构建垂直管理体系 助推内部审计效能提升

赵晓芳

[摘要]本文论述了三种审计管理模式，介绍了中国中煤能源集团在党委（董事会）直接领导下，组建集团级审计中心，执行“管办分离”，以“垂直化管理、专业化建设、数字化运营”为总体思路，构建“围绕一个中心、推进四个统一、实现五个管理支撑”内部审计垂直管理体系。通过改革，基本构建了“体系更加成熟定型、效能更加系统提升、协同更加贯通联动”的内部审计新格局，更好发挥审计经济监督作用。

[关键词]审计垂直管理   管办分离   内部审计

一、引言

中国中煤能源集团有限公司（以下简称中国中煤）是国务院国资委管理的国有重点骨干企业，深刻把握全球能源革命趋势和中央能源企业高质量发展内在要求，努力构建多能互补、绿色低碳、创新示范的世界一流能源企业。党的二十大报告提出，深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大。中国中煤提出到2035年建成世界一流能源企业战略，一流的企业需要一流的审计监督，推行内部审计垂直管理改革，全面履行经济监督职能，为建设世界一流企业保驾护航。

二、审计管理模式比较

独立性是内部审计工作的“灵魂”。与外部审计相比，内部审计的独立性主要是以“内部审计机构在组织中的地位”为基础保障。从实践看，主要有分级管理模式、集中管理模式、垂直管理模式等三种模式。

分级管理模式下，公司各管理層级根据需要设立内部审计机构，各级内部审计机构向本级管理层负责，优点是审计人员更熟悉本单位情况，更有助于实现本单位目标，缺点是内部审计独立性较弱，内部审计可能背离集团公司总体发展战略要求。

集中管理模式下，集团总部设立一个功能完善的审计中心，集审计管理与项目实施功能于一体，优点是审计力量强、人员较多、职能细化、分工明确，缺点是不利于及时了解所属单位经营中存在的问题。

垂直管理模式下，集团公司总部设审计部，根据下级分（子）公司的区域分布特点设置多个审计中心，总部审计部与审计中心实行“管办分离”模式，该模式为多数世界一流企业采用，优点是适用于大型集团，具有较高的独立性，能够站在集团战略高度提出全局性建议，下级审计机构在业务上受总部审计部的指导和监督，具有较好的适应性、灵活性。

通过上述内部审计管理模式的比较可以看出，内部审计垂直管理模式有利于提升审计监督的独立性，有效提升审计监督的效能。因此，推进内部审计垂直管理是大型国有企业改革发展的趋势。

三、中国中煤构建内部审计垂直管理的实践

中国中煤内部审计机构经历了从1999年设立，到2004年审计、监察与纪委合署运行，再到2019年独立运行三个阶段。旧管理体制下，存在对各级审计机构管控力弱、审计资源利用效率低等突出问题。为适应建设世界一流企业需要，中国中煤积极推进审计垂直管理体制改革，明确了“以服务集团发展战略，实现监督与服务并重，创造国际一流审计管理能力”为目标，以“垂直化管理、专业化建设、数字化运营”为总体思路，构建内部审计垂直管理体系，落实“管办分离”，基本实现了“体系更加成熟定型、效能更加系统提升、协同更加贯通联动”的内部审计新格局。

（一）以党委（董事会）的直接领导保证审计权威

中国中煤不断健全审计工作领导体制，坚持在集团党委（董事会）统一领导下开展审计工作，加强党对审计领域重大工作顶层设计、统筹协调和督促落实。建立了向董事会汇报工作机制，为提高工作运行效率，成立了由党委书记（董事长）担任组长、总经理和相关领导为成员、总部相关职能机构为组成部门的审计工作领导小组，作为董事会授权事项的日常承办机构，主要职责是传达学习贯彻上级有关会议精神、宣传贯彻审计法律法规和制度、研究审计计划、听取重要审计报告和整改汇报等，保证了审计权威性。

（二）组建集团级审计中心提升审计监督的独立性

中国中煤结合企业发展战略与产业布局，在西北、山西、华东与北京区域设立4个集团级审计中心，对区域内子企业进行审计监督。落实以“管办分离”为主要特征的管控模式，总部审计部履行“管理”职能，进行组织协调、质量监督、标准建设、业绩考评等；各区域审计中心是集团级审计项目承办主体并进行审计现场实施，同时也作为所在企业内部审计机构承担对其下属单位审计监督职责，履行双重职能。其他二级企业均单独设立履行审计监督职责的审计部门，并由总部审计部统一协调管理，按照上审下原则履行审计监督职责，实现了审计监督职能的全覆盖。

（三）围绕企业高质量发展为中心实现审计基本功能

内部审计要想有效发挥作用就离不开监督与服务工作，需要拓展监督与服务范围、丰富监督与服务手段、强化监督与服务力度、提高监督与服务质量。

1.以高质量审计保障监督功能落地。审计质量对内部审计工作至关重要。审计垂直管理体制下，配套建立审计质量管理制度，规范审计报告披露格式以及审计质量负面清单，以审计“五问”（即审计问题产生根源、问题责任人、整改障碍、不整改的损失或风险、被审计单位如何整改）为抓手，强化审计发现问题的深度与证据收集的充分性，提升监督质量；实行项目负责制，落实总部审计部对各审计中心授权制度，由审计中心负责人担任审计项目组长，负责资料收集、现场访谈、问题沟通与核实、征求意见等全流程工作；总部审计部负责与集团总部相关职能部门的审前意见征集、审中协调沟通，以及审计方案审定、审计底稿与审计报告质量审查，审后对审计意见的反馈、协调督办与整改验收相关工作；推行审计质量“唯一负责制”，建立审计人员垂直管理考核制度，明确审计项目组长和有关人员按分工落实审计质量责任，发现重大问题且质量合格并纳入审计报告的给予绩效加分奖励，同时也明确了凡是外部审计（或上级巡视）发现而内部审计未能对同一审计期间、同一审计领域发现相同或类似的重大问题，将承担审计责任并予以扣罚绩效得分。

2.以构建大监督格局促进服务功能落地。审计垂直管理体制下，审计机构通过各渠道努力实现审计信息互通与成果共享，推动构建大监督格局。加大成果运用，将审计整改与企业年度经营业绩考核相挂钩，内部审计结果及整改情况作为被审计单位负责人考核、任免、奖惩的重要参考，将单位负责人经济责任审计结果和整改情况纳入所在单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核内容，建立审计发现问题线索移送工作机制，巡视机构把整改情况作为监督重点，实现“政治体检”和“经济体检”同向发力、综合发力。

（四）推进四个统一审计体系构建

中国中煤建立健全“机构统一设置、业务统一组织、标准统一制定、业绩统一考核”的四个统一模式，基本形成了上审下格局。

1.机构统一设置。中国中煤根据审计监督全覆盖与产业协调发展格局，结合企业战略管控层、生产运营层的组织架构，设立与之相适应的内部审计监督机构。在战略管控层（集团总部），设立独立审计机构统领全集团审计监督工作，同时设立区域审计中心负责对区域范围内各产业子集团全面审计监督。在生产运营层（子企业），设立独立内部审计机构。上述机构均接受集团总部审计部领导，结合业务单元特点，有针对性地开展审计监督，增强了内部审计管控力。

2.业务统一组织。中国中煤强化审计计划、审计实施的统一管理。审计部统筹全集团内部审计计划制定，判断审计资源是否足够支撑审计计划、评估高风險领域和事项是否已经达到全覆盖，经过“二上二下”（所属企业逐级上报审计计划初稿，集团层面审核统筹后反馈给所属企业修改，所属企业修改后再次上报，集团层面统筹平衡后以红头文件下发）研究与征求意见后确定审计计划，以最大限度统筹利用审计资源。在审计业务实施上，总部审计部下设专门处室，对审计项目实施进行安排调度，实现“一次进点、一项多审、一审多果”的目标，形成“一盘棋”管理，实现资源利用效果最优化。

3.标准统一制定。中国中煤高度重视内部审计制度建设，形成审计管理制度“1+N”的主体框架结构，即“一项基本管理制度+N项业务行为规范”。“一项基本管理制度”，是指适应中国中煤战略调整与审计垂直管理体制改革需要，制定的《内部审计工作暂行规定》清晰定义了公司内部审计职责使命，严格界定了内部审计活动范围与权限，规定了内部审计履职的保障机制。“N项业务行为规范”，是指按审计、整改、成果运用分环节、分类别制定审计标准化制度体系，指导全集团各级内部审计工作规范高质量开展。

4.业绩统一考核。打造一支高素质的内部审计专业队伍，明确审计机构（中心）设置及其负责人任免实行提级管理，由总部审计部商人力资源管理部门决定。完善审计差异化考核制度，规定各级内部审计人员业绩考核由总部审计部统一管理。制定《审计人员垂直管理考核办法》，坚持定性与定量相结合，明确了考核结果将作为审计人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒等的重要参考，有效激发审计人员工作积极性。

（五）五个管理支撑体系

1.组织架构垂直管理，形成监督“一盘棋”。在集团总部层面组建审计中心，通过“管办分离”，明确职责分工。其中，总部审计部注重“管”，履行对审计工作进行组织协调、质量监督、标准建设、业绩考评职责；设立的区域审计中心注重“办”，按照区域审计分工承办集团级审计项目任务。同时，各二级单位内部审计机构承担对所管辖单位内部审计监督职责，实现向基层单位“末梢”延伸监督。通过“管办分离”，实现“上审下、外审内”，保证了内部审计的独立性与权威性。

2.内外审计联合管理，实现高效监督。中国中煤以内部审计职能为主线，对公司内、外部各监督管理条线资源进行统一整合，明确“严控审计质量、提供增值服务、及时沟通问题、接受内审监督”四项工作原则，提出了在计划、执行、报告和评价四个阶段的详细工作流程。通过定期审阅事务所制定的审计工作计划，及时掌握审计整体重要性水平、风险评估事项、现场审计范围等关键信息；执行阶段建立了内外审“双向”核查问题机制，梳理了内审问题与关键审计事项要求事务所在审计中关注和跟进，事务所按要求定期上报审计发现的重要问题和风险；报告阶段召集相关业务职能部门听取事务所工作汇报，并审阅事务所的审计报告；评价阶段从报告质量、时效性、职业操守等方面进行评价，并要求其落实改进措施，实现高质高效监督。

3.审计监督数字管理，提升监督效率。将数字技术广泛应用于审计服务，从规范审计作业流程、加强审计质量监控、优化审计资源配置、提高审计工作效率、探索大数据审计出发，实现各主要类型审计项目的全流程线上作业。采取大数据审计手段，能够及时把握业务动向，为内部审计及时决策提供基础。同时，使用大数据平台关联，按照预置的模型自动检查数据的真实性、准确性、合规性，达到快速的数据式预审，自动产生可供参考的大数据审计分析结果，将在很大程度上控制审计错误与风险，为审计垂直管理奠定技术基础。

4.监督增值一体管理，积极献计献策。在内部审计监督全覆盖与垂直管理下，各级审计机构紧密围绕集团公司战略发展目标实施审计项目，为管理决策提供有力支持。总部审计部按要求直接向党委会、董事会下设的审计委员会进行年度计划和审计成果汇报，每半年向审计工作领导小组会议汇报审计工作与整改落实情况，确保内部审计工作内容对接公司关注焦点和管控重点，内部审计结果直接服务于公司治理决策、管理提升和深化改革。通过管控承接机制的建立，实现了内部审计监督与服务职能一体化。

5.审计整改闭环管理，健全长效机制。构建“审计、整改、回访”的闭环管理体系，严格按照“三不放过”（问题发生原因未查清不放过，整改措施未落实不放过，责任追究不到位不放过）原则开展整改工作。创新推行审计整改考核评价模式，开展审计问题责任划分、线索移交、整改标准指引的制定工作。创新开展审计回访即“回头看”工作，查处虚报瞒报整改、边改边犯、整改不到位、屡审屡犯等问题，实现审计监督闭环管理。

四、中国中煤构建内部审计垂直管理实践成效

（一）大幅提升审计监督独立性，促进审计效能显著提高

内部审计垂直管理体制下，审计监督独立性得到加强，为实现高质量审计监督提供了体制保障。一是实现集中管控。通过坚持党委（董事会）对内部审计工作的集中统一领导，巩固了审计权威。通过机构统一设置、人员统一考核，审计独立性得到提升。通过审计资源集中调配，实现资源利用效果最优化。二是提高审计效率。通过运用审计大数据技术，搭建审计信息化平台，实现审计计划、审计作业、审计整改全流程线上管理。三是提高审计质量。通过实行审计质量“项目负责制”“唯一负责制”，推行抽样审计向全面审计转变，从审计“五问”角度，综合开展审计问题分级分类与验收机制，在查病的基础上更加注重“治已病、防未病”，推动审计质量提升。

（二）审计监督震慑效应突显，促进企业管理水平提升

通过深化改革，审计监督的震慑效应逐步展现。一方面，通过持续审计，严肃责任追究，追责问责问题约占30%，以权谋私、靠企吃企等违纪违规事项得到了遏制；另一方面，不断深化以审促改、以审促建，各级领导干部的履职环境大为改善，责任意识普遍增强。在审计项目基本持平情况下，近三年审计发现重大问题数量实现环比大幅下降。深化以审促改、以审促治，实现“双百”目标（审计计划完成率、审计问题整改完成率均达到100%），推动制度流程不断优化，有力促进了企业合规经营。

（三）示范效应明显，促进企业经济效益提升

1.在产生社会效益与示范效应方面，中国中煤作为煤炭全产业链的中央企业，担负着煤炭保供的社会责任。通过内部审计垂直管理改革，聚焦国企改革三年行动、煤炭保供稳价、降杠杆减负债、民企清欠、提质增效等国家重大专项领域，确保了国家重大决策部署的贯彻落实；提高审计作业效率、精准审计问题发现、持续督促审计整改、降低企业运营风险，保障企业高质量发展、健康发展；适应了国有企业从管企业为主向管资本为主的转型需要，在下放权力的同时强化监督，为国有企业推进内部审计体制機制建设起到了很好的示范效应。

2.在提高经济效益方面，内部审计垂直体制下通过“一盘棋”管理，对全集团审计人员统筹、合理的计划安排，提高了审计工作效率，节省了人员培训成本。建设数据分析系统，为非现场审计做了大量的数据准备和分析准备，减少了审计人员的现场作业时间成本；通过推行系统电子化、网络化的使用，改变以往传统的纸质文档传递和留存方式，减少了审计中的差旅成本与办公费用。

（作者单位：中国中煤能源集团有限公司，邮政编码：100120，电子邮箱：1320297834@qq.com）

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