协同理论视角下浙江省数字乡村建设路径优化问题研究

刘倍贝

（中共杭州市委党校临平区分校,浙江 杭州 311100）

自2003年以来，浙江省积极践行“八八战略”，率先探索乡村建设之路，先后实施“千万工程”“山海协作”、美丽乡村建设等重大乡村振兴行动，在推进全省农村空间规划、基础设施、产业发展、就业社保、公共服务、乡村治理等方面取得了突出成效，农村面貌焕然一新，农村产业高质量发展，农民收入持续位列全国各省区第一方阵。在20世纪90年代，以电子商务为“龙头”的数字经济誉满全国，到2013年，浙江成为全国独一无二的“信息化和工业化深度融合国家示范区”。2017年底，浙江省政府将数字经济列为“一号工程”来抓，随即在全省范围内掀起数字经济发展热潮，并在数字产业、数字治理、数字公共服务等领域持续发力。2018年，全省数字经济总产值达到2.33万亿元，较上年增长19.26%，占GDP的比重达41.54%[1]。在数字治理方面，通过“最多跑一次”和“放管服”改革，实现数项企业、民生事项“网上办”“掌上办”。当城市数字经济飞速发展与美丽乡村建设升级不期而遇时，数字经济以其强大的吸引力和辐射力激发出乡村产业和乡村治理的新动能，推动乡村振兴进入数字乡村建设的新阶段。2023年2月，中央网信办、农业农村部与浙江省人民政府签署共建数字乡村引领区合作备忘录，提出浙江省建设全国数字乡村引领区的多项要求。对此，浙江省应进一步创新数字乡村发展理念、建设内涵、运行机制和保障举措，不断推进数字乡村建设高质量发展，努力打造具有浙江“三农”高辨识度的“金名片”。

1 基于协同理论的数字乡村建设机理分析

1977年，德国学者哈肯首次提出协同理论（Syner getics）[2]，其主旨是复杂系统与子系统之间以及子系统与子系统之间存在互相依存又互相作用的协调关系。随后，该理论被运用到人文社科中来，尤其是公共管理领域，引申出“协同创新”“协同治理”等创造性概念。复杂系统之所以需要协同，是因为子系统之间及其内部存在诸多差异性。如果这些差异性得不到协调，则容易造成整体系统结构错乱或功能失调，至少造成整体系统微观层面功能无法正常发挥或功率下降，但如果通过适时适当的机制调节和管理创新，则可以促进整体系统结构及其功能优化，甚至创造出系统微观层面无法实现的、全新的系统结构或功能。这一理论不仅体现了自然界万物协同演变的普遍规律，也体现了人类社会各类系统的协同演变规律，因而成为系统性建设的根本性指导。

数字乡村建设可谓典型的复杂系统工程，在基础设施方面，涉及遥感地信、云储存设施、5G机站、光纤宽带、物联网设施、用户终端设施等；在数字技术方面，涉及人工智能、大数据、云计算等；在参与主体方面，涉及企业、政府、村集体、村民等。这些设施、技术、主体等构成数字乡村的子系统，而在这些子系统中又存在多个子系统。最重要的是，数字乡村建设和运行包括信息技术、数据资源、国土资源、人力保障、交通运输、产业发展等众多业务内容，要求所涉部门及其部门内部密切沟通、紧密合作、高效联动，才能实现建设效能最大化。同时，还离不开数字乡村建设最重要的主体——村民的积极参与[3]。事实上，国家提出建设数字乡村的根本目的在于全面统筹提升农业农村信息化水平，充分整合各级部门、城乡区域、农业农村乃至国内国际多重协同效应，包括数字乡村建设的主体协同、内容协同、要素协同、空间协同等[4]。

从现有文献看，研究主要围绕数字乡村战略推进逻辑、演化轨迹，数字乡村内涵与作用机理、发展模式，数字化治理以及公共服务体系等进行综合梳理，或针对共同富裕以及高质量发展视域下的相关政策措施进行研究，也有部分研究阐述了数字乡村建设的实践创新，在以协同理论分析数字乡村建设运行机制方面还存在一些探索空间。

2 浙江省数字乡村建设的主要实践探索

浙江省委省政府充分利用信息产业发展的先发优势和民营数字企业适时进军农村主阵地的主体活力，以强农惠农为出发点和落脚点，以信息技术为支撑，以数字化赋能乡村产业发展、乡村建设和乡村治理为主线，构建数字乡村顶层设计和政策体系，着力探索高水平建设农业农村现代化、助推集体经济壮大和农民共同富裕的新路径。

2.1 注重顶层设计，构建闭环协同体系

一是打造数字乡村总体架构。浙江省深入践行习近平总书记关于数字化改革的“三融五跨”要求，系统构建“浙江乡村大脑+浙农应用”综合场景，形成“1+16”的整体构架。目前，“浙江乡村大脑”已覆盖全省11个市、90个县（市、区），实现省市县（市、区）三级全贯通。同时集成“三农”数据25亿条，建立图层110张，汇集能力要素2万余条，集成智能模块17个，“浙农码”赋码用码量超2.4亿次。建设“浙农富裕”等系列应用，支持接入各地开发的模型和知识图谱，推动“大脑”与“应用”双向赋能。加强与各领域大脑、基层治理大脑对接，打通各层级业务应用和信息资源，推动乡村大脑的共建共享。二是构建协同联动推进机制。率先于全国制定数字乡村“十四五”规划，明确建设目标、重点任务、推进举措。首创由省委网信办和省农业农村厅双牵头、33家省级单位共同参与的统筹协调机制，抓紧抓实4个国家级、32个省级数字乡村试点建设。实施新时代“三农”工作“369”行动，成立数字“三农”专班，统筹运用系统化思维和数字化技术、思维和认知，加快推动全省农业农村领域核心业务和重大任务流程再造、制度重塑。三是鼓励地方创新发展。鼓励市县以浙江数字“三农”协同应用平台为行业规范，不断完善“省级抓规范、市级抓统筹、县级建平台、乡镇优功能、村级重应用”五级联动机制，优化、整合、推广各地创新项目、场景，高标准推进数字赋能乡村产业发展、美丽乡村建设、行业监督管理、乡村“四治”融合。

2.2 聚焦强农惠农，重塑乡村产业体系

一是强化数字赋能。浙江省坚定习近平总书记指明的高效生态农业发展方向，加快培育发展“数字化+”产业发展新模式、新主体、新业态。创新探索“农业产业大脑+未来农场”发展新模式，目前涉及领域覆盖农业生产、流通、消费和分配诸环节，服务功能有土壤分析、要素流通、产能预测、风险预警、市场物流等。引导和支持新型农业经营主体对农场基础设施、机械装备和产业链等进行数字化改造，推进生产经营过程自动化、智能化，截至2022年底，认定省级数字农业工厂278家、未来农场20家。同时做强“浙农优品”“网上农博”等应用场景，培育直播带货等新业态，当年全省农产品网络销售总额达到1 300亿元。二是建设特色应用场景。浙江省政府鼓励各市地结合本地产业特色和农业高质量发展要求，建立特色数字农业应用场景，例如西湖龙井茶数字化管理系统、天目雷笋产业大脑、山核桃产业大脑、建德草莓数字产业平台等一批应用场景。其中，临安区针对近年来山核桃面临产品质量退化、增量不增效，制约农民持续增收的难题，集中力量打造山核桃产业大脑，实现产业资源管理、加工溯源管理、病虫害预警、电商大数据决策、产业综合指数分析、虚拟生产与估产等多维度智能分析，一图尽知产业发展态势。

2.3 探索融通共享，贯通城乡治理服务体系

一是“数字乡治”雏形显现。围绕数字乡村建设目标，各地将一体化、现代化的思维贯穿乡村治理的多个领域，重点推进民生项目数字化进程。其中，临安区探索农民建房“一件事”全流程“掌上办”，实现“建管租营”多重便利；德清县构建全领域数字化空间规划建设管控体系，实现乡村规划、经营、环境、服务和治理等精密智控。二是数字治理新模式不断呈现。加快推进数字基础设施建设，全面实现城乡同网同速，截至2023年4月，乡村地区建成5G基站7.5万个，宽带接入端口2 653万个，实现5G网络、百兆光纤、“雪亮工程”、快递服务、益农信息社行政村全覆盖。强化党建统领网格智治，迭代升级“一中心四平台一网格”治理体系，平湖“善治宝”、德清“乡村智治一张图”等数字治理新模式得到有效推广和应用。三是“未来乡村”领跑全国。围绕“一统三化九场景”，已创建苍南中魁村、开化下淤村等687个省级未来乡村示范引领，在这些未来乡村中着力推动教育、医疗、养老等城乡数字服务融合共享。全国首个浙江省统建的农村集体经济数字应用“浙农经管”已在2.3万个村社全覆盖。

3 浙江省数字乡村建设协同发展需要突破的主要问题

通过对各级数字乡村主管部门、数字技术企业、基层试点建设单位以及村社、农户的实地调研，结合数字乡村典型案例分析，课题组认为：浙江省数字乡村建设总体成效明显，国家试点县市率先垂范、各具特色，为浙江省建成全国数字乡村引领区打下了坚实基础。但是，对照复杂系统协同机理和全国数字乡村引领区建设目标，浙江数字乡村建设在建设主体、建设内容、投入要素和空间发展等方面都还存在一些协同度不高的情形，全省数字乡村总体协同效应仍有较大提升空间。

3.1 主体协同响应度不高，机构人员要素需进一步“激活”

一是建设主体对数字乡村建设的总体认识不到位。上下级部门合作、城乡统筹、务实高效的集成运用理念有所欠缺，时常存在这样的情形：虽然部门领导重视，但具体办事人员认识不足、落实不到位，导致工作成效达不到预期[5]。部分基层干部对数字乡村的概念和目标还存在认识不清晰、把握不准确的情况。二是各层级间协调机制运行不够顺畅。全省一盘棋、牵头抓工作的统筹协调机制仍不健全，县（市、区）级层面相关部门共建共享机制仍未形成。自上而下统一调度、数据共享、业务指导的力度不足，导致基层开发的数字应用技术路线各异、开发标准不一，后期统筹整合十分不便。三是建设主体能动性不足。基层干部和群众是数字乡村的运用主体，但调研中，镇、村两级普遍反映因数字乡村建设增加了大量工作。比如普通农民因自身数字技能不高、数字化与传统方式不匹配等因素极少使用数字乡村信息平台上的终端应用小程序。企业技术人员主要从技术逻辑出发设计相关应用方案，对乡村治理逻辑和现实需求的理解和认知不够深入，导致其技术方案经常在现实场景中返工或翻版；部分企业认为在数字乡村建设中获利机会不多，衍生获利领域尚未开放，市场驱动力不够充分。

3.2 内容协同统筹度不高，全域全链需进一步“盘活”

一是信息基础设施建设相对滞后。目前，乡村信息基础设施建设水平虽然有了大幅提升，但与城市地区相比，还存在较大差距，难以处理基于数字技术的复杂程序架构。特别是数字智能设备布局和实际应用相对滞后，许多偏远山区地带基础通信盲点多，正常网络覆盖难保障。二是数据整合共享不够充分。乡村数据底座薄弱，数字乡村建设中的相关数据基本上掌握在各条线上，数据归集难度大[6]。其中，需要省、市协同的数据占60%以上，数据上报容易收集难，或返回收集时被要求付费使用；部门间、行业间的数据主要依据各部门或相关行业自定标准，提供的并不是全部数据，而且各部门数据标准不统一，“可见不可用、可用不可复制”等现象普遍。三是特色应用场景聚焦度不够。目前，浙江数字乡村建设的目标与发展逻辑与乡村振兴、共同富裕等全局战略相适应，但往往全产业、高水平数字农业还只是局部“盆景”，尤其粮食、蔬菜、畜禽、水产等重要农产品，以及特色农业、未来乡村等应用场景建设还需扩面提速。

3.3 要素协同融合度不高，人财物数需进一步“整合”

一是数字乡村建设标准体系亟待完善。数据采集、处理和发布尚缺乏统一标准；数字技术缺乏统一的标准，与国内、国际大量开放的农业数据库等智能服务系统不够兼容，影响农业生产管理和农产品电子商务发展。二是面临资金、技术及人才短缺瓶颈。浙江省农业农村厅发布的《2022浙江省数字乡村发展报告》显示，各地级市农业农村信息化投入差距较大，专项建设的财政投入不足，而新一代信息基础设施、智能农业设施都需要大量财力支撑。县级以下地区本土数字化技术人才稀缺，各地数字乡村建设与运行只能依托技术外包，外包技术人员与部门管理人员之间磨合不够，造成技术服务供求信息不对称，平台日常维护成本普遍较高。当前对职业农民、新农人、农业技术专家的数字化培训还处于空白，对农民信息化运用素养培训也未起步。三是数字乡村信息建设安全保护制度和具体法规缺失。在保障关键信息系统和公共数据安全方面，还缺少检验监测技术支持和风险防范加密处置办法等。特别是在农产品质量安全数字化溯源方面，县域纳入“数字农安”App管理的规模主体中，有近60%的农产品质量安全未实现可追溯管理。

3.4 空间协同均衡度不高，区域城乡需进一步“统合”

一是省域空间异质性较为明显。《2022浙江省数字乡村发展报告》显示，浙江县域数字农业农村发展不均衡状况突出，发展水平较高的县主要集中在杭州、湖州、嘉兴、金华、温州等地市，其他地市相对薄弱，在空间协同方面，仍然存在“北强南弱”的区域不均衡格局。二是城乡均等化差异突出。农村地区信息化基础设施建设相对滞后，乡村智能化、智慧化服务产品相对有限，与“智慧城市”相比，数字智能服务应用于农村政务、医疗、养老、教育、金融和农业防灾减灾等的集约化水平还不高，尤其在智慧养老、智慧医疗、智慧教学等方面的数字赋能乡村“最后一公里”问题仍然存在，数字城乡一体化、均等化的差异较为明显。

4 浙江省加速建设数字乡村引领区的主要思路

4.1 强化顶层设计，推动多元主体协同

一是强化主体责任意识。通过组织学习习近平总书记关于农业强国、乡村振兴、共同富裕等系列重要讲话精神，以及党和国家关于数字乡村建设的重要决策、文件，强化各级党委政府、基层工作人员以及各类社会建设主体对数字乡村建设的重要意义、目标任务、主要内涵的深刻认识，增强各类建设主体对数字乡村建设的使命感、责任心和协同动力，确保各项工作任务能切实落地见效。二是构建长效化推进机制。坚持运用系统观念、改革思维、数字手段，指导数字乡村建设全过程、各领域；对标对表浙江省数字化改革“1612”体系架构，不断加强力量统筹整合，推动要素资源优化配置；加快建设数字乡村技术标准和规范体系，建立健全浙江省数字乡村建设发展评价指标体系。三是优化建设总体构架。有效破解目前省、市、县各级基层治理数字化转型项目多头建、重复建、碎片化现状，加快省级数字“三农”协同应用平台建设体系、技术标准、功能模块等统筹设计，构建省级“中枢”、地市“分中心”、县级“中脑”、镇村“微脑”相融合的统一平台。四是鼓励和引导多方力量参与。推动相关高校、科研院所、企业开展产学研合作，联合攻关数字乡村前沿领域、关键环节、核心技术；持续开展数字素养和数字化技能培训，强化基层干部群众的数字意识、数字能力，持续增强农民网络安全意识和数字技能，提升乡村干部和农户熟练使用数字化应用的能力。

4.2 加快融合发展，拓展建设内涵协同

一是加快实施乡村信息基础设施提升工程。谋划实施“三农”新基建项目，加快推进百兆光纤、5G网络、视联网行政村全覆盖，数字化改造乡村水利、公路、电力、物流等生产生活基础设施，重构农村生产要素，开发推广适应“三农”特点的信息终端、技术产品，通过数字化手段减弱城乡地理空间距离约束，缩小城乡居民“数字鸿沟”。二是统筹数据资源。明确数据归集原则，提升数据归集刚性，规范数据开放规则、对象、价格等，确保公共数据安全和高效利用。将各类与数字乡村相关的App归集到“浙里办”，方便群众使用。三是推动应用场景增量提质。深入推进农业“机器换人”、物联网应用、数字农业、农村电商、乡村旅游、智慧康养等应用场景建设，做实农业强省、经济强村、收入强户；加快推进信息技术综合利用，提高农技在线服务、灾害预警等科学决策水平；聚焦农技、教育、医疗、旅游、交通等群众迫切需要的数字功能，打造“一门式办理”综合服务平台，提升群众获得感。

4.3 优化体制机制，促进各类要素协同

一是完善数字乡村建设标准体系。进一步研究完善全面反映浙江省数字农业农村发展水平状况的评价指标体系，重视农业生产经营、乡村治理、公共服务等二级指标评价体系的成果与绩效测度，借此科学把握数字乡村发展方向、适时调整数字乡村建设内涵、及时出台或修订推进数字乡村建设的相关政策。二是切实补齐要素短板。鼓励高校、科研院所、企事业单位加强对农业物联网、数字农业、乡村数字化人才培育等方面的创新投入，组建数字乡村引领区建设高层次专家智库；成立省市县三级乡村数字发展基金，对各类经营主体投资农业新基建给予一定比例的补助；鼓励新型农业经营主体建设数字产业园区，鼓励出台相关扶持政策，建设数字乡村产业孵化器；深入实施“两进两回”行动，广泛吸引数字化人才下乡创业创新，引育乡村数字化新技术人才。三是健全相关法律法规。厘清数字乡村法律层面信息安全边界，坚持整体智治理念，制订出台数据及其衍生品市场交易法规，稳步推进数字市场交易，让企业“愿意来”“留得住”“干得好”。

4.4 借力共富政策，助推空间均衡协同

一是借力乡村建设项目政策。将数字乡村建设纳入山海协作工程，加强浙北与浙南的数字乡村建设互促共进；借助各类综合、专项乡村建设项目政策，将数字乡村建设单独列项，争取本级财政支持和上级财政补贴；将数字乡村建设列入乡村振兴、未来乡村建设、农业强省等重大农业农村建设项目战略的重要内涵之一，争取本级财政和上级财政的部分支持。基于数字乡村建设相对薄弱地区也是财政收入相对薄弱地区的实情，需要省级财政的专项支持，多种途径助推数字乡村发展的区域均衡协同。二是借力城乡融合发展政策。通过加大农村新基建投入，提升数字乡村建设硬件水平；通过推进农村智慧养老、远程教育、智慧医疗、普惠金融等相关管理服务应用场景建设，促进城乡公共服务数字共享；通过扩大未来乡村建设试点，深化“一统三化九场景”，巩固提升农业农村数字化改革和数字乡村建设成果，打造更多具有浙江“三农”辨识度的数字化改革标志性成果。

5 结语

浙江省仍需要继续坚持顶层设计、试点探索与基层创新相结合的方法，进一步夯实资源整合协同基础，提升催化组织效能，锚定目标适恰政策设计，再造共建共治共享的协同流程，聚焦评估与反馈兼备的体制机制，积极构建浙江创新、全国共享的数字乡村建设模式，不断推进数字乡村高质量发展。