等信息。在调查重大腐败案件、疑难案件时充分发挥情报网络的互通功能，加速证据信息获取，调动更广泛的力量进行协同解决，有利于提升案件查处率。在反腐实践中应注重增强监督机构工作机制的规范性，与其他机关之间协调配合，保障反腐败行动高效有序。

（三）纪检监察制度变迁影响腐败惩治的惩处阶段以型塑反腐绩效

1.纪检监察制度基础的完善有利于增强腐败查处率和惩处力度

加大监督问责力度可以明显抑制腐败行为。①Raymond Fisman,Eduard Miguel,''Corruption,Norms,and Legal Enforcement: Evidence from Diplomatic Parking tickets,''Journal of Political Economy,VOL.115,2007,pp.1020-1048.明确的法律法规为纪律问责提供了具体依据。党的十八大以来，以《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例》为代表的党内问责法规不断完善，对监督主体、对象、内容、方式进行明确规定，削减了问责依据的模糊性和不确定性。《刑法》及《刑事诉讼法》等配套法律的完善，为纪检监察机关开展监督、执纪、问责提供了顶层设计，利于划分执纪与执法之间的责任界限。明确的法律依据利于加速案件办理，严格纪律问责和司法处置，促进执纪与执法之间的有效衔接，提升腐败查处率，增强腐败惩处力度。反腐败实践中完善的制度基础构建至关重要，因此，在当前反腐败工作中，应继续增强反腐败法律法规体系的明确性和完备性，促进反腐败机构有法可依，增强反腐败法律法规的可操作性。

2.纪检监察领导体制的科学化有利于增强腐败惩处力度

党和国家监察体制改革后，强化了垂直领导体制，优化了水平领导关系，保证了党对反腐败工作的集中统一领导。在腐败案件查办、线索处置、人员提名、履职考核等方面明确了三个为主的责任划分，使纪检监察机关在人事任免、案件管理、调查审查等工作内容上的执行性加强，对纪检监察人员行为起到激励约束作用。纪检监察领导体制的明晰化有利于消解机关内部多头汇报、职责不清的困境，为开展监督问责工作提供了路线指引，为纪检监察工作的责任化设计了问责框架，加大了问责力度。为严格腐败惩处工作提供了问责规范和参照，从而提高了腐败惩处的效率。反腐败应加强专责监督机构的领导体制建设，明晰责任归属，为反腐败实践提供有效指引。

3.纪检监察工作机制的规范化有利于增强腐败惩处力度

纪检监察机关与公安、海关、外交、最高检等机关之间形成了统一协调的工作架构，充分调动反腐败资源，加大腐败惩处力度。纪检监察机关内部的纪法衔接以及与外部的协调配合，使其能够高效惩处违反党纪、国法的腐败人员，在完成纪律问责后按照规范的流程依法将涉及职务违法和犯罪的腐败案件移交至检察机关进行司法惩处，对于腐败证据的移交和问责建议的提出均有制度化的工作程序进行规定，严格落实纪在法前、纪严于法、纪法衔接的重要理念，以纪律惩处和法律惩处保证腐败行为得到严肃问责。当被调查人员逃往境外时，以“天网”捕猎，在中央追逃办统一指挥下，协同公安部、最高检、最高法、外交部等诸多部门协同发力，加大反腐败国际追逃力度。在当前反腐败实践中应加强反腐败机构之间的协调配合，增强反腐合力，以规范化的工作机制为反腐败提供充足的资源支持。

（四）纪检监察制度变迁影响腐败惩治，提升了群众对反腐工作的满意度

在腐败惩处阶段，对腐败行为依法进行纪律问责和法律问责，切实维护了人民群众的合法利益，赢得了人民群众的广泛支持。纪检监察机构独立性的增强保障举报人员的安全；权威性增强更加赢得群众的信任，设置了规范的举报流程，使信访举报工作发挥实效；制度基础的完善为监督问责提供依据，保障群众合法权益；领导体制的科学性及工作机制的规范化为高效处理腐败案件和群众监督提供坚实基础。概言之，纪检监察制度变迁的阶段性成果在腐败惩治的发现、调查和惩处阶段发挥了重要作用，影响着腐败发现率、查处率、惩处力度，型塑着反腐绩效，有利于提升群众对反腐工作的满意度。

党的十八大以来，国家纪检监察体制改革成果显著，反腐败实践取得突出成就，也对今后反腐败工作深入开展产生深远的影响。从长远来看，党和国家监督体制改革的目标是实现监督制度现代化，将纪检监察制度优势转化为制度效能，发挥制度反腐的利剑作用。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上强调：“经过新时代十年坚持不懈的强力反腐……但形势依然严峻复杂”“新征程反腐败斗争，必须在铲除腐败问题产生的土壤和条件上持续发力、纵深推进”。①《突出铲除土壤条件深化反腐败斗争》，中央纪委国家监委网站，2024 年1 月26 日。我们应深刻领会习近平总书记的重要讲话精神，把握“反腐败斗争永远在路上”重要论断的精神实质，真正了解不断完善纪检监察制度对反腐败绩效的取得具有重大影响，真正认识到反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，为构建“清廉中国”、打造廉能政治而不懈奋斗。