湖南水源地生态保护补偿制度研究

□ 李慧玲 吴欣悦

饮用水处于水资源利用功能的最高层级。饮用水水源保护制度是生态文明制度的核心内容之一，关系人民幸福安康和美丽中国建设。湖南省水资源禀赋优良，同时也面临供水风险较高、局部地区水资源短缺等问题，还需要不断完善水资源生态保护补偿制度，尤其是完善饮用水水源地生态保护补偿制度，促进生态系统良性发展，筑牢生态屏障，为建设人与自然和谐共生的现代化新湖南提供物质基础。

一、湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度实施概况及意义

（一）湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度实施概况

湖南省面积为211829 平方千米，总面积的97.6%属于长江流域、2.4%属于珠江流域，水域面积辽阔，蕴藏着丰富的饮用水资源。2022 年7 月，湖南省水利厅、生态环境厅、住房和城乡建设厅联合印发《湖南省县级以上城市集中式饮用水水源地名录》，公布了湖南省177 个集中式饮用水水源地信息，共涉及水库、河道和地下水三种来源。2022 年9 月，水利部公布《长江流域重要饮用水水源地名录》，共收入324 个集中式饮用水水源地，其中湖南省47 个水源地入选，涉及河道型水源地和水库型水源地。

多年来，湖南省高度重视饮用水水源地生态环境问题，多措并举。在省级层面，湖南省先后发布《关于进一步加强集中式饮用水水源保护和供水安全保障工作的通知》《湖南省东江湖水环境保护条例》《湖南省“十四五”水资源配置及供水规划》《湖南省饮用水水源保护条例》（以下简称《饮用水条例》）等地方性法规和其他规范性文件，初步建立起饮用水水源地生态保护补偿制度，并从宏观上对补偿主体、补偿方式等进行了规定。在设区的市级层面，出台了《长沙市株树桥水库饮用水水源保护条例》《湘江株洲市城区段饮用水水源保护管理办法》《常德市饮用水水源保护条例》《邵阳市邵水保护条例》《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》《永州市饮用水水源地保护规定》等。在各级政府的共同努力下，湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度取得了一定成效，饮用水的水生态环境持续改善。

（二）完善湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度的意义

饮用水水源地生态保护补偿制度旨在通过多种手段综合保障饮用水安全，为生产生活提供基本物质保证。这项制度不仅具有重要的理论意义，还具有广泛的实践意义。

一是有利于助推水生态产品价值实现。2021 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出，建立健全生态产品价值实现机制是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。党的二十大报告要求“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。生态产品价值实现意在通过生态产业化、产权交易、生态保护补偿等方式，将生态效益转化为发展效益。水是维系生态平衡的核心资源，在自然资源部发布的《生态产品价值实现典型案例》中，水生态产品占比最多，水生态产品价值实现的模式选择丰富、应用较广、成效较为显著。在水权交易、水生态保护补偿等制度的实践经验基础上，健全饮用水水源地生态保护补偿制度，对于助推水生态产品价值实现具有重要意义。

二是有利于推动湖南省水生态健康水平不断向好。水生态保护补偿制度是改善水生态环境的主要方式，是提升湖南省水生态健康水平的重要手段。饮用水水源地生态保护补偿制度可以为改善湖南省水环境提供资金支持，为进一步完善湖南省水生态保护管理政策提供制度支撑，为推动湖南省水生态健康水平不断向好作出重要贡献。

三是有利于推动建设人与自然和谐共生的现代化新湖南。党的二十大报告明确提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。湖南省坚持生态优先、绿色发展的理念，立足于人与自然和谐共生，致力于建设富饶美丽幸福新湖南。水情是湖南省最大的省情。要以完善湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度为着力点，将省内水生态优势转化为驱动发展优势，助推建设人与自然和谐共生的现代化新湖南。

二、湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度的不足之处

（一）饮用水水源地生态保护补偿资金来源少

《饮用水条例》第26 条规定，县级以上人民政府应当建立健全饮用水水源生态保护补偿机制。在实践中，湖南省饮用水水源地生态保护补偿主体多为政府，资金来源多为中央和地方政府财政资金。一方面，政府作为饮用水水源地生态保护补偿的主体，在一定程度上强化了生态保护补偿资金来源的确定性、稳定性；另一方面，各级政府财政能力对生态保护补偿资金的影响较大，由于政府财政资金投入有限，往往难以满足生态保护补偿的实际需要。目前，市场机制和生态环境开发者、受益者补偿所占比重较小，生态保护补偿压力过度向各级政府倾斜，为各级政府带来较大的财政压力，而本应承担补偿责任的受益者却免除了补偿责任，这与“谁受益、谁补偿”的原则不符，不利于饮用水水源地生态保护补偿制度的推进。

以湖南省资兴市东江湖为例，东江湖拥有81.2 亿立方米的优质饮用水资源，水质符合国家一级饮用水标准，是湖南省重要的战略水源地。除国家、湖南省、郴州市、资兴市各级财政投入外，少有其他资金参与，仅吸收部分银行贷款资金。2016 年，亚洲开发银行为东江湖生态环境保护与综合利用项目提供贷款，项目评估总投资约2.62 亿美元，其中地方配套1.32 亿美元。以2021 年度为例，资兴市财政投入东江湖资金总计67541 万元，占资兴市一般公共预算支出的16.45%。资兴市对东江湖的资金投入力度较大，一定程度上导致了财政资金紧张。仅2021 年，资兴市就新增政府外债额度7800 万元，主要用于亚洲开发银行贷款东江湖生态环境保护项目建设，给当地政府财政支付造成较大压力。

（二）饮用水水源地生态保护补偿方式单一

按照不同的划分标准，生态保护补偿方式也有差异。以生态保护补偿的主体为标准进行划分，可分为政府主导、市场交易和集体组织三种方式；以生态保护补偿的内容为标准进行划分，可分为政策补偿、实物补偿、资金补偿、智力补偿、项目补偿等方式。通常认为，资金补偿、实物补偿等补偿方式具有“输血式补偿”特征，政策补偿、智力补偿、项目补偿等补偿方式具有“造血式补偿”特征。湖南省饮用水水源地生态保护补偿方式以资金补偿等“输血式补偿”方式为主，缺乏技术补偿、项目补偿等“造血式补偿”方式。在资金补偿中，资金量与资金的时效性受多种因素制约，很难进行长期、系统的安排，还给政府财政带来较大压力。这种仅靠政府财政的“输血式补偿”方式已显现出不可持续的困境，不利于生态保护补偿常态化、长效化发展，无法为水源地生态持续发展注入充足动力。

（三）饮用水水源地生态保护补偿标准与考核指标不完善

《饮用水条例》未明确规定生态保护补偿标准和考核指标，只是在第五章“监督管理”中反复强调要加强对饮用水水源水质的监测。《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》明确规定了三类考核指标，分别是水质目标考核奖罚、水质动态考核、最小流量限制。确定正确合理的生态保护补偿标准是实现生态保护补偿价值向度的必然要求。《饮用水条例》作为湖南省饮用水水源保护领域的地方性法规，缺少明确的生态保护补偿标准，不利于饮用水水源地生态保护补偿制度的实施，难以实现制度目的。仅将饮用水水源地水质作为重点监测因素，忽略了流动性、水生动植物多样性、河流底质等考核因素，不利于实现考核标准公平性，不利于加强饮用水水源保护。

三、域外、省外饮用水水源地生态保护补偿制度可借鉴案例

（一）域外可借鉴案例

一是法国用水企业直接为保持饮用水水源地水质付费。毕雷矿泉水公司为保持饮用水水质向农民付费，是法国饮用水水源地生态保护补偿制度的典型案例。20 世纪80 年代，毕雷矿泉水公司的取水区Rhin-Meuse 流域遭受农业活动影响，水源质量下降。用于生产的饮用水水源受到污染后，毕雷公司向居住在流域腹地40 平方公尺内的奶牛场提供每公顷230 美元的资金补偿，用于减少水土流失、改进牲畜粪便处理方式，以恢复水体的自净能力，涵养水源。同时，这家公司在合约期间内还提供技术支持，帮助奶牛场改进生产技术，实现清洁生产。

二是日本、美国饮用水水源地生态保护补偿资金渠道多样。日本饮用水水源保护着重立法，从中央到地方形成了一套完善的法律体系。以琵琶湖为例，其水源地保护区采取的是直接经济补偿方式，由水库施工建设方对居民支付搬迁费等。同时，日本政府探索建立琵琶湖研究基金、琵琶湖管理基金、水源林基金等，多角度多渠道多方式补充水源地生态保护补偿资金。在纽约市清洁供水实践中，纽约市政府出资设立“凯兹基尔未来发展基金”（Kezkiel Future Development Fund），为水源区发展提供研究基金、贷款或赠款支持。此外，纽约市政府为农场主提供技术支持，以发展生态产业。

三是美国饮用水生态保护补偿方式多元化。美国在饮用水水源地生态保护补偿实践中，针对不同水源区的实际情况采取不同的补偿方式。在田纳西流域水源地生态保护补偿中，政府对企业实施激励性政策补偿措施，以鼓励企业从事涉水工程项目；对水源区原住民实施资金补偿和就业补偿，以激励原住民参与水源地保护。

（二）省外可借鉴案例

一是浙江省宁波市城区库区挂钩结对补偿。为保障中心城区饮用水安全，宁波市于2009 年起探索建立用水城区与供水库区挂钩结对机制，通过资金补偿或其他形式开展饮用水水源地生态保护补偿。截至2019 年3 月已实施三轮挂钩结对，累计到位生态保护补偿资金1560 万元。2009－2012 年开展第一轮结对，共结对10 对，资金标准为每对每年100万元，4 年共计到位资金4260 万元；2013－2016 年开展第二轮结对，共结对10 对，资金标准为每对每年150 万元，4 年共计到位资金6160 万元；2017－2020年开展第三轮结对，优化调整结对方案，将结对资金标准提高至每对每年200 万元。在挂钩结对资金补偿制度的作用下，供水区乡镇利用结对资金积极开展饮用水水源地环境保护，实施了生活污水治理、农业污染治理、水源地清洁等工作，为改善水源地环境状况、保障宁波市饮用水安全作出重大贡献。

二是浙江省松阳县饮用水水源地分类补偿。《松阳县饮用水水源保护生态补偿暂行办法》对生态保护补偿的区域范围、资金来源、分配标准等作出规定，明确以“谁受益、谁补偿”“多元筹资、定向补偿”为原则，设立县城饮用水水源地生态保护补偿专项基金，每年安排40 万元，且可根据发展需要增加资金。松阳县将补偿资金分为三类，分别是乡镇生态保护补偿、行政村生态保护补偿和耕地生态保护补偿。其中，乡镇补偿实施定额分配，行政村补偿按照年度考核基金计算金额，耕地补偿以保护区等级为标准进行补偿。

三是北京市的分类与多元相结合的考核指标体系。《北京市水生态区域补偿暂行办法》设置了三类影响水生态系统的考核指标，分别是水流、水环境、水生态。其中，水流类指标设置有水河长和流动性等考核内容，水环境类指标设置水质和污水治理年度任务等考核内容，水生态类指标设置生境和生物等考核内容。在有水河长补偿金标准计算中，按照山区和平原河流两种情况，分别确定每年20 万元/公里、60 万元/公里的补偿金额。在水生态保护补偿金核算方法中，按照山区、平原（郊野或城市）河段分类考核。北京市坚持因地制宜、精准补偿，根据新要求调整补偿资金核算标准，拓展丰富考核指标，提高政策驱动效能。

四、完善湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度的建议

（一）拓宽饮用水水源生态保护补偿资金来源渠道

第一，扩大补偿主体范围。饮用水水源地生态保护补偿主体应当多元化，在扩大补偿主体范围的基础上拓宽资金来源渠道。生态保护补偿主体包括补偿义务主体和受偿权利主体，补偿义务主体除各级政府外，还包括生态受益者、生态环境开发利用者等，受偿权利主体包括生态保护者、建设者等。在生态保护补偿制度中，生态受益者与保护者、建设者应构成对应关系，进而形成良性互助合作关系。因此，在湖南省饮用水水源地生态保护补偿制度设计中，应将生态受益者、开发利用者纳入补偿义务主体范围，与生态保护者、建设者建立对应关系，推动各补偿义务主体筹集补偿资金。

第二，充分调动市场能动性。一是鼓励企业积极参与饮用水水源地生态保护补偿项目，出台饮用水水源地生态保护补偿积分兑换制度，按照补偿行为的难度和作用标明对应积分，同时设置积分抵扣活动，明确企业所获积分可抵扣相应生态保护补偿费用。二是发展水生态金融产品，助推水生态产品价值实现，探索水资源权利等质押、抵押融资模式，开展生态信贷服务。三是发行专项水生态债券或水生态彩票，为水生态建设提供资金支持，确保水生态产品供给。

第三，融合社会力量。可借鉴“爱心午餐”等成熟公益项目经验，通过设立公益基金的方式筹措生态保护补偿基金。在微信等社交媒体平台上架饮用水水源地生态保护补偿资金项目，参与者可自由选择饮用水水源地和认购金额，筹措的资金进入各饮用水水源地生态保护补偿公益基金专户，做到专款专用。

（二）优化饮用水水源地生态保护补偿方式

饮用水水源地生态保护补偿方式直接关系着饮用水水源地生态保护补偿实效。湖南可适当借鉴域外饮用水水源地生态保护补偿方式，结合国内流域生态保护补偿制度的成功经验，探索建立多元合理的饮用水水源地生态保护补偿方式，以形成受益者补偿、保护者得到补偿的良性运行机制。

湖南省资兴市东江湖被纳入国家生态保护补偿试点后，已计划开展多元化补偿方式探索和试点工作。比如：搭建协商平台，完善支持政策；采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态保护补偿；积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式。此外，湖南省财政在东江湖生态保护补偿试点的基础上积极探索市场化基金的方式支持生态保护，出资10亿元参与设立国家绿色发展基金。设立省级土壤污染防治基金，同时建议郴州市、东江湖流域“三县一市”积极向基金推荐有关项目，共同推动东江湖生态保护修复。

上述补偿方式可广泛适用于湖南省各地饮用水水源地的生态保护补偿实践。针对不同的补偿对象，应选择不同的补偿方式。对于饮用水水源地保护区域内的原住民，可以采取生态移民的补偿模式；对于饮用水水源地保护区域内的耕地，可以采取资金补偿、实物补偿等模式；对于饮用水水源地保护区域内的企业，可以采取异地开发、人才补偿等模式。在拓宽补偿方式的基础上，要灵活运用各种补偿方式，争取使受偿主体得到较为满意的生态保护补偿体验。

（三）建立分类与多元相结合的考核指标体系

一方面，应完善湖南省饮用水水源地生态补偿分类补偿标准。建议在《饮用水条例》中明确规定饮用水水源地生态保护补偿标准，并考虑按照水源地类型分类制定补偿标准，以实现因地补偿。可参考《北京市水生态区域补偿暂行办法》，根据湖南省的地理特点，按照山地、丘陵、平原、盆地等水源地情况，参照各种地形类型补偿难度和差异，充分调研后分别制定补偿标准，并随着省情变化及时调整补偿标准。

另一方面，应完善湖南省饮用水水源地生态保护补偿考核内容。可参照《北京市水生态区域补偿暂行办法》，构建水流、水环境、水生态等影响水生态系统的考核指标体系。其中，水流考核可设置流动性考核指标，具体包括阻断设施拆除、河流阻断管控两项指标；水环境可设置水质、污染治理任务两项考核指标，水质主要考核水体的污染物浓度，污水处理年度任务包括污水治理项目建设、污水处理量、溢流污染调蓄量和再生水配置利用量等指标；水生态考核可设置生境和生物两项考核指标，生境主要考核河流流态、底质、岸线、植被覆盖等因素，生物主要考核水生动植物多样性、丰度等因素。生境、生物核算指标参考《水生态健康评价技术规范》（DB11/T 1722-2020）调查评分方法确定评分值，针对山地、丘陵、平原、盆地河段的不同生态功能分别考核。

此外，还应按照《湖南省“十四五”水资源配置及供水规划》的要求，在完善流域生态补偿的基础上“探索建立水源地保护补偿机制”，出台饮用水水源地生态补偿实施方案，进一步完善湖南饮用水水源地补偿制度。